農(nóng)村信用合作社合作金融性質(zhì)異化的法律規(guī)制

【摘要】農(nóng)村信用合作社是我國服務(wù)“三農(nóng)”的主力軍，是傳統(tǒng)的農(nóng)村合作金融組織。但是，我國農(nóng)村信用合作社合作金融性質(zhì)在實踐過程中不斷偏離預(yù)設(shè)軌道，異化問題較為突出。農(nóng)村信用社異化主要表現(xiàn)為股權(quán)異化，經(jīng)營方式異化、經(jīng)營目標的異化。法律是規(guī)制農(nóng)村信用社異化的基本工具。我國應(yīng)完善相關(guān)法律機制，以喬正農(nóng)村信用社異化現(xiàn)象，為三農(nóng)問題破解提供有效金融支持。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村信用社 合作金融 異化 法律規(guī)制

“三農(nóng)”問題制約著我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，是實現(xiàn)全面小康的短板，農(nóng)村金融的支持是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵所在。農(nóng)村金融體系主要包括合作金融、商業(yè)性金融、政策性金融和其他各種形式的會。但是，能夠真正解決農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展問題的，主要還是農(nóng)村合作金融。我國合作金融有正規(guī)和非正規(guī)兩種形式，農(nóng)村信用合作社（下文簡稱農(nóng)村信用社）是正規(guī)、傳統(tǒng)合作金融最典型地代表，是農(nóng)村金融的主要渠道，是支持“三農(nóng)”發(fā)展的主力軍。農(nóng)村信用社是農(nóng)村某個范圍內(nèi)的農(nóng)民或者農(nóng)村經(jīng)濟組織自愿將資金聚集起來，施行民主管理，通過資融通的方式，社員之間互利互助、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件為目標，全心全意為社員發(fā)放貸款以滿足社員的融資需求、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件而設(shè)立的經(jīng)濟組織。農(nóng)村信用社在農(nóng)村得天獨厚的優(yōu)勢是，不僅形成有效的市場融資渠道，解決農(nóng)村發(fā)展投入不足，而且有效規(guī)避了融資成本高和融資風(fēng)險大的問題，滿足了農(nóng)民平等、便利、低成本的融資需求。但是，農(nóng)村信用社在現(xiàn)實操作中，沒有真正體現(xiàn)合作金融的自愿性、互助共濟性、民主管理性、非盈利性等基本特性。1997年城市信用社改制為城市商業(yè)銀行，農(nóng)村信用社也隨之商業(yè)化，即將合作金融轉(zhuǎn)變成商業(yè)金融，這是合作金融異化的典型表象。從此以后，我國合作金融消失殆盡，其特有的經(jīng)濟社會功能蕩然無存，導(dǎo)致金融機構(gòu)難以適應(yīng)基層經(jīng)濟社會發(fā)展、無法滿足其發(fā)展的需要。本文從農(nóng)村信用合作社合作金融性質(zhì)異化，如從股權(quán)的異化、經(jīng)營方式的異化、目標的異化三個方面，來闡述這種異化現(xiàn)象，進行異化原因的法律分析，并結(jié)合存在的問題的探討農(nóng)村信用合作社合作金融異化的法律規(guī)制路徑。

一、農(nóng)村信用合作合作性金融性質(zhì)異化的表現(xiàn)

農(nóng)村信用合作社，屬于合作經(jīng)濟組織，具有自愿結(jié)合、民主管理、權(quán)利平等、廣泛合作、按貢獻大小分配等合作原則，但在一路改革過程中，農(nóng)村信用社偏離了最初預(yù)設(shè)的軌道，其合作金融性質(zhì)異化非常明顯，主要體現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)合作、經(jīng)營管理、經(jīng)營目標等方面。

（一）股權(quán)的異化

農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)代表主體不明確，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不清晰，是當前異化的一個突出特點。合作金融與商業(yè)金融在產(chǎn)權(quán)制度上有著本質(zhì)性的區(qū)別，前者是以合作制為基礎(chǔ)，所有權(quán)歸全體社員所有，所籌資本主要來源于民間，社員出資額相同，是人的結(jié)合而不是資本的結(jié)合，社員為民間的弱勢階層的聯(lián)合；后者是將所有權(quán)以股份的形式出售給出資人，股東可以擁有不同額度的股份，股東可以為民間身份，也可以為國家身份①。如今，農(nóng)村信用合作社在產(chǎn)權(quán)形式上表現(xiàn)為由原來的合作式產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞菔疆a(chǎn)權(quán)，以減少社員在撤資時削弱合作金融力量、導(dǎo)致合作金融組織面臨垮臺危險。因此，選擇了在原來的農(nóng)村信用社基礎(chǔ)上組建農(nóng)村商業(yè)銀行或農(nóng)村合作銀行。這是農(nóng)村合作金融典型異化現(xiàn)象。

