鄒衛(wèi)中，芮 金

權(quán)責(zé)清單最早的實踐始于2005年的河北省，自2009年開始在全國范圍內(nèi)進(jìn)行試點，2014至2015年廣東、安徽、浙江、江蘇等19個省(市)都陸續(xù)公布了各自省級政府的權(quán)力清單，2016年已基本實現(xiàn)各市縣(區(qū))級層面權(quán)力清單的全公布。建立權(quán)力與責(zé)任清單制度是為了劃定政府及政府各部門之間權(quán)力邊界，約束行政權(quán)力，解決政府權(quán)責(zé)不對等、權(quán)責(zé)不公開、權(quán)責(zé)不明晰等問題的制度化嘗試[1]。從目前各省(市)公布的權(quán)責(zé)清單的分析來看，各省(市)對權(quán)責(zé)清單的認(rèn)識和做法還不統(tǒng)一：有的省份將權(quán)力和責(zé)任清單合二為一，認(rèn)為權(quán)力對應(yīng)責(zé)任，是一體兩面；有的省份則認(rèn)為是兩張清單，應(yīng)將權(quán)力清單與責(zé)任清單相分離，分別對應(yīng)權(quán)力單獨列出相應(yīng)的責(zé)任清單并予以公布[2]。作者更同意后一觀點，分別制定權(quán)力清單與責(zé)任清單。權(quán)力清單以“法無授權(quán)不可為”為中心，以“限權(quán)”為出發(fā)點，明確政府各部門權(quán)力，劃清政府權(quán)力邊界，更好地激發(fā)市場活力；責(zé)任清單以 “法定職責(zé)必須為”為中心，以促進(jìn)政府各部門“履職”為出發(fā)點，明確政府部門職責(zé)，促進(jìn)政府各部門履行社會公共事務(wù)的管理職責(zé)。

農(nóng)村河道*一般是指分布在廣大農(nóng)村地區(qū)，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村生活用水的河流或溝塘。一直承擔(dān)著農(nóng)村泄洪、引水、灌溉和解決農(nóng)村居民生活用水的功能，長期以來在防汛抗旱，減輕自然災(zāi)害等方面發(fā)揮著重要作用。隨著社會、經(jīng)濟(jì)和工業(yè)的不斷發(fā)展，人類的生產(chǎn)和生活都得到了極大的改善，但是，“這樣一來它就同時破壞了它自己的活動條件。蒸汽機(jī)的大工業(yè)中差不多一切生產(chǎn)部門都需要比較純潔的水。但是工廠城市把一切水都變成臭氣沖天的污水”[3]。

農(nóng)村河道水體污染的主要污染源是農(nóng)村生活污水、生活垃圾污染，農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營的面源污染，大氣污染及少量的企業(yè)排污導(dǎo)致河道水體污染。與城鎮(zhèn)河道相比，農(nóng)村河道有其特殊性，主要體現(xiàn)在功能的多樣性、河道結(jié)構(gòu)多樣性、污染源多樣性三個特征。且農(nóng)村河道相對規(guī)模較小，影響面較窄。現(xiàn)對城市河道治理的技術(shù)研發(fā)、法律法規(guī)的制定實施及資金投入等都已經(jīng)相當(dāng)成熟，但是對于農(nóng)村河道的治理思想上不夠重視、農(nóng)村居民環(huán)保意識也較差、政府資金投入及法律法規(guī)的規(guī)制等都不健全。農(nóng)村河道缺乏有效的治理和管護(hù)，且污染情況已嚴(yán)重影響農(nóng)村居民的生活環(huán)境，亟需開展綜合整治。實現(xiàn)農(nóng)村河道治理主體權(quán)責(zé)清單的制定，可以有效厘清縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級政府及相關(guān)涉及農(nóng)村河道治理部門的責(zé)任邊界和分工，積極推進(jìn)農(nóng)村河道的綜合治理。

