黃碩琳 沈卉卉 吳 峰

20世紀(jì)之前，國際海洋法將沿海國對海洋漁業(yè)的管轄權(quán)限制在狹窄的領(lǐng)海水域，而公海捕魚自由則屬于各國享有的公海權(quán)利。進(jìn)入20世紀(jì)之后，人們逐步意識到海洋生物資源的有限性，如果不對人類的捕撈活動加以限制，最終將導(dǎo)致海洋生物資源的衰退與枯竭。國際社會通過一系列談判，簽署了養(yǎng)護(hù)與管理海洋生物資源的相關(guān)國際公約，如1946年簽訂的《國際捕鯨管制公約》、1958年聯(lián)合國第一次海洋法會議簽訂的《公海公約》和《捕魚與養(yǎng)護(hù)公海生物資源公約》等。這些國際公約對公海生物資源的養(yǎng)護(hù)和利用做了限制性的規(guī)定，明確了公海捕魚自由應(yīng)受國際法規(guī)則的制約。1982年的《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱“《公約》”）對公海捕魚權(quán)利做了進(jìn)一步的限制性規(guī)定，而1995年通過的《執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》（以下簡稱“《魚類種群協(xié)定》”）做了更嚴(yán)格、更具體的規(guī)定?！遏~類種群協(xié)定》在對公海漁船的登臨檢查事項上，擴(kuò)大了有關(guān)公海登臨權(quán)的內(nèi)容。此外，有關(guān)區(qū)域漁業(yè)組織對公海漁船實施登臨檢查的實踐，豐富和發(fā)展了國際法中公海登臨權(quán)的概念。

一、公海登臨權(quán)的概念

1958年《公海公約》第1條給公海下的定義是：“公?！币辉~是指不包括在一國領(lǐng)?；騼?nèi)水內(nèi)的全部海域。1北京大學(xué)法律系國際法教研室編：《海洋法資料匯編》，北京：人民出版社1974年版，第218頁。也就是說，沿海國領(lǐng)海以外的海域，都屬于公海的范疇。1982年《公約》并沒有直接給公海下定義，但其第86條規(guī)定，“本部分的規(guī)定適用于不包括在國家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、領(lǐng)?；騼?nèi)水或群島國的群島水域內(nèi)的全部海域”。2《聯(lián)合國海洋法公約》第86條。按照1982年《公約》的規(guī)定，領(lǐng)海、內(nèi)水、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和群島水域都不屬于公海?！肮！笔侵笇俳?jīng)濟(jì)區(qū)外部界限以外的全部海域。

在公海上的船舶，一般情況下，只受船旗國的專屬管轄和有關(guān)國際法規(guī)則的約束，不受任何其他國家的管轄和支配。1958年《公海公約》第6條規(guī)定：“船舶航行應(yīng)僅懸掛一國國旗，并除國際條約或本公約條款明文規(guī)定的例外情況外，在公海應(yīng)服從該國的專屬管轄?！?北京大學(xué)法律系國際法教研室編：《海洋法資料匯編》，北京：人民出版社1974年版，第220頁。1982年《公約》第92條也有明文規(guī)定：“船舶航行應(yīng)僅懸掛一國的旗幟，而且除國際條約或有關(guān)公約明文規(guī)定的例外情形外，在公海上應(yīng)受該國的專屬管轄”。4《聯(lián)合國海洋法公約》第92條。船旗國管轄是公海管轄的主要原則，在國際法上一直占據(jù)著主導(dǎo)地位。

但是，為了維護(hù)公海航行制度和公海的正常法律秩序，各國有權(quán)對在公海上發(fā)生的違反人類共同利益的國際罪行，以及某些違反國際法的行為進(jìn)行管轄。登臨權(quán)就是指，在公海上，靠近和登上被合理地認(rèn)為犯有國際罪行或其他違反國際法的行為的船舶并進(jìn)行檢查的權(quán)利。5黃碩琳、唐議：《漁業(yè)法規(guī)與漁政管理》，北京：中國農(nóng)業(yè)出版社2010年版，第56頁。

二、《公約》有關(guān)公海登臨權(quán)的規(guī)定

《公約》在第七部分“公海”中，對登臨權(quán)做了具體規(guī)定。在公海上除非有合理根據(jù)認(rèn)為船舶有下列嫌疑，不得登臨他國船舶：從事海盜行為；從事奴隸販運；從事未經(jīng)許可的廣播，而且欲實施登臨的船舶的船旗國具有管轄權(quán)；無國籍船；或該船雖懸掛外國旗幟或拒不展示旗幟，而事實上卻與欲實施登臨的船舶屬同一國籍。6《聯(lián)合國海洋法公約》第110條。

登臨權(quán)的行使還應(yīng)遵守有關(guān)的國際規(guī)則和國際習(xí)慣，主要包括：

（1）登臨權(quán)應(yīng)由軍艦行使。有關(guān)登臨權(quán)行使的規(guī)定比照適用于軍用飛機(jī)，也適用于經(jīng)正式授權(quán)并有清楚標(biāo)志可以識別的為政府服務(wù)的任何其他船舶或飛機(jī)；7《聯(lián)合國海洋法公約》第110條。

（2）軍艦在公海上享有不受船旗國以外任何國家管轄的完全豁免權(quán)；8《聯(lián)合國海洋法公約》第95條。由一國所有或經(jīng)營并專用于政府非商業(yè)性服務(wù)的船舶，在公海上享有不受船旗國以外任何國家管轄的完全豁免權(quán)；9《聯(lián)合國海洋法公約》第96條。這些船舶在公海上不得被他國登臨；