（二）經(jīng)營方式的異化

民主管理是農(nóng)村信用合作社的核心內(nèi)容，是社員權(quán)利的集中體現(xiàn)，但是在實踐中，農(nóng)村信用社的民主管理原則卻漸漸褪色，合作性金融組織的經(jīng)營方式采取“一人一票”制的民主管理模式，社員平等、共同參與管理；商業(yè)性金融組織的經(jīng)營方式則采取集中化管理，大多是股份制或者行長負責(zé)制，以股份比例為導(dǎo)向的經(jīng)營模式，地位的高拋低由股份的多少而決定。具體表現(xiàn)是：（1）當農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)從合作制向股份制或者股份合作制轉(zhuǎn)變后，經(jīng)營方式則從“一人一票制”逐漸向“一股一票制”轉(zhuǎn)化，社員的表決權(quán)開始參照持股多少來決定，具有明顯的“同股同權(quán)、同股同利”商業(yè)性金融的特性，與“一人一票制”發(fā)生偏離。（2）在農(nóng)村信用社經(jīng)營規(guī)模逐漸擴大、系統(tǒng)逐漸完善的過程中，對社員管理經(jīng)營農(nóng)村信用社的水平不斷提高，政府官員和專業(yè)人士更多地掌握了管理經(jīng)營權(quán)，打破了合作金融初期社員既是所有者又是經(jīng)營者格局，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)開始分離，使社員民主管理原則受到嚴重削弱。

（三）經(jīng)營目標的異化

與商業(yè)性金融和政策性金融不同，農(nóng)村信用社不以營利為目的，經(jīng)營目標是集合農(nóng)民社員的資金互相融通。農(nóng)村信用社的目標不是營利，在資金融通和交易過程中產(chǎn)生部分盈余，扣除農(nóng)村信用社的服務(wù)和管理開支，剩余部分按照貢獻大小返還給社員，以更好地服務(wù)社員，追求的是內(nèi)部成員利益最大化，并不是追求營利最大化，是典型的非營利組織。農(nóng)村信用社的社員多以獲得方便、快捷、低利率的貸款為回報，合作過程是互助互惠的。商業(yè)性金融則追求的是利潤最大化。農(nóng)村信用社改制進程中，僅保留了合作之名，去除了合作金融的性質(zhì)，改制成了農(nóng)村合作銀行或者農(nóng)村商業(yè)銀行，本質(zhì)都是商業(yè)性銀行，目標是追求利潤最大化。

二、農(nóng)村信用合作社合作金融性質(zhì)異化原因的法律分析

我國農(nóng)村信用合作社存在的內(nèi)部矛盾制約了我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，拉大了城市和農(nóng)村發(fā)展的距離，主要原因有合作定位的矛盾、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不合理、社員權(quán)利保護不力、法律責(zé)任規(guī)制缺位等等。

（一）農(nóng)村信用社合作定位的矛盾

農(nóng)村信用合作社的定位堅持的是“自愿入社、資金合作、互助互惠”的資金自助性組織，但在實踐中，農(nóng)村信用社的“合作”性質(zhì)逐漸被弱化。

1.農(nóng)村信用社最初是農(nóng)民自愿入股成立的，但在經(jīng)濟發(fā)展的過程中，難免會受到政府的行政干預(yù)，導(dǎo)致部分社員非自愿加入農(nóng)村信用社，背離了自愿入股的初衷。

2.農(nóng)村信用社在歷史改革的浪潮中，政府發(fā)揮著很主要的作用，雖然一直強調(diào)民主管理，但很長一段時間農(nóng)村信用社的民主管理卻走著“官辦”的路子。為了應(yīng)對復(fù)雜多變的農(nóng)村市場經(jīng)濟，政府下達行政政令推廣農(nóng)村信用社，并非由農(nóng)民自己發(fā)起的。同時，農(nóng)村信用社在經(jīng)營管理的過程中，社員很少關(guān)心農(nóng)村信用社的收益和存在的風(fēng)險，讓社員的民主管理流于形式。