一、農(nóng)村河道治理的法制現(xiàn)狀分析

(一)法制現(xiàn)狀較零散，未系統(tǒng)立法

涉及我國農(nóng)村河道治理在國家立法層面主要是以《憲法》為根本，以《環(huán)境保護(hù)法》為指導(dǎo)。已頒布的《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國水土保持法》《水法》《農(nóng)業(yè)法》《水污染防治法》等多部單行法律中均涉及農(nóng)村河道管護(hù)與治理問題。國務(wù)院、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部等部門制定的與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的各項行政法規(guī)及規(guī)章也均涉及農(nóng)村河道管理的相關(guān)內(nèi)容。如《中華人民共和國河道管理條例》第7條：“河道防汛和清障工作實行地方人民政府行政首長負(fù)責(zé)制?！钡?條：“各級人民政府河道主管機(jī)關(guān)以及河道監(jiān)理人員，必須按照國家法律、法規(guī)，加強(qiáng)河道管理，執(zhí)行供水計劃和防洪調(diào)度命令，維護(hù)水工程和人民生命財產(chǎn)安全?！薄缎笄菀?guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》中第20條：“向環(huán)境排放經(jīng)過處理的畜禽養(yǎng)殖廢棄物，應(yīng)當(dāng)符合國家和地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制指標(biāo)。畜禽養(yǎng)殖廢棄物未經(jīng)處理，不得直接向環(huán)境排放?！绷砣纭洞迩f和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》等相關(guān)的行政法規(guī)中，也涉及相關(guān)農(nóng)村水污染及農(nóng)村河道治理的法律條款。如上所述，農(nóng)村河道治理的相關(guān)法律條款涵蓋在環(huán)境保護(hù)及水治理的各法律法規(guī)之中，但并未單行立法。

(二)多為指導(dǎo)性條款，剛性不足

農(nóng)村河道的污染來源與城鎮(zhèn)河道及其他大型水域的污染源相比有其特殊性，其主要污染源為農(nóng)村生活污水、固體生活垃圾及農(nóng)業(yè)面源污染。各級政府針對各項污染源的治理，頒布了一系列的行政法規(guī)及地方性法規(guī)予以規(guī)范。但是針對農(nóng)業(yè)面源污染及農(nóng)村生活污水的污染治理問題，一般只能以行政指導(dǎo)等方式讓農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式，減少污染源。如《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第5條規(guī)定：“縣級以上人民政府農(nóng)牧主管部門負(fù)責(zé)畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用的指導(dǎo)和服務(wù)?！薄掇r(nóng)藥管理條例》第29條：“林業(yè)、糧食、衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對林業(yè)、儲糧、衛(wèi)生用農(nóng)藥的安全、合理使用的指導(dǎo)。”對于畜禽廢棄物的處理及農(nóng)藥的使用，法規(guī)明確規(guī)定，主要是對其處理畜禽廢棄物及合理使用農(nóng)藥給予技術(shù)指導(dǎo)，無法設(shè)定強(qiáng)制手段來管理日常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。相較于工業(yè)廢水的排放、大氣污染等環(huán)境問題的治理，農(nóng)村河道治理的相關(guān)法律法規(guī)條款明顯剛性不足。農(nóng)村河道不同于與城市環(huán)境和其他水環(huán)境的治理，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式現(xiàn)已證實對農(nóng)村河道的污染非常嚴(yán)重，但是改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的方式，不能過于強(qiáng)硬。只能以轉(zhuǎn)思想、轉(zhuǎn)生產(chǎn)方式的模式來指導(dǎo)轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，更好地保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。因此農(nóng)村河道的治理還需另辟蹊徑無法完全復(fù)制。

(三)法律位階較低，強(qiáng)制性弱

農(nóng)村河道的治理涉及水行政主管部門、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁政及城管等多個部門。各部門制定了一系列針對河道治理、水環(huán)境管理和農(nóng)村建設(shè)等相關(guān)的規(guī)章，其中也都涉及農(nóng)村河道治理的相關(guān)規(guī)定。如《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》等。國務(wù)院各部門出臺的單行規(guī)章都是比較有針對性地對河道污染某一類污染源的管理，可以有效地從源頭對河道污染源進(jìn)行規(guī)范防治。