（3）實施登臨要有合理依據(jù)。如果嫌疑經(jīng)證明為無根據(jù)，而且被登臨的船舶并未從事嫌疑的任何行為，對該船舶可能遭受的任何損失或損害應(yīng)予賠償；10《聯(lián)合國海洋法公約》第110條第3款。

（4）登臨應(yīng)按規(guī)定的方式進(jìn)行，檢查須盡量審慎進(jìn)行。11《聯(lián)合國海洋法公約》第110條第2款。

從上述規(guī)定和《公約》關(guān)于登臨權(quán)條款的行文方式可以看出，國際法對登臨權(quán)的行使有著極其嚴(yán)格的限定，僅限定于海盜行為、販運奴隸行為、非法廣播和無國籍船等，而公海上捕魚活動的管轄權(quán)完全屬于船旗國，其他國家無權(quán)干涉。

三、《魚類種群協(xié)定》有關(guān)登臨權(quán)的規(guī)定

1995年8月4日“聯(lián)合國跨界魚類種群和高度洄游魚類種群會議”通過的《魚類種群協(xié)定》是《公約》的補(bǔ)充執(zhí)行協(xié)定，于2001年12月11日生效。12《國際漁業(yè)條約和文件選編》編寫委員會編：《國際漁業(yè)條約和文件選編》，北京：海洋出版社2015年版，第3～28頁?！遏~類種群協(xié)定》包含13個部分共50條及2個附件。截至2018年7月11日，共有59個國家或國際組織簽署了《魚類種群協(xié)定》，有89個國家或國際組織批準(zhǔn)或加入了該協(xié)定。13United Nations Treaty Collection, Status of treaty, at https://treaties.un.org/, 13 September 2018.1996年11月6日，中國政府簽署該協(xié)定，但至2018年7月11日尚未批準(zhǔn)。14United Nations Treaty Collection, Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 Relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks, at https://treaties.un.org/pages/UNTSOnline.aspx?=2&clang=_en, 13 September 2018.簽署時，中國政府對該協(xié)定第21條第7款和第22條第1款的規(guī)定做出了聲明。

《魚類種群協(xié)定》第21條在“分區(qū)域和區(qū)域的執(zhí)法合作”條頭下，規(guī)定：

1. 在分區(qū)域或區(qū)域漁業(yè)管理組織或安排所包括的任何公海區(qū)域，作為這種組織的成員或安排的參與方的締約國可通過經(jīng)本國正式授權(quán)的檢查員根據(jù)第2款登臨和檢查懸掛本協(xié)定另一締約國旗幟的漁船，無論另一締約國是否為組織或安排的成員或參與方，以確保該組織或安排為養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群所訂立的措施獲得遵守。15《國際漁業(yè)條約和文件選編》編寫委員會編：《國際漁業(yè)條約和文件選編》，北京：海洋出版社2015年版，第13～15頁。

第21條第2款和第3款對登臨檢查程序的制定做出了規(guī)定；第4款規(guī)定檢查國應(yīng)將檢查員身份證明式樣通告公海捕魚國，并規(guī)定檢查船只應(yīng)有清楚的識別標(biāo)志；第5款規(guī)定了違法證據(jù)的搜集及通知船旗國事項；第6款規(guī)定了船旗國應(yīng)在收到檢查國通知的3個工作日內(nèi)或在程序所規(guī)定的時間內(nèi)做出答復(fù)，并應(yīng)毫不延遲進(jìn)行調(diào)查，采取后續(xù)行動。16《國際漁業(yè)條約和文件選編》編寫委員會編：《國際漁業(yè)條約和文件選編》，北京：海洋出版社2015年版，第13～15頁。特別是，該條第8款規(guī)定，登臨檢查后，有明顯理由相信船只犯下嚴(yán)重違法行為，且船旗國未按規(guī)定做出答復(fù)或采取行動，則檢查員可留在船上收集證據(jù)，并可要求船長協(xié)助作進(jìn)一步調(diào)查，包括在適當(dāng)時立即將船舶駛往最近的適當(dāng)港口或程序規(guī)定的其他港口。17《國際漁業(yè)條約和文件選編》編寫委員會編：《國際漁業(yè)條約和文件選編》，北京：海洋出版社2015年版，第13～15頁。

按照《魚類種群協(xié)定》第21條第11款的規(guī)定，嚴(yán)重違法行為是指：未有船旗國頒發(fā)的有效許可證、批準(zhǔn)書或執(zhí)照進(jìn)行捕魚；未按照有關(guān)規(guī)定保持準(zhǔn)確的漁獲量數(shù)據(jù)或與漁獲量有關(guān)的數(shù)據(jù)，或違反有關(guān)區(qū)域漁業(yè)組織或安排的漁獲量報告規(guī)定，嚴(yán)重誤報漁獲量；在禁漁區(qū)、禁漁期內(nèi)捕魚，或無配額或在配額滿后捕魚；違反捕撈限制或禁捕種群的規(guī)定進(jìn)行捕撈；使用違禁漁具；偽造或隱瞞漁船的標(biāo)志、記號或登記；隱瞞、篡改或銷毀有關(guān)調(diào)查的證據(jù)；多重違法行為；有關(guān)漁業(yè)管理組織規(guī)定的其他違法行為。18《國際漁業(yè)條約和文件選編》編寫委員會編：《國際漁業(yè)條約和文件選編》，北京：海洋出版社2015年版，第14～15頁。