3.農(nóng)村信用社是服務(wù)“三農(nóng)”的主力軍。從農(nóng)村信用社的信貸結(jié)構(gòu)來看，近十年來，農(nóng)村信用社的農(nóng)業(yè)貸款比重一直低于40%，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款所占比重一直高于40%，這基本上可以間接說明農(nóng)村信用社的貸款更多地投向了非社員。②農(nóng)村信用社的服務(wù)社員的資金越來越少，商業(yè)性質(zhì)越來越濃，這與合作金融是相悖的。

（二）農(nóng)村信用社合作內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不合理

從理論上看，農(nóng)村信用社只要按照規(guī)章制度，由堅持法人治理的基本原則，良好實現(xiàn)農(nóng)村信用社的決策權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)督權(quán)，部分管理者的權(quán)力尋租空間就會被壓縮，就能夠真正實現(xiàn)民主管理。但在實踐中，隨著農(nóng)村信用社由產(chǎn)權(quán)合作制變?yōu)楣蓹?quán)合作制，農(nóng)村信用社的合作制被打破，社員的決策權(quán)被相應(yīng)的弱化。根據(jù)現(xiàn)行的相關(guān)法規(guī)，農(nóng)村信用社在法律層面還保留著“三會”即社員代表大會、理事會、監(jiān)事會，最高權(quán)力機構(gòu)是社員代表大會，理事會作為常設(shè)執(zhí)行機構(gòu)受社員代表大會領(lǐng)導(dǎo)。社員大會擁有決策權(quán)，理事會擁有執(zhí)行權(quán)，監(jiān)事會行使監(jiān)督權(quán)。名義上，理事會和監(jiān)事會由社員代表大會選舉產(chǎn)生，實際上是領(lǐng)導(dǎo)指派或者按照慣例約定俗成，社員代表選舉也比較隨意。監(jiān)事會由于沒有常設(shè)機構(gòu)，逐漸變成擺設(shè)，并未行使監(jiān)督權(quán)，在監(jiān)管上出現(xiàn)了空白。因社員代表和監(jiān)事會徒具形式，理事會決策時代表的是部分社員的利益，致使農(nóng)村信用社被少數(shù)人控制，尤其是“少數(shù)人”不僅控制了決策權(quán)和管理權(quán)，還利用管理層的職位和信息優(yōu)勢，對農(nóng)村信用社的內(nèi)部資產(chǎn)進行控制，完全打破了農(nóng)村信用社民主管理的格局。

（三）農(nóng)村信用合作社成員權(quán)利保護不力

社員權(quán)利的法律保護程度直接影響著農(nóng)村信用合作社發(fā)揮作用的強弱。獲得便利的金融服務(wù)是農(nóng)村信用社成員的最基本權(quán)利，也就是說社員既是投資者又是消費者，具有雙重身份，在權(quán)利義務(wù)上也享受雙重待遇。實踐中，沒有構(gòu)建一個完整的社員權(quán)利體系，然而，受經(jīng)濟社會發(fā)展和改革的影響，社員的權(quán)利不同程度受損。農(nóng)村信用社的成員主要的權(quán)利有投票權(quán)（從“一人一票制”向“一股一票制”的轉(zhuǎn)變）、民主管理權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)、金融服務(wù)權(quán)、股息分配權(quán)、自由退社權(quán)等等，然而，對如何保護好社員的權(quán)利，相關(guān)的法律規(guī)制出現(xiàn)了缺位，導(dǎo)致社員權(quán)利保護十分不足，也是農(nóng)村信用社異化的主要原因之一。如，1984年河北省人民政府頒布的《關(guān)于辦好信用社的幾項規(guī)定》第四段規(guī)定：信用社的工作人員和業(yè)務(wù)活動都必須置于群眾的監(jiān)督之下。其中的“群眾”就是農(nóng)村信用社的成員。但是，到底要誰來監(jiān)督、怎么監(jiān)督等都沒有提出具體地辦法。再如，社員代表大會不能充分體現(xiàn)所有社員的意志，損害的是社員的投票權(quán)。