各地人大及政府也根據(jù)上行法律法規(guī)結(jié)合本地的實際情況出臺了相關(guān)的地方性法規(guī)及規(guī)章。如《江蘇省農(nóng)村河道管護(hù)辦法》《江蘇省河道管理條例》《遼寧省河道管理條例》《浙江省河道管理條例》等等，各省都出臺了相關(guān)的河道管理規(guī)定或辦法。同時各地級市也針對本市的河道管理出臺了相應(yīng)的管理文件，直接針對農(nóng)村河道制定單行管理規(guī)定或條例的僅有《江蘇省農(nóng)村河道管護(hù)辦法》，但是各地的管理條例中都涵蓋了農(nóng)村河道管理相關(guān)指導(dǎo)性要求和管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。地方性法規(guī)及規(guī)范性文件的制定可以因地制宜，有效解決當(dāng)?shù)睾拥拦芾淼膶嶋H問題。但是地方立法剛性不足，江蘇省制定的《農(nóng)村河道管理規(guī)定》僅明確了農(nóng)村河道管護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任部門等內(nèi)容，但對于具體的違法行為的責(zé)任追究則無法涉及。

(四)“河長制”的改革探索

河長制是以我國地方各級黨委和政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長”，輔以相應(yīng)的激勵和懲戒機(jī)制，依法管理和保護(hù)本轄區(qū)內(nèi)河湖的制度[4]。該制度起源于2007年太湖藍(lán)藻環(huán)境危機(jī)事件。無錫市首先試點，在短時間內(nèi)對流域的治理效果顯著，隨后浙江、江西等省市都競相效仿。2016年12月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》(以下簡稱《意見》)，緊接著水利部、環(huán)境保護(hù)部印發(fā)貫徹落實《〈關(guān)于全面推行河長制的意見〉實施方案的函》，2017年6月修訂的《中華人民共和國水污染防治法》第5條也將河長制*即省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長制，分級分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)江河、湖泊的水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作。直接納入。

河長制現(xiàn)已經(jīng)在全國范圍內(nèi)全面開展*據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2017年底全國已有25個省份建立了河長制。，且在水域治理上取得顯著成效。基本模式為以政府發(fā)布規(guī)范性文件的方式建立河長制度，設(shè)立臨時機(jī)構(gòu)及多級河長，將責(zé)任直接落實到地方行政主管官員，并設(shè)立嚴(yán)格的責(zé)任目標(biāo)及考核制度予以規(guī)制?，F(xiàn)全國各地河長制度各有特色，浙江省2017年以地方性法規(guī)形式頒布了《浙江省河長制規(guī)定》，是全國第一個以地方立法方式將河長制納入法規(guī)管理，現(xiàn)已形成了五級聯(lián)動的河長制體系，即省、市、縣、鄉(xiāng)和村級河長。江蘇省2012年也頒布了《關(guān)于加強(qiáng)全省河道管理河長制工作意見的通知》，2017年3月又通過了《關(guān)于在全省全面推行河長制的實施意見》，開始實行升級版的河長制，同樣設(shè)置了省、市、縣、鄉(xiāng)和村級五級河長，涵蓋了全省村級以上的河流10萬余條。河長制的實行還存在諸多問題，目前主要還是依靠地方主官的個人權(quán)威來開展河道治理工作，主要依賴的還是“人治”，因此要進(jìn)一步鞏固河長制的創(chuàng)新成果，我們還是需要將“人治”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ㄖ巍?，方能實現(xiàn)河長制的長期發(fā)展和長效性[5]。