《魚類種群協(xié)定》第22條在“根據(jù)第21條進(jìn)行登臨和檢查的基本程序”的條頭下，對檢查員的行為、檢查范圍、接受檢查的船長的行為、不接受檢查情況下船旗國的義務(wù)都作了規(guī)定。按照規(guī)定，公海登臨檢查的檢查員有權(quán)檢查船只、船舶執(zhí)照、漁具、設(shè)備、記錄、設(shè)施、漁獲和漁產(chǎn)品及任何必要的有關(guān)證件。19《國際漁業(yè)條約和文件選編》編寫委員會編：《國際漁業(yè)條約和文件選編》，北京：海洋出版社2015年版，第15～16頁。同時，第22條第1款第f項規(guī)定：“避免使用武力，但為確保檢查員安全和在檢查員執(zhí)行職務(wù)時受到阻礙而必須使用者除外，并應(yīng)以必要程度為限。使用的武力不應(yīng)超過根據(jù)情況為合理需要的程度。”20《國際漁業(yè)條約和文件選編》編寫委員會編：《國際漁業(yè)條約和文件選編》，北京：海洋出版社2015年版，第15～16頁。對該項規(guī)定，中國政府在簽署時，做了如下聲明：

中國政府對該項規(guī)定的理解是：只有當(dāng)經(jīng)核實被授權(quán)的檢查人員的人身安全、以及他們正當(dāng)?shù)臋z查行為受到被檢查漁船上的船員或漁民所實施的暴力危害或阻撓時，檢查人員方可對實施暴力行為的船員或漁民，采取為阻止該暴力行為所需的、適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制措施。需要強(qiáng)調(diào)的是，檢查人員采取的武力行為，只能針對實施暴力行為的船員或漁民，絕對不能針對整艘漁船或其他船員或漁民。21《國際漁業(yè)條約和文件選編》編寫委員會編：《國際漁業(yè)條約和文件選編》，北京：海洋出版社2015年版，第28頁。

《魚類種群協(xié)定》將公海登臨的范圍、目的、手段、檢查權(quán)限及船旗國的責(zé)任都擴(kuò)大了。從登臨的范圍上來看，該協(xié)定將《公約》第110條規(guī)定的5種情況進(jìn)一步擴(kuò)大到了公海捕魚的漁船，且無論該漁船的船旗國是否為區(qū)域漁業(yè)組織或安排的參與方，其他締約國的授權(quán)檢查員都可以在公海上登臨。在登臨的目的上，該協(xié)定將為了核實嫌疑而登臨嫌疑船舶的登臨目的，擴(kuò)大成為確保養(yǎng)護(hù)和管理措施獲得遵守的登臨目的。換句話說，經(jīng)授權(quán)的檢查船可在公海上隨時登臨公海捕魚船舶，不需要有任何懷疑漁船違法的根據(jù)或理由。從采用的手段上來看，該協(xié)定將《公約》規(guī)定的審慎檢查提升到可以使用武力。雖然該協(xié)定強(qiáng)調(diào)避免使用武力，但畢竟為公海登臨權(quán)的行使提供了可以使用武力的條款，大大加強(qiáng)了公海登臨的威懾性。在檢查的權(quán)限上，該協(xié)定將《公約》規(guī)定的“檢驗船舶文件”，若仍有嫌疑可進(jìn)一步檢查的權(quán)限，擴(kuò)大到檢查船只、船舶執(zhí)照、漁具、設(shè)備、記錄、設(shè)施、漁獲物和漁產(chǎn)品、任何必要的有關(guān)證件。筆者的理解是，在公海上被登臨的漁船，除了船員或漁民的私人生活用品外，其他物品都可能被列入檢查之列。除此之外，漁船的船旗國在公海登臨權(quán)中的責(zé)任被放大了。《魚類種群協(xié)定》第22條第3款和第4款規(guī)定，船旗國應(yīng)確保其船長：接受檢查員并方便其迅速、安全登臨；對檢查給予合作和協(xié)助；對檢查員不加阻撓、恫嚇或干預(yù)；允許檢查員與船旗國和檢查國當(dāng)局聯(lián)絡(luò)；向檢查員提供合理設(shè)施，包括酌情提供食宿；方便檢查員安全下船。若船長拒絕接受登臨和檢查，船旗國應(yīng)指令船長接受；若船長拒不接受指令，船旗國應(yīng)實施處罰。22《國際漁業(yè)條約和文件選編》編寫委員會編：《國際漁業(yè)條約和文件選編》，北京：海洋出版社2015年版，第15～16頁。

這些關(guān)于公海漁船登臨權(quán)的規(guī)定，是對《公約》規(guī)定的登臨權(quán)的一個重要發(fā)展。而《魚類種群協(xié)定》生效之后，區(qū)域漁業(yè)管理組織在公海漁業(yè)管理上的實踐，支撐和落實了公海登臨權(quán)的發(fā)展。

四、區(qū)域漁業(yè)管理組織的實踐

（一）西北大西洋漁業(yè)組織（NAFO）

NAFO于1979年根據(jù)《西北大西洋漁業(yè)未來多邊合作公約》成立，前身是1949年成立的西北大西洋漁業(yè)國際委員會，總部設(shè)在加拿大新斯科舍省達(dá)特茅斯。

NAFO的總目標(biāo)是通過磋商與合作致力于最適度地利用、合理地管理和養(yǎng)護(hù)公約區(qū)域的漁業(yè)資源。其主要活動是對管理區(qū)域內(nèi)的生物資源進(jìn)行評估，根據(jù)科學(xué)委員會的建議采取管理措施，包括漁獲配額管理、漁具漁法限制等。目前，該組織共有加拿大、古巴、丹麥（法羅群島和格陵蘭）、歐盟、法國（圣皮埃爾和密克隆島）、冰島、日本、挪威、韓國、俄羅斯、烏克蘭、美國等12個成員方。23NAFO, About us, at http://www.nafo.int/, 13 September 2018.

