鄰避沖突的成因及法律治理

毛語

【摘 要】近年來因環(huán)境問題引起的鄰避沖突頻發(fā)，成為影響社會安定和諧的新誘因。在推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的大背景下，解決鄰避沖突及其導(dǎo)致的一系列復(fù)雜的社會問題具有重要的現(xiàn)實意義。公民環(huán)境權(quán)的發(fā)展，信息公開和公眾參與流于形式，利益訴求機(jī)制失靈以及環(huán)保NGO發(fā)展滯后是鄰避沖突產(chǎn)生的主要原因。本文探討了有效應(yīng)對鄰避沖突的思路，并從法律角度給出了其治理路徑。

【關(guān)鍵詞】鄰避；公眾參與；環(huán)保NGO

鄰避（NIMBY）一詞來源于英文Not-In-My-Back-Yard，鄰避沖突是指居民或者當(dāng)?shù)貑挝灰驌?dān)心建設(shè)項目（如垃圾場、核電廠、化工廠）對身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價值等帶來諸多負(fù)面影響，即采取強烈和堅決的、高度情緒化的集體反對甚至抗?fàn)幮袨?。近年來，隨著城市化進(jìn)程的加快和生態(tài)文明建設(shè)的逐步推進(jìn)，由環(huán)境問題引起的鄰避沖突此起彼伏，漸漸成為影響社會安定和諧的重要因素。鄰避沖突呈現(xiàn)如下的特點：總體呈多發(fā)上漲態(tài)勢，醞釀時間長、可預(yù)見性強，參與人數(shù)多、對抗性強以及地方政府準(zhǔn)備不足、事件后果嚴(yán)重等?！?】鄰避沖突愈演愈烈引發(fā)了社會的高度關(guān)注，近年來國內(nèi)學(xué)者從政治、經(jīng)濟(jì)、社會、法律等多角度深層次剖析了鄰避沖突的成因，以探究其解決之道。

一、鄰避沖突的成因分析

（一）公民環(huán)境權(quán)的發(fā)展

隨著環(huán)境宣傳和環(huán)境教育的深入，可持續(xù)發(fā)展的觀念成為廣泛的社會認(rèn)同，公民的環(huán)境意識覺醒，環(huán)境危機(jī)感增強，公民的環(huán)境知識水平以及環(huán)?；顒拥膮⑴c率大大提升，公民環(huán)境權(quán)呈現(xiàn)擴(kuò)張趨勢。信息技術(shù)的傳播使得民眾的知情權(quán)進(jìn)一步發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)傳播讓國外先進(jìn)的環(huán)保技術(shù)和經(jīng)驗觸手可及，為公民參與重大項目的環(huán)境監(jiān)督提供了必要條件，民眾更加關(guān)注周邊環(huán)境對身心發(fā)展的影響，更加迫切地想要擴(kuò)張其環(huán)境權(quán)利，參與環(huán)境決策。

（二）信息公開和公眾參與流于形式

鄰避沖突主要表現(xiàn)為民眾與政府之間的矛盾與沖突，集中反映在建設(shè)項目在信息公開環(huán)節(jié)的不透明和公眾參與的受阻，公民的監(jiān)督權(quán)并未落到實處。在信息公開環(huán)節(jié)，政府在引進(jìn)項目時對建設(shè)項目的立項、環(huán)境影響評價以及建設(shè)質(zhì)詢采取不公開或不完全公開，甚至是迫于輿論壓力的事后公開，加劇了民眾對于建設(shè)項目的恐懼心理和排斥心理以及對政府的不信任。當(dāng)前鄰避沖突中公眾參與的主體不夠全面，多為利害關(guān)系人，而法人及其他社會組織參與的情形較少，【2】很多民眾在聽證過程中提出的意見最后也沒有被采納，公眾參與的效果極為有限。現(xiàn)有的法律法規(guī)對公眾參與進(jìn)行了原則性的規(guī)定但并不完善，并未具體規(guī)定公眾參與的范圍、形式和步驟，亦沒有具體的公眾參與權(quán)利遭受侵害的救濟(jì)和問責(zé)機(jī)制，公眾參與很難落到實處。

（三）利益訴求機(jī)制失靈

目前，公民的利益訴求渠道主要是信訪、人大、政協(xié)以及社會中介組織等。信訪、人大、政協(xié)的訴求渠道經(jīng)常面臨著推諉、拖延、責(zé)任不明等問題而使得民眾不能及時反映其利益訴求，而社會中介組織往往處于起步階段，力量相對薄弱，無法有力的支持民眾表達(dá)利益訴求，解決社會矛盾。有關(guān)部門工作人員對民眾反映的問題不重視、不及時進(jìn)一步激化矛盾，地方政府在行政執(zhí)法中濫用權(quán)力，不履行職責(zé)，民眾不滿情緒無處宣泄，導(dǎo)致鄰避沖突進(jìn)一步升級為針對黨政機(jī)關(guān)的大規(guī)模暴力活動。此外，由于司法救濟(jì)的成本較大，民眾更傾向于采取行政救濟(jì)而不是司法救濟(jì)。