二、農(nóng)村河道治理責(zé)任主體分析

河道治理屬于環(huán)境生態(tài)保護(hù)的不可分割的一部分，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第6條：“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任?！泵鞔_了企業(yè)法人及相關(guān)社會團(tuán)體的治理責(zé)任，農(nóng)村河道污染主要來源雖然是面源污染，但是也有少量的工業(yè)點源污染，根據(jù)“誰污染，誰治理”的原則，相關(guān)社會團(tuán)體及企業(yè)法人自然也是農(nóng)村河道治理的責(zé)任主體之一。《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第38條“公民應(yīng)當(dāng)遵守環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，配合實施環(huán)境保護(hù)措施，按照規(guī)定對生活廢棄物進(jìn)行分類放置，減少日常生活對環(huán)境造成的損害”。明確了公民的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，且從農(nóng)村居民的河道治理內(nèi)部要求及農(nóng)村居民是農(nóng)村河道污水排污的主體，根據(jù)法律規(guī)定的排污主體責(zé)任也需要承擔(dān)治理責(zé)任。農(nóng)村居民、相關(guān)社會團(tuán)體、企業(yè)法人及政府都是農(nóng)村河道治理的責(zé)任主體。但政府作為公共事業(yè)的管理部門，無疑是農(nóng)村河道治理的主要責(zé)任主體，我們需要根據(jù)法律法規(guī)，明確政府部門河道治理的各項權(quán)責(zé)，尤其是縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級政府的主體責(zé)任。

農(nóng)村河道治理是一個綜合性的立體工程，劉柏煊依據(jù)“污染在水里，根源在岸上”的邏輯，認(rèn)為只有對河道進(jìn)行河底、河道、河岸及周邊環(huán)境的綜合立體化的治理，從污染源頭把關(guān)方能真正實現(xiàn)長效治理[6]?！董h(huán)境保護(hù)法》第6條明確規(guī)定各級人民政府要對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)；《水污染防治法》第4條規(guī)定各級地方人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)村和河道的治理主要責(zé)任駐地在縣鄉(xiāng)兩級政府，縣鄉(xiāng)兩級政府為農(nóng)村河道治理的第一責(zé)任主體。

農(nóng)村河道治理與城市河道及江、湖等水體的治理相比，農(nóng)村河道大多規(guī)模較小，比較容易劃分界限，且相對獨立。農(nóng)村河道治理是河床淤積的清淤工作，其污染源主要是農(nóng)業(yè)面源污染、農(nóng)村居民生活垃圾及污水污染及少量的工業(yè)廢水排放和大氣污染。因此對于農(nóng)村河道治理需要與城鎮(zhèn)河道及大型的江河湖泊治理有所區(qū)別。根據(jù)我國傳統(tǒng)的行政管理方式，各項工作直接由縣鄉(xiāng)級政府各部門分塊管理，各部門“各自為政”[7]。

(一)農(nóng)村河道的河床淤積及清淤責(zé)任主體

農(nóng)村河道目前主要問題之一是河床淤積嚴(yán)重。河床淤積主要是由于自然沖刷，長期未進(jìn)行清淤導(dǎo)致。根據(jù)《中華人民共和國河道管理條例》第4條“國務(wù)院水利行政主管部門是全國河道的主管機(jī)關(guān)。各省、自治區(qū)、直轄市的水利行政主管部門是該行政區(qū)域的河道主管機(jī)關(guān)”。地方水行政管理部門是河道管理的主管機(jī)關(guān)。各地方政府根據(jù)該原則制定相關(guān)的地方性法規(guī)明確實施細(xì)則。如2017年頒布《江蘇省河道管理條例》第22條：“縣級以上地方人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)對河道淤積情況定期監(jiān)測，并根據(jù)監(jiān)測情況制定清淤疏浚計劃，報經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)后實施?！薄墩憬『拥拦芾怼返?0條也同樣規(guī)定了縣級以上地方人民政府的水行政部門承擔(dān)河道淤積的清理工作。從以上法律法規(guī)可以明確，農(nóng)村河道的清淤工作計劃制定及實施應(yīng)為地方水行政主管部門。