NAFO公約區(qū)域覆蓋大西洋大部分，包括成員國中的4個沿海國沿岸200海里的管轄區(qū)域，管理涉及北大西洋除大馬哈魚、金槍魚、鯨和定居種以外的大部分漁業(yè)資源。NAFO實施的漁業(yè)管理措施包括：總可捕量、漁獲配額、捕魚區(qū)域或時間限制、珊瑚保護(hù)區(qū)、最小魚體規(guī)格、兼捕管理及鯊魚養(yǎng)護(hù)與管理措施。NAFO還制定了一整套監(jiān)測、控制和監(jiān)督綜合措施。

NAFO從2005年起在其管轄海域內(nèi)，包括公海，允許締約方授權(quán)的檢查員登臨檢查另一締約方的漁船。登臨檢查要求在公平的基礎(chǔ)上進(jìn)行，避免對任一締約方漁船造成不適當(dāng)?shù)牡桥R檢查次數(shù)。NAFO制定了詳細(xì)的登臨檢查程序及被登臨漁船船長應(yīng)遵守的事項。2018年的登臨檢查程序包括：登臨前，通知將被登臨的漁船檢查船的船名；在檢查船和登臨船展示規(guī)定的登臨三角旗；登臨期間，檢查船與漁船保持安全距離；漁船拖曳、放網(wǎng)或起網(wǎng)時，不得要求漁船停船或調(diào)度；登臨的人數(shù)不超過4人；向漁船船長出示由NAFO執(zhí)行秘書長簽發(fā)的檢查證件；除非發(fā)現(xiàn)有嚴(yán)重違法行為，檢查時間限制在4小時以內(nèi)，或限制在起網(wǎng)和檢查網(wǎng)具和漁獲物所需時間內(nèi)。24NAFO, Conservation and Enforcement Measures (2018), Article 34.

不過，按照NAFO的規(guī)定，在其管轄海域內(nèi)，對于非締約方漁船的登臨有2個前提條件：一是該漁船在NAFO管轄海域內(nèi)進(jìn)行捕魚活動或是涉及IUU捕魚，二是該漁船船長同意被登臨。這一點，NAFO的規(guī)定比起《魚類種群協(xié)定》的規(guī)定退了一步。但是，NAFO同時強(qiáng)調(diào)這些規(guī)定并不影響任何締約方按照國際法，采取進(jìn)一步措施，預(yù)防、制止和消除非締約方漁船的IUU捕魚活動。25NAFO, Conservation and Enforcement Measures (2018), Article 48.

（二）南太平洋區(qū)域漁業(yè)管理組織（SPRFMO）

SPRFMO是根據(jù)2009年11月14日在新西蘭奧克蘭簽訂的《南太平洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理公約》（以下簡稱“《SPRFMO公約》”）成立的政府間區(qū)域性漁業(yè)管理組織，秘書處設(shè)在新西蘭惠靈頓。截至2017年7月1日，SPRFMO的成員方有：澳大利亞、智利、中國、庫克群島、古巴、厄瓜多爾、歐盟、丹麥（法羅群島）、韓國、新西蘭、俄羅斯、秘魯、美國、瓦努阿圖。臺灣地區(qū)作為捕魚實體也是該區(qū)域漁業(yè)組織的成員。利比里亞和巴拿馬是該區(qū)域漁業(yè)組織的非成員合作方。26SPRFMO, About SPRFMO, at http://sprfmo.superstarwebsites.co.nz, 13 September 2018.我國于2010年8月19日簽署、2013年6月6日核準(zhǔn)了《SPRFMO公約》。2013年7月6日該公約對我國生效，我國成為依據(jù)該公約成立的SPRFMO的成員。27《國際漁業(yè)條約和文件選編》編寫委員會編：《國際漁業(yè)條約和文件選編》，北京：海洋出版社2015年版，第442～501頁。

SPRFMO的管轄范圍是南太平洋國家管轄范圍以外的水域，其目標(biāo)是，通過實施漁業(yè)管理的預(yù)防性方法和生態(tài)系統(tǒng)方法，確保對漁業(yè)資源的長期養(yǎng)護(hù)和持續(xù)利用，并保護(hù)漁業(yè)資源所處的海洋生態(tài)系統(tǒng)。實施的漁業(yè)管理措施包括：捕撈限額、船位監(jiān)測、派駐科學(xué)觀察員、數(shù)據(jù)收集和報告、漁船注冊系統(tǒng)等。28SPRFMO, Management measures, at http://sprfmo.superstarwebsites.co.nz, 13 September 2018.

從2015年8月24日起，SPRFMO在其管轄海域內(nèi)，允許對其成員的漁船，包括非成員合作方的漁船，實施公海登臨檢查措施。但是由于SPRFMO的登臨檢查程序還沒有制訂完成，其登臨檢查程序完全按照《魚類種群協(xié)定》第21條和第22條的規(guī)定執(zhí)行。這種狀況將持續(xù)到SPRFMO完成登臨檢查程序的制訂工作并開始實施之日為止。29SPRFMO, CMM 11-20151 Conservation and Management Measure Relating to Boarding and Inspection Procedures in the SPRFMO Convention Area.