（四）農(nóng)村信用合作社合作金融性質(zhì)法律責(zé)任規(guī)制缺位

農(nóng)村信用社是合作經(jīng)濟組織的主要形式，具有合作經(jīng)濟的基本原則，具有合作社法人資格，承擔(dān)著農(nóng)村合作金融促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主要任務(wù)，資金大部分來源于社員，主要服務(wù)于社員，接受社員監(jiān)督、實行社員自主管理、受上級聯(lián)社調(diào)控、受政府政令干預(yù)等。但在實踐中，很難平衡合作制與股份合作制的博弈、服務(wù)于社員與擴大業(yè)務(wù)范圍到服務(wù)非社員之間的沖突、“一人一票”的民主決策與“一股一票”的集中決策之間的矛盾、不以營利為目的與追求利益最大化的矛盾、按交易額分配盈余與股金分紅之間的沖突等，這些都是法律責(zé)任規(guī)制缺位的問題。一是農(nóng)村信用社的立法缺位。1951年中國銀行總行召開了第一次全國農(nóng)村金融工作會議，會議要求大力發(fā)展農(nóng)村信用社，頒布了《農(nóng)村信用社章程準則（草案）》，1993年中國農(nóng)業(yè)印發(fā)的《農(nóng)村信用社股份合作制試點意見》，再到1996年《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，2003年國務(wù)院頒布了《關(guān)于深化農(nóng)村信用社改革試點方案的通知》，指出按照“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強化約束機制、增強服務(wù)功能、國家適當扶持、地方政府負責(zé)”的總要求來改革農(nóng)村信用社。③截止目前，包括農(nóng)村合作金融法在內(nèi)的相關(guān)立法，都沒有，緊緊是根據(jù)條例、規(guī)章或者政府的文件來開展運營和各項改革。在農(nóng)村信用合作社出現(xiàn)異化時，沒有法律作為后盾給予支持。二是農(nóng)村信用合作社的管理體系相對完善，但運營過程中，因各項程序流于形式，缺乏有效的、及時的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，導(dǎo)致在運營中管理層利用行政優(yōu)勢和信息優(yōu)勢獲取利益，甚至代表部分社員做決策，打破代表全體社員管理經(jīng)營的初衷。三是政府的監(jiān)管責(zé)任缺位，由于政府沒有關(guān)門監(jiān)督管理農(nóng)村信用合作社具體運營和發(fā)展的部門，當農(nóng)村信用社出現(xiàn)背離原則的傾向時，政府部門不能第一時間察覺。

三、農(nóng)村信用社合作金融性質(zhì)異化的法律規(guī)制路徑

（一）將農(nóng)村信用社定為農(nóng)村合作金融

我國在法律上對農(nóng)村合作金融組織的定位是比較明確的。但在實踐中有所偏離。農(nóng)村信用社具法人地位，但在經(jīng)營和管理方式、經(jīng)營目標、產(chǎn)權(quán)方面與企業(yè)法人不同，實行的是非營利的、民主化的運營。農(nóng)村信用社是正規(guī)的合作金融組織，堅持合作制原則永遠不能變，應(yīng)該設(shè)立立法對農(nóng)村信用社的合作制確立起獨立的主體地位，

此外，還可以在不影響合作金融組織性質(zhì)的情況下，適當?shù)卦试S社會中其他資本進入。例如，允許商業(yè)銀行入股，但不賦予其社員資格，只能獲得股息等資本收益?？紤]到我國的具體情形，可以由農(nóng)業(yè)部門、人民銀行、政策性銀行、農(nóng)業(yè)銀行等機構(gòu)進行出資，建立若干較為集中的合作銀行；在基層可由農(nóng)民、農(nóng)戶以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)認購股份，政府資本進一步有序退出。

（二）強化農(nóng)村信用社合作內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的合作性

信用合作社內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)如何體現(xiàn)合作性？其實只要緊扣合作金融性質(zhì)，堅持民主管理、民主監(jiān)督原則，合理合法行使社員的表決權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，建立完善的組織治理機構(gòu)，農(nóng)村信用社的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)就不會偏離合作性這條主線。首先，充分發(fā)揮“三會”的職能作用。社員代表大會要由全體社員或者選舉出的部分社員組成，理事會間接履行社員代表大會的決定，接受監(jiān)事會的監(jiān)督；監(jiān)事會要貫徹監(jiān)督獨立、民主監(jiān)督的原則，建立包括定期審查、社員檢舉、事后追責(zé)等職能在內(nèi)的各個專門監(jiān)督機構(gòu)，讓每位社員的監(jiān)督權(quán)利都體現(xiàn)在各項決策中，并及時知曉農(nóng)村信用社各項工作動態(tài)，充分擁有知情權(quán)。其次，要加強外部監(jiān)督的完善，尤其是強化政府監(jiān)督，由政府部門負責(zé)，通過審查財務(wù)狀況、信貸記錄等方式，確保資金有效使用于農(nóng)民生產(chǎn)生活需要；充分利用行業(yè)協(xié)會監(jiān)督，組建行業(yè)組織，以專業(yè)的視角對其進行監(jiān)督，能夠達到“知己知彼，百戰(zhàn)不殆”的效果。