(二)污染源治理與監(jiān)管責(zé)任主體

農(nóng)村河道污染來源主要可以分為三類。

第一類農(nóng)業(yè)面源污染(rural non-point source pollution)*是指農(nóng)村生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中，溶解的或固體的污染物，如農(nóng)田中的土粒、氮素、磷素、農(nóng)藥重金屬、農(nóng)村禽畜糞便與生活垃圾等有機(jī)或無機(jī)物質(zhì)，從非特定的地域，在降水和徑流沖刷作用下，通過農(nóng)田地表徑流、農(nóng)田排水和地下滲漏，使大量污染物進(jìn)入受納水體所引起的污染。。農(nóng)業(yè)面源污染主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染和畜禽養(yǎng)殖污染兩方面，農(nóng)業(yè)面源污染帶來的問題是容易造成水體富營養(yǎng)化，藍(lán)藻爆發(fā)就是水體富營養(yǎng)化引發(fā)的問題。以《環(huán)境保護(hù)法》第33條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)新技術(shù)的使用，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)污染源的監(jiān)測預(yù)警，統(tǒng)籌有關(guān)部門采取措施，防治土壤污染和土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、石漠化、地面沉降以及防治植被破壞、水土流失、水體富營養(yǎng)化、水源枯竭、種源滅絕等生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象，推廣植物病蟲害的綜合防治”為基礎(chǔ)，現(xiàn)行已實施的《農(nóng)藥管理條例》《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》《漁業(yè)法》《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》等單行行政法規(guī)及規(guī)章針對農(nóng)藥、畜禽、秸稈焚燒、漁業(yè)養(yǎng)殖等帶來的河水污染問題都已明確相關(guān)政府部門的權(quán)責(zé)。

以《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》為例，第5條明確規(guī)定了各政府部門對畜禽養(yǎng)殖污染的管理職責(zé)。環(huán)保部門負(fù)責(zé)畜禽養(yǎng)殖污染的統(tǒng)一監(jiān)督管理；農(nóng)業(yè)行政主管部門主要負(fù)責(zé)推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，指導(dǎo)農(nóng)民合理使用農(nóng)藥及肥料，規(guī)范養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，對使用禁用農(nóng)藥等行為進(jìn)行監(jiān)管；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)其行政區(qū)域的污染防治工作。其罰則也明確界定了由環(huán)保部門對違反本條例及相關(guān)法律法規(guī)造成的污染問題的追責(zé)權(quán)力。

第二類農(nóng)村居民生活垃圾污染。農(nóng)村生活垃圾污染一般分為固體生活垃圾污染和生活污水污染。我國《固體污染物防治法》并未對農(nóng)村生活垃圾的處理進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，其第49條規(guī)定農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法，由地方性法規(guī)規(guī)定?！督K省固體廢物污染環(huán)境防治條例》第23條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市、縣(市、區(qū))人民政府應(yīng)當(dāng)建立和完善農(nóng)村生活垃圾組保潔、村收集、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))轉(zhuǎn)運、縣(市、區(qū))集中處置的機(jī)制，對農(nóng)村生活垃圾的清掃、收集、運輸和處置給予財政補(bǔ)助和支持。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)村生活垃圾清掃、收集、轉(zhuǎn)運的組織實施工作?！痹摋l明確了農(nóng)村生活垃圾處理由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府承擔(dān)，明確了垃圾處理的機(jī)制及財政補(bǔ)助規(guī)定?！董h(huán)境保護(hù)法》第51條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)，固體廢物的收集、運輸和處置等環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施，危險廢物集中處置設(shè)施、場所以及其他環(huán)境保護(hù)公共設(shè)施，并保障其正常運行。”各級人民政府應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村生活污水處理做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，確保農(nóng)村生活污水能有效處理，避免向各河道直接排放，導(dǎo)致農(nóng)村河道的污染。對于農(nóng)村生活垃圾的污染問題，各項法律法規(guī)主要強(qiáng)調(diào)了各級政府部門基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)問題。