（三）中西太平洋漁業(yè)委員會(WCPFC)

2000年9月5日在美國夏威夷通過了《中西太平洋高度洄游魚類資源養(yǎng)護(hù)和管理公約》（以下簡稱“《WCPFC公約》”）。該公約于2004年6月19日生效。根據(jù)《WCPFC公約》第9條的規(guī)定，為了實施該公約，建立中西太平洋漁業(yè)委員會。2004年12月9日，WCPFC正式成立。秘書處設(shè)在密克羅尼西亞聯(lián)邦的波納佩。截至2015年5月27日，共有26個成員方，7個參與領(lǐng)地和8個非成員合作方。我國于2004年11月2日批準(zhǔn)了《WCPFC公約》。2004年12月2日起該公約對我國生效，我國成為WCPFC的成員。30《國際漁業(yè)條約和文件選編》編寫委員會編：《國際漁業(yè)條約和文件選編》，北京：海洋出版社2015年版，第280頁。

WCPFC通過的養(yǎng)護(hù)和管理措施對各成員方以及非成員合作方有法律拘束力，主要措施包括：成員核準(zhǔn)其國民的捕魚權(quán)、WCPFC漁船登記簿、漁船規(guī)范標(biāo)記與識別、漁獲量或捕撈努力量報告與限制、禁漁期（區(qū)）、禁用大型流網(wǎng)、派駐漁業(yè)觀察員、漁船監(jiān)視系統(tǒng)、公海登臨檢查、港口國監(jiān)督、漁獲物轉(zhuǎn)運管制、IUU捕撈漁船名單及制裁措施等。31WCPFC, Conservation and management measures, at https://www.wcpfc.int/, 13 September 2018.

《WCPFC公約》第26條規(guī)定：

為了確保養(yǎng)護(hù)和管理措施的遵守，委員會應(yīng)制定公約區(qū)域的公海登臨檢查漁船的程序；委員會每一成員應(yīng)確保懸掛其旗幟的漁船根據(jù)這類程序接受經(jīng)正式授權(quán)的檢查員登臨；經(jīng)正式授權(quán)的檢查員應(yīng)遵守登臨和檢查的程序。32《國際漁業(yè)條約和文件選編》編寫委員會編：《國際漁業(yè)條約和文件選編》，北京：海洋出版社2015年版，第294～295頁。

WCPFC經(jīng)協(xié)商于2006年12月一致通過了《公海登臨檢查程序》（以下簡稱“《程序》”）。該《程序》強(qiáng)調(diào)公海登臨檢查的目的是確?！禬CPFC公約》規(guī)定和委員會通過并生效的養(yǎng)護(hù)和管理措施得到遵守，除此之外不得登臨檢查公海漁船；公海登臨檢查的實施應(yīng)根據(jù)《WCPFC公約》第26條以及附件三第6條第2款進(jìn)行，實施步驟應(yīng)是透明和非歧視性的；缺乏監(jiān)督或者資源破壞力大的船只，如無船籍注冊、無觀察員派駐以及噸位大的漁船等，應(yīng)優(yōu)先考慮為被登臨檢查的船只。該《程序》對參與公海登臨檢查的船只和人員提出諸多要求，如在公約區(qū)域參與實施公海登臨檢查的船只和人員必須在委員會注冊，實施登臨檢查時必須通知委員會，必須按《程序》要求配置參與實施公海登臨檢查的船只和檢查員等。33WCPFC, Western and Central Pacific Fisheries Commission Boarding and Inspection Procedures, at https://www.wcpfc.int/doc/cmm-2006-08/western-and-central-pacificfisheries-commission-boarding-and-inspection-procedures, 13 September 2018.

該《程序》要求，經(jīng)授權(quán)的檢查員在每一次登臨檢查時，要按照委員會指定的格式，完成實施公海登臨檢查的全面報告。實施登臨檢查的檢查船的主管機(jī)構(gòu)應(yīng)在檢查結(jié)束后3個工作日內(nèi)將登臨檢查報告通告被檢查漁船的船旗國，同時報送WCPFC。報告中要有檢查員的名字及其授權(quán)機(jī)構(gòu)，并清楚記錄違規(guī)的事實和證據(jù)，指明違規(guī)的性質(zhì)。34WCPFC, Western and Central Pacific Fisheries Commission Boarding and Inspection Procedures, at https://www.wcpfc.int/doc/cmm-2006-08/western-and-central-pacificfisheries-commission-boarding-and-inspection-procedures, 13 September 2018.