（三）完善農(nóng)村信用合作社成員權(quán)利保護

要更好的保護社員的權(quán)利，就要從入社、管理、退社、利益分配、金融服務(wù)等全過程進行權(quán)益的明確和法律的保護。

1.明確社員資格。社員的主體是什么？應(yīng)當是符合進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、資金比較缺乏、有良好的信用狀況等要求的主體，包括農(nóng)民個人、農(nóng)戶（承包合同的簽訂者）、涉農(nóng)企業(yè)等。在審核和認定上社員資格必須嚴格按照標準進行，審查和認定涉農(nóng)企業(yè)時，要從企業(yè)的資質(zhì)、規(guī)模、營業(yè)領(lǐng)域、資金使用等方面進行。

2.規(guī)范社員權(quán)利。社員是農(nóng)村信用社的投資者和消費者，既是主體又是客體，合法享有其權(quán)利是農(nóng)村信用社正常運營、實現(xiàn)金融服務(wù)、滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要的有力保證。首先，必須保證社員的管理權(quán)、金融服務(wù)權(quán)、利益分配權(quán)、監(jiān)督權(quán)，其中農(nóng)村信用社的社員資格是其享有組織提供金融服務(wù)的前提。其次，社員享有利益分配權(quán)利，是否按貢獻大小分配，是否應(yīng)該控制盈余分配的上限。農(nóng)村信用社的合作金融性質(zhì)，其宗旨是自我服務(wù)，投資者就是消費的主體，不是最求利益最大化，而是獲得便利的金融服務(wù)，應(yīng)當避免背離這一宗旨，異化為逐利的商業(yè)性金融組織。再次，在運營上不以營利為目的，正本清源，就必須對其進行根本性的規(guī)范。假設(shè)社員沒上限地進行盈余分配，很難保證農(nóng)村信用社的合作制原則不會被轉(zhuǎn)化為以追求利益最大化為目的的商業(yè)性金融，這樣就背離了合作制原則，也使合作金融非農(nóng)化。因此，應(yīng)當限制農(nóng)村合作金融組織對盈余進行分配，確保農(nóng)村信用社堅持非營利的運營準則。

（四）構(gòu)建農(nóng)村信用合作社異化的法律責(zé)任

農(nóng)村信用社為農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、農(nóng)民生活提高做出了不可磨滅的貢獻。筆者認為，我們應(yīng)當保留農(nóng)村信用社的最本質(zhì)原則，繼續(xù)讓農(nóng)村信用社在農(nóng)村發(fā)揮優(yōu)勢、吸收農(nóng)村資本、服務(wù)農(nóng)村農(nóng)民。要真正實現(xiàn)農(nóng)村信用社的合作金融性質(zhì)不變樣、合作金融服務(wù)不走樣，必須明確相應(yīng)的法律責(zé)任，對農(nóng)村信用社異化現(xiàn)象用法律來進行規(guī)制，這也與當前全面依法治國的時代背景相吻合。一是及時立法。研究農(nóng)村合作金融相關(guān)的法律法規(guī)或者農(nóng)村信用合作社相關(guān)的法律法規(guī)，改變用規(guī)章條例代替法律的現(xiàn)狀。二是將農(nóng)村信用社的管理制度再一次進行確立，規(guī)范各項制度的嚴格執(zhí)行，充分發(fā)揮“三會”的作用，尤其是監(jiān)事會的監(jiān)督職能，必須獨立監(jiān)督和定期督查整改，優(yōu)先利用內(nèi)部體制來規(guī)范各項決策的落實和正常合規(guī)運營。三是明確政府監(jiān)督職能，設(shè)立專門的職能部門，對農(nóng)村信用社的各項事務(wù)實行外部監(jiān)督，對其各項需求進行適當?shù)膸头?，及時幫助解決運營中的各種異化問題。

參考文獻

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作者簡介：楊肖婷（1989-），女，苗族，湖南邵陽人，法學(xué)碩士，研究方向：金融學(xué)。