第三類點源污染(point source pollution)*指以點狀形式排放而使水體造成污染的發(fā)生源。。點源污染的主要來源是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)排污引起的水體污染，點源污染主要存在于工業(yè)集中的集鎮(zhèn)或村莊。點源污染問題的權(quán)責(zé)規(guī)制主要依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》，按照法律規(guī)定其主體責(zé)任部門應(yīng)為地方環(huán)保部門。

(三)農(nóng)村河道治理日常宣傳責(zé)任主體

根據(jù)“誰執(zhí)法、誰普法”的宣傳責(zé)任原則，農(nóng)村河道治理涉及政府各個部門，各部門都需要在各自的職責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行相關(guān)的法制宣傳。以《環(huán)境保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定為例，其第9條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳和普及工作，鼓勵基層群眾性自治組織、社會組織、環(huán)境保護(hù)志愿者開展環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)知識的宣傳，營造保護(hù)環(huán)境的良好風(fēng)氣。教育行政部門、學(xué)校應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)知識納入學(xué)校教育內(nèi)容，培養(yǎng)學(xué)生的環(huán)境保護(hù)意識。新聞媒體應(yīng)當(dāng)開展環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)知識的宣傳，對環(huán)境違法行為進(jìn)行輿論監(jiān)督?！?/p>

從以上農(nóng)村河道治理主體法律分析，地方人民政府應(yīng)負(fù)第一責(zé)任，但是具體各項管治工作分散在政府各部門。我國傳統(tǒng)的行政管理模式是“雙重領(lǐng)導(dǎo)，地方為主”的“職責(zé)同構(gòu)”*不同層級的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一，并呈現(xiàn)出“自上而下”“上下對口”“左右對齊”的特點。行政管理模式，因此在水污染的治理工作中，一直存在上級和地方職能交叉重疊，且地方政府各部門職責(zé)分工不明確，界限模糊[8]。這樣的管理模式導(dǎo)致縱橫職責(zé)分工及界限不明，且農(nóng)村河道治理責(zé)任主體復(fù)雜，涉及多部門多層級責(zé)任主體，無法厘清權(quán)責(zé)邊界，出現(xiàn)治理不力的情況較難追責(zé)。

三、農(nóng)村河道治理權(quán)責(zé)清單制定的實現(xiàn)路徑

傳統(tǒng)“權(quán)責(zé)清單”制定的一般模式是以法律法規(guī)為出發(fā)點，依法編制，并使其成為依法行政的基礎(chǔ)[9]。農(nóng)村河道治理問題有一定的特殊性。從法制分析和主體來看，農(nóng)村河道治理涉及多級政府和多頭部門管理，屬于各部門邊界較難劃分的一類事項。如按照傳統(tǒng)的以部門為單位進(jìn)行權(quán)責(zé)清單的制定，難度較大。因此對于農(nóng)村河道治理的權(quán)責(zé)清單的制定我們可以嘗試從以下幾方面著手。

(一)將權(quán)責(zé)清單進(jìn)一步縱向延伸

從農(nóng)村河道治理具體事項倒推可以得出，我國農(nóng)村河道治理的主體責(zé)任主要是區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府及其各部門，且法律界位也較低?，F(xiàn)全國各地所制定公布的權(quán)責(zé)清單僅限省、市、縣(區(qū))三級政府相關(guān)部門。實現(xiàn)農(nóng)村河道治理主體權(quán)責(zé)清單制定需要往縱向進(jìn)一步延伸，只有從現(xiàn)行區(qū)縣級權(quán)責(zé)清單向鄉(xiāng)鎮(zhèn)級延伸，才能真正將農(nóng)村河道治理納入清單管理。除此之外，權(quán)責(zé)清單制定的依據(jù)也不能僅局限于法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、省政府規(guī)章以及規(guī)范性文件，應(yīng)包括市縣鎮(zhèn)各級的“三定方案”及相關(guān)的規(guī)范性文件，農(nóng)村河道治理權(quán)責(zé)清單制定的依據(jù)，更需要進(jìn)一步擴(kuò)展到地方政府或相關(guān)部門制定的相關(guān)規(guī)范性文件[10]。市縣鎮(zhèn)各級的“三定方案”是對政府各部門職責(zé)的界定，對各部門及內(nèi)部相關(guān)職責(zé)進(jìn)行了有效分工；而各級政府制定的規(guī)范性文件則是對上級文件及法律法規(guī)的細(xì)化，對于基層政府履職更具備具體的指導(dǎo)作用，因此在農(nóng)村河道權(quán)責(zé)清單制定過程中，針對其特殊性，更應(yīng)將“三定方案”及地方性規(guī)范性文件納入管理。如各地積極推行的“河長制”，尚未納入法律規(guī)定，但各地各級政府都通過相應(yīng)的規(guī)范性文件在積極推行，且“河長制”的實施，對各大水域的治理都起到了積極作用，有效明確政府主體責(zé)任及相關(guān)職責(zé)分工。