（四）我國環(huán)保NGO發(fā)展滯后

環(huán)保NGO對有效化解環(huán)境問題引發(fā)的社會矛盾具有非常重要的作用，已成為推動環(huán)保事業(yè)進(jìn)步的顯著力量。在西方國家，環(huán)保NGO既能作為溝通和處理政府和民眾矛盾的中介，又有助于增強公眾參與的專業(yè)性，還能對政府和企業(yè)起到監(jiān)督作用。

我國的環(huán)保NGO則起步較晚，發(fā)展相對滯后。我國的環(huán)保NGO數(shù)量較少且資金不足，操作運營方面缺乏專業(yè)人才，又因缺乏政府引導(dǎo)而具備較差的獨立性，很難在環(huán)境決策、風(fēng)險溝通、環(huán)境監(jiān)督和公眾參與方面發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

二、鄰避沖突的法律治理

（一）加強信息公開和公眾參與

目前我國信息公開與公眾參與的法律法規(guī)在諸多方面都不健全，首先應(yīng)當(dāng)明確具體的規(guī)定公眾參與的主體、對象、范圍、方式以及救濟(jì)途徑。其次，需要加強政府信息公開的力度。政府部門和企事業(yè)單位作為環(huán)境信息公開的責(zé)任主體應(yīng)該充分利用媒體力量，發(fā)布真實有效的環(huán)境信息，使公眾能夠真實了解建設(shè)項目可能存在的潛在風(fēng)險，降低對政府部門的不信任感。再次，環(huán)境信息公開應(yīng)當(dāng)與公眾的反饋相結(jié)合，信息公開的主體不應(yīng)該僅僅單方面履行其信息公開的責(zé)任卻忽視公眾對環(huán)境信息的回饋，廣泛且深入的聽取公眾基于自身環(huán)境問題的利益訴求，能為環(huán)境政策的制定提供客觀依據(jù)，有助于建設(shè)項目的順利進(jìn)行。【3】

（二）完善環(huán)境行政調(diào)解和環(huán)境訴訟

我國的環(huán)境糾紛行政調(diào)解制度在制度構(gòu)建上有許多不足，行政調(diào)解主要在兩方面，第一是要建立專門的環(huán)境行政調(diào)解機(jī)構(gòu)。環(huán)境行政調(diào)解機(jī)構(gòu)可以設(shè)置為中央和地方兩級，其中中央負(fù)責(zé)影響力極為重大的環(huán)境破壞事件的調(diào)解，地方負(fù)責(zé)本轄區(qū)的環(huán)境案件，中央地方各司其職，相互合作，避免行政機(jī)關(guān)處理環(huán)境問題的相互推諉。第二需要對環(huán)境行政調(diào)解的法律法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)的細(xì)化，明確行政調(diào)解的受案范圍、管轄權(quán)以及啟動條件。

對于環(huán)境訴訟，最重要在于完善專門的環(huán)境訴訟機(jī)制，包括明確專門的環(huán)境訴訟程序、建立專門的環(huán)境訴訟法庭等等。其次應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大環(huán)境訴訟的受案范圍，現(xiàn)階段很大一部分環(huán)境糾紛無法訴諸司法救濟(jì)，尤其是對行政機(jī)關(guān)的環(huán)境行政行為的訴訟，司法救濟(jì)途徑的完善有利于減輕行政救濟(jì)的壓力，保障公民合法行使環(huán)境權(quán)利。

（三）建立多元的補償機(jī)制

鄰避沖突的化解必須在決策階段就形成一套完整的保護(hù)計劃，建立一套系統(tǒng)的補償、保險和獎勵機(jī)制，以消除居民的緊張情緒和對抗情緒。當(dāng)然，考慮到補償機(jī)制潛在的局限性，它最好作為一種輔助手段而不是主要手段或唯一手段加以運用。因建設(shè)項目受到影響的民眾通過對鄰避設(shè)施可能帶來的影響進(jìn)行評估，而給予相應(yīng)的補償，從而降低鄰避沖突的發(fā)生風(fēng)險。補償機(jī)制應(yīng)該包括賠償、補償、獎勵等各方面，可以直接給予物質(zhì)補償，或者通過提供醫(yī)療、教育、稅費減免等方式進(jìn)行補償，政府也可以采用修建公路、興建圖書館、提供就業(yè)機(jī)會等公眾更樂意接受的方式進(jìn)行補償?！?】

（四）進(jìn)一步發(fā)揮環(huán)保NGO的作用

環(huán)保NGO要想在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，協(xié)調(diào)好與地方政府和其他組織的關(guān)系，積極尋求國內(nèi)外合作，還要確保其獨立性?，F(xiàn)階段我國環(huán)保NGO的力量比較薄弱，管理上也較為混亂，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善民間環(huán)保組織的注冊登記和管理制度，適當(dāng)放寬環(huán)保NGO的準(zhǔn)入門檻。同時，地方政府應(yīng)當(dāng)加大政策支持、資金支持和人才支持，確保其在環(huán)境決策中提供科學(xué)合理的意見。

三、結(jié)語

鄰避沖突是一種復(fù)雜的社