應(yīng)該說，WCPFC建立了相對比較完整的公海漁船登臨檢查制度體系，賦予了成員方實施公海漁船登臨檢查的權(quán)利。35騰云路、戴小杰、田思泉：《中西太平洋漁業(yè)委員會公海登臨和檢查制度的分析和探討》，載于《上海海洋大學(xué)學(xué)報》2015年第1期，第115～120頁。為確保公海漁船登臨檢查的實施過程按照《WCPFC公約》的要求進(jìn)行，WCPFC建立了成員方的參與機(jī)制，明確了實施登臨檢查的程序，定義了嚴(yán)重違規(guī)的行為，確立了登臨檢查的報告機(jī)制，規(guī)定了爭議解決的機(jī)制，深化和細(xì)化了公海漁船登臨檢查的每一個環(huán)節(jié)。36騰云路、戴小杰、田思泉：《中西太平洋漁業(yè)委員會公海登臨和檢查制度的分析和探討》，載于《上海海洋大學(xué)學(xué)報》2015年第1期，第115～120頁。

在執(zhí)行方面，WCPFC管轄海域是實施公海漁船登臨檢查最普遍的海域。自2006年《程序》通過后，WCPFC的相關(guān)成員方不斷對在中西太平洋海域作業(yè)的漁船實施公海登臨檢查。從2008年至2016年相關(guān)成員方共實施漁船登臨檢查446次，檢查范圍遍布中西太平洋整個作業(yè)海域。37黃碩琳、邵化斌：《全球海洋漁業(yè)治理的發(fā)展趨勢與特點》，載于《太平洋學(xué)報》2018年第4期，第65～78頁。通過公海登臨和檢查制度的實施，有效打擊了違規(guī)的捕撈作業(yè)，促進(jìn)各成員方遵守和執(zhí)行WCPFC的養(yǎng)護(hù)管理措施，提升了中西太平洋漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和管理水平。38騰云路、戴小杰、田思泉：《中西太平洋漁業(yè)委員會公海登臨和檢查制度的分析》，載于《上海海洋大學(xué)學(xué)報》2015年第1期，第115～120頁。

目前，實施公海漁船登臨檢查的力度和深度正在加大。在中西太平洋實施公海漁船登臨檢查的成員方主要有：美國（共登檢184次）、法國（代表其海外領(lǐng)地法屬玻利尼西亞，共登檢141次）、新西蘭、中國臺北。此外，庫克群島、日本、韓國等國家也陸續(xù)參與公海登臨和檢查。表1顯示了2008年至2013年7月，WCPFC公海登臨和檢查的情況。

表1 2008—2013年7月WCPFC實施公海登臨和檢查情況39 騰云路、戴小杰、田思泉：《中西太平洋漁業(yè)委員會公海登臨和檢查制度的分析》，載于《上海海洋大學(xué)學(xué)報》2015年第1期，第115～120頁。

根據(jù)中國遠(yuǎn)洋漁業(yè)協(xié)會提供的數(shù)據(jù)，自從2010年12月我國第一艘漁船在中西太平洋公海海域被美國登檢開始，到2017年5月我國漁船共被登臨檢查140多次，其中被美國登檢40次。我國漁船被登臨和檢查的海域，主要是毗連沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的公海海域，和被相關(guān)沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)繞封閉的公海海域。40騰云路、戴小杰、田思泉：《中西太平洋漁業(yè)委員會公海登臨和檢查制度的分析》，載于《上海海洋大學(xué)學(xué)報》2015年第1期，第115～120頁。2011—2016年我國漁船在WCPFC管轄海域被實施登臨和檢查的情況見表2，每年大約有2～3艘我國漁船被查出嚴(yán)重違規(guī)。我國漁業(yè)管理部門嚴(yán)格遵守WCPFC的相關(guān)規(guī)定，對締約他方公海登臨檢出違規(guī)的我國漁船，按違規(guī)情況進(jìn)行處罰；對嚴(yán)重違規(guī)者則處以撤銷捕撈許可證、將違規(guī)漁船從WCPFC船籍注冊系統(tǒng)中撤除的處罰，并指令回國接受進(jìn)一步檢查和處罰。41騰云路、戴小杰、田思泉：《中西太平洋漁業(yè)委員會公海登臨和檢查制度的分析》，載于《上海海洋大學(xué)學(xué)報》2015年第1期，第115～120頁。

表2 我國漁船2011—2016年被登臨情況

五、公海登臨權(quán)發(fā)展展望

21世紀(jì)之前，國際法和國家實踐將公海登臨權(quán)的適用嚴(yán)格限制在海盜行為、奴隸販運、非法廣播、無國籍船舶等五種情況下，公海上的捕撈漁船在不涉及上述活動的情況下，完全屬于船旗國管轄，其他國家無權(quán)進(jìn)行登臨和檢查，除非得到船旗國的授權(quán)。

2001年12月11日《魚類種群協(xié)定》生效之后，公海登臨權(quán)的概念得到了較大的發(fā)展。根據(jù)《魚類種群協(xié)定》關(guān)于公海登臨檢查的規(guī)定和一些區(qū)域漁業(yè)組織制定的公海登臨檢查程序，公海登臨權(quán)被越來越多地適用于公海捕撈漁船。公海登臨的目的，從為了核實犯罪嫌疑擴(kuò)展到為了確保漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和管理措施得到遵守。公海登臨檢查的內(nèi)容也從傳統(tǒng)的檢查船舶文件擴(kuò)展到檢查船舶、執(zhí)照，包括捕魚執(zhí)照、設(shè)備、設(shè)施、漁獲物、漁撈和航海日志、漁產(chǎn)品等。在公海對漁船進(jìn)行登臨檢查這一事項上，漁船船旗國被要求給予檢查國更多的配合與回應(yīng)，包括對檢出犯有違規(guī)行為的漁船予以相應(yīng)的處罰等。在區(qū)域漁業(yè)管理的實踐中，這種在公海上對漁船的登臨也被越來越多的漁船船旗國所接受。