(二)制定專項權(quán)責(zé)清單

從我國目前法律設(shè)置來看，法律對行政權(quán)力的設(shè)置異常復(fù)雜，縱橫交錯，上下左右相互勾連，權(quán)力邊界模糊，甚至出現(xiàn)沖突現(xiàn)象。由于法律本身沒有對一些權(quán)力事項進(jìn)行很好的規(guī)范，傳統(tǒng)的以“部門”為主體的制定方式將必然導(dǎo)致這部分事項在權(quán)責(zé)清單的制定中容易缺失或部分部門權(quán)力放大[11]。農(nóng)村河道治理就是比較典型的多級政府、多部門管理事項，對于該類事項清單的制定，需要采用“專項責(zé)任清單”制定方式予以確定，有效明確農(nóng)村河道治理的權(quán)責(zé)清單及分工。在各地公布的權(quán)責(zé)清單中，北京市已經(jīng)推出“專項責(zé)任清單”，北京市除公布了統(tǒng)一的權(quán)力清單和責(zé)任清單外，針對環(huán)保等特殊事項還公布了專項責(zé)任清單。

有效實現(xiàn)農(nóng)村河道權(quán)責(zé)主體責(zé)任權(quán)責(zé)清單制定還需要做到程序規(guī)范、公開透明。一是做到相關(guān)權(quán)責(zé)清單的制定內(nèi)容和程序規(guī)范合法。所有權(quán)責(zé)清單的制定要以相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，明確各級政府及相關(guān)部門的主體責(zé)任，明確界定各部門權(quán)責(zé)范圍?，F(xiàn)權(quán)責(zé)清單的制定主要由政府各部門自行制定公布，無規(guī)范的程序。對清理出來的權(quán)責(zé)清單未經(jīng)過相應(yīng)的合法性審查、公眾意見征詢和專家論證等環(huán)節(jié)。要做到制定的權(quán)責(zé)清單合理合法，需要經(jīng)過合法性審查，通過網(wǎng)絡(luò)、座談會、專家論證等多種形式廣泛征求各方意見，以合理的程序?qū)?quán)責(zé)清單以固定的形式確定下來。二是要實現(xiàn)權(quán)責(zé)清單的公開。推行權(quán)責(zé)清單公開是推進(jìn)政務(wù)公開應(yīng)有之義。在美國，公開是民主程序不可或缺的一部分，讓陽光照耀所有的重要行政決策過程，才能激勵政府更高效高質(zhì)量地達(dá)成行政目標(biāo)[12]。將各部門的權(quán)責(zé)清單、構(gòu)成狀況、運行程序等情況通過各種方式向社會公開，讓其在社會各界的監(jiān)督下運行。以“公開”的形式促進(jìn)各部門履行職責(zé)，規(guī)范執(zhí)法[13]。

(三)將“河長制”進(jìn)一步法律制度化

“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”是政府作為與不作為的邊界，前提是要有健全完善的法律法規(guī)體系[14]。農(nóng)村河道治理現(xiàn)行立法體現(xiàn)零、散、弱的特征，并無單行法律予以規(guī)制，基本通過對農(nóng)村建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水污染防治等相關(guān)法律法規(guī)予以管理。農(nóng)村河道治理的法律位階較低，地方性法規(guī)及政府規(guī)章可以有效地實現(xiàn)因地制宜，但是剛性不足。新修訂《水污染防治法》第5條已經(jīng)提出要建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長制，分級分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的水資源保護(hù)及水污染防治等工作。歷年來全國各地“河長制”的改革探索，在水污染治理上卓有成效?，F(xiàn)除浙江省人大常委會2017年以地方性法規(guī)的形式頒布了《浙江省河長制規(guī)定》，各地“河長制”仍主要以規(guī)范性文件方式予以公布。建議各地可以在“河長制”試點推行的基礎(chǔ)上，以地方性立法方式將“河長制”進(jìn)一步規(guī)范化。從現(xiàn)有的“人治”轉(zhuǎn)化為“法治”，以便更有效地推進(jìn)“河長制”，從而進(jìn)一步深化改革，將改革長效化。

(四)建立嚴(yán)格的審查與監(jiān)察機(jī)制

建立嚴(yán)格的追責(zé)和監(jiān)察機(jī)制首先要設(shè)定對清單本身的審查和監(jiān)察機(jī)制。一是要對權(quán)力清單是否與法律規(guī)定相一致進(jìn)行嚴(yán)格審查，“法律”與“清單”的關(guān)系應(yīng)屬于“源”與“末”的關(guān)系，清單必須完全符合法律規(guī)定[15]。且因法律規(guī)定較為概括，導(dǎo)致部分部門將原不屬于本部門的事項納入本部門管理或為推卸責(zé)任而將原應(yīng)屬于本部門管理事項不納入清單，避免出現(xiàn)以清單爭權(quán)或以清單避責(zé)的情況。

二是要對權(quán)責(zé)清單的職責(zé)履行嚴(yán)格追責(zé)和監(jiān)察。“如果說‘亮’出清單就是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，讓公眾知道政府的權(quán)力邊界，那么監(jiān)督和問責(zé)才能真正打造嚴(yán)格依法行政、規(guī)范高效運行的‘有效政府’?！盵16]十九大報告再次提出要建立最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，環(huán)保制度的建立不僅在促進(jìn)綠色發(fā)展更在于要建立嚴(yán)格的追責(zé)制度，有效地促進(jìn)政府各部門履行各自權(quán)責(zé)。按照“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”的標(biāo)準(zhǔn)，以權(quán)責(zé)清單督促政府履行職能，還要活化監(jiān)督評價機(jī)制，構(gòu)建嚴(yán)格、全面、系統(tǒng)的考核評估機(jī)制；內(nèi)部監(jiān)察、審計、紀(jì)檢結(jié)合外部社會力量監(jiān)督的全方位立體化的監(jiān)管體系[10]。我們可以以《環(huán)境保護(hù)法》為后盾，以《農(nóng)業(yè)法》《水污染防治法》等單行法律法規(guī)為依托，建立最廣泛和最嚴(yán)格的追責(zé)體系。改變以往環(huán)境問題追責(zé)以環(huán)保為首當(dāng)其沖的局面，明確各部門各級政府所承擔(dān)權(quán)責(zé)，加強(qiáng)失職瀆職責(zé)任追究的范圍和力度。

農(nóng)村河道的有效治理是人與自然和諧發(fā)展、鄉(xiāng)村振興的重要組成部分。必須堅持以法律為依托，依法治河；堅持管治并重，積極探索農(nóng)村河道管治的新機(jī)制、新方法。明確農(nóng)村河道治理責(zé)任主體，厘清政府各部門的權(quán)責(zé)清單及權(quán)責(zé)邊界，并保障各權(quán)責(zé)清單落到日常工作的實處。以政府為主導(dǎo)，促使政府各部門積極履責(zé)，充分發(fā)揮社會各界力量，尤其是農(nóng)村居民的自治力量及社會資本力量共同協(xié)作治理。