從目前公海登臨檢查的實踐來看，公海登臨檢查措施確實有效地打擊了漁船在公海的違規(guī)行為，有力地促進(jìn)了養(yǎng)護(hù)和管理措施得到遵守。公海漁業(yè)管理制度長期得不到遵守和執(zhí)行，作為解決這一頑疾的有效措施，締約方公海登臨檢查將會被越來越多的區(qū)域漁業(yè)組織所采用。除了本文提及的3個區(qū)域漁業(yè)組織外，養(yǎng)護(hù)大西洋金槍魚國際委員會（ICCAT）也從2015年8月2日起，開始對東大西洋和地中海藍(lán)鰭金槍魚漁業(yè)實施公海登臨檢查措施。42ICCAT, Recommendation 14-04 by ICCAT Amending the Recommendation 13-07 by ICCAT to Establish a Multi-annual Recovery Plan for Bluefin Tuna in the Eastern Atlantic and Mediterranean, Part V and Annex 7.2016年起，ICCAT將公海登臨檢查措施也應(yīng)用于地中海的劍魚漁業(yè)。43ICCAT, Recommendation 16-05 by ICCAT Amending the Recommendation 13-04 by ICCAT to Establish a Multi-annual Recovery Plan for Mediterranean Swordfish, Part IV and Annex 1.可以預(yù)計，在不久的將來，公海登臨檢查的措施將會擴(kuò)展到ICCAT管轄的公海海域和所有魚種。根據(jù)2015年7月19日正式生效的《北太平洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理公約》所建立的北太平洋漁業(yè)委員會（NPFC），也于2018年7月19日開始在其管轄海域?qū)嵤┕５桥R檢查措施。44《國際漁業(yè)條約和文件選編》編寫委員會編：《國際漁業(yè)條約和文件選編》，北京：海洋出版社2015年版，第508～544頁。

公海漁船登臨權(quán)的實施正在進(jìn)一步朝深化、具體化和規(guī)范化方向發(fā)展。45黃碩琳、邵化斌：《全球海洋漁業(yè)治理的發(fā)展趨勢與特點》，載于《太平洋學(xué)報》2018年第4期，第65～78頁。區(qū)域漁業(yè)組織關(guān)于行使公海漁船登臨權(quán)的規(guī)定包括：所有登臨的檢查員和檢查船舶都必須得到相應(yīng)的授權(quán)且必須在區(qū)域漁業(yè)組織注冊；檢查船及實施登臨的小船都必須展示其行使登臨權(quán)的標(biāo)識旗；檢查員登臨時必須向漁船船長出示授權(quán)證件；檢查后在規(guī)定時間內(nèi)向漁船船旗國和區(qū)域漁業(yè)組織通告登臨檢查情況報告，報告內(nèi)容包括檢查船的船名和授權(quán)官員的名字、登臨檢查的時間、登臨檢查的經(jīng)緯度、被登臨檢查的船名、檢查出的嚴(yán)重違規(guī)情況和相應(yīng)違規(guī)事實和證據(jù)；爭議的解決辦法等。46WCPFC, Western and Central Pacific Fisheries Commission Boarding and Inspection Procedures, at https://www.wcpfc.int/doc/cmm-2006-08/western-and-central-pacificfisheries-commission-boarding-and-inspection-procedures, 13 September 2018.幾乎所有實施公海登臨的區(qū)域漁業(yè)組織都對嚴(yán)重違規(guī)的行為進(jìn)行了定義，基本上與《魚類種群協(xié)定》的規(guī)定相一致。

參與實施公海漁船登臨檢查的國家越來越多，實施的頻率也在逐年加大。不僅一些發(fā)達(dá)國家的執(zhí)法船舶，如美國、法國、新西蘭，參與了對公海漁船的登臨檢查，一些南太平洋島國的執(zhí)法船舶，如基里巴斯、圖瓦盧、馬紹爾群島、庫克群島也參與了公海漁船登臨檢查。47騰云路、戴小杰、田思泉：《中西太平洋漁業(yè)委員會公海登臨和檢查制度的分析》，載于《上海海洋大學(xué)學(xué)報》2015年第1期，第115～120頁。一些國家，如法國，不僅有漁業(yè)執(zhí)法船舶還有海軍參與公海漁船登臨檢查。48騰云路、戴小杰、田思泉：《中西太平洋漁業(yè)委員會公海登臨和檢查制度的分析》，載于《上海海洋大學(xué)學(xué)報》2015年第1期，第115～120頁。一些傳統(tǒng)的遠(yuǎn)洋漁業(yè)國家，如日本、韓國，也參與了對公海漁船的登臨檢查。臺灣地區(qū)以捕魚實體的身份加入了多個區(qū)域漁業(yè)組織，也參與了公海漁船的登臨與檢查。49騰云路、戴小杰、田思泉：《中西太平洋漁業(yè)委員會公海登臨和檢查制度的分析》，載于《上海海洋大學(xué)學(xué)報》2015年第1期，第115～120頁。

今后發(fā)展的趨勢是，以確保公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理措施得到遵守為目的，以對公海漁船實施登臨檢查為手段，將成為區(qū)域或分區(qū)域漁業(yè)管理組織進(jìn)行公海漁業(yè)管理的主要措施之一；他國對公海漁船的登臨檢查將成為公海登臨中最常見、實施范圍最廣的國際實踐，也將成為國際上被普遍接受的國際法規(guī)則。50黃碩琳、邵化斌：《全球海洋漁業(yè)治理的發(fā)展趨勢與特點》，載于《太平洋學(xué)報》2018年第4期，第65～78頁。

六、關(guān)于我國參與公海漁船登臨檢查的建議

截至2016年底，我國遠(yuǎn)洋漁船近2900艘（含在建漁船），遠(yuǎn)洋漁業(yè)總產(chǎn)量199萬噸，我國遠(yuǎn)洋漁船除在42個國家（地區(qū)）的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)作業(yè)外，也涉及太平洋、印度洋、大西洋公海以及南極海域的捕撈作業(yè)。51《“十三五”全國遠(yuǎn)洋漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，下載于http://jiuban.moa.gov.cn/zwllm/ghjh/2017 12/t20171221_5985078.htm，2018年9月14日。其中，公海作業(yè)漁船1329艘，產(chǎn)量132萬噸，占世界公海漁業(yè)產(chǎn)量的12%，船數(shù)和產(chǎn)量均居世界前列。52《“十三五”全國遠(yuǎn)洋漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，下載于http://jiuban.moa.gov.cn/zwllm/ghjh/2017 12/t20171221_5985078.htm，2018年9月14日。由于我國近年來遠(yuǎn)洋漁業(yè)發(fā)展迅速，遠(yuǎn)洋漁船的作業(yè)狀況已經(jīng)吸引了眾多區(qū)域或分區(qū)域漁業(yè)管理組織的關(guān)注。

我國是許多實施公海漁船登臨檢查措施的區(qū)域漁業(yè)組織的成員，如WCPFC、SPRFMO、ICCAT、NPFC等。我國也已經(jīng)接受了許多由國家授權(quán)的船舶在公海區(qū)域?qū)ξ覈鴿O船進(jìn)行的登臨檢查，特別是在WCPFC管轄海域。我國應(yīng)當(dāng)考慮如何切實增強(qiáng)我國遠(yuǎn)洋漁業(yè)企業(yè)履約責(zé)任和履約能力，努力消除公海漁業(yè)中的嚴(yán)重違規(guī)現(xiàn)象，提升我國負(fù)責(zé)任漁業(yè)大國的形象。首先，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對遠(yuǎn)洋漁業(yè)企業(yè)和遠(yuǎn)洋漁船船員關(guān)于國際漁業(yè)法律法規(guī)的培訓(xùn)，明確嚴(yán)重違規(guī)行為的種類及違規(guī)的后果，提升他們遵守國際漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)措施的自覺性；其次，加強(qiáng)對我國遠(yuǎn)洋漁船特別是公海漁船作業(yè)的監(jiān)控，按要求裝備漁船監(jiān)控設(shè)備，嚴(yán)格執(zhí)行公海漁船捕魚許可的審查制度，嚴(yán)厲懲處在公海漁業(yè)作業(yè)中嚴(yán)重違規(guī)的害群之馬。另外，也要提醒遠(yuǎn)洋漁船船長，有理有節(jié)地應(yīng)對個別不按登臨程序規(guī)定的登臨檢查或歧視性登臨檢查，維護(hù)我國漁船的正當(dāng)公海權(quán)益。

我國也應(yīng)當(dāng)考慮我國海警船舶參與對他國漁船的公海登臨檢查，行使和維護(hù)我國的海洋權(quán)益。實際上，中國漁政從1994年開始就在北太平洋公海與美國海岸警衛(wèi)隊開展聯(lián)合執(zhí)法，檢查聯(lián)合國大會第46/215號決議的執(zhí)行情況。53黃碩琳、劉艷紅：《海洋漁業(yè)執(zhí)法的國際合作——我國大陸的執(zhí)法實踐》，載于《中國海洋法學(xué)評論》2009年第1期，第1～11頁。從2002年開始，中國漁政連續(xù)多年派遣漁政船赴北太平洋公海監(jiān)督檢查在公海作業(yè)的中國漁船。54黃碩琳、劉艷紅：《海洋漁業(yè)執(zhí)法的國際合作——我國大陸的執(zhí)法實踐》，載于《中國海洋法學(xué)評論》2009年第1期，第1～11頁。2013年，中國海警成立之后，接手了該項工作。但是，無論中國漁政還是中國海警在北太平洋對公海漁船的登臨檢查，都只是對本國漁船的登臨檢查，并沒有涉及在公海對其他國家漁船的登臨檢查。我國是WCPFC等區(qū)域漁業(yè)管理組織的成員國，也享有在公海對他國漁船進(jìn)行登臨檢查的權(quán)利。中國海警應(yīng)當(dāng)考慮盡快行使該項權(quán)利，使我國在區(qū)域漁業(yè)管理組織內(nèi)的權(quán)利與義務(wù)相均衡。

建議中國海警盡快提升參與對他國公海漁船登臨的能力：（1）熟悉遠(yuǎn)洋漁業(yè)事務(wù)，特別是提升對各公海區(qū)域的主要捕撈魚種、主要作業(yè)方式、主要作業(yè)船型的認(rèn)知能力和重要保護(hù)水生野生動物種類的識別、檢查能力；（2）加強(qiáng)對國際海洋法、國際漁業(yè)法的學(xué)習(xí)，特別是加深對各區(qū)域或分區(qū)域漁業(yè)管理組織制訂的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理措施、公海漁船登臨檢查程序的掌握與理解；（3）加強(qiáng)與他國漁民或他國漁業(yè)執(zhí)法人員溝通能力的培訓(xùn)，適應(yīng)涉外漁業(yè)合作和涉外漁業(yè)案件處理的要求；（4）配備適應(yīng)公海漁業(yè)執(zhí)法需要的艦艇和先進(jìn)的定位、通訊和執(zhí)法設(shè)施，滿足公海漁業(yè)執(zhí)法的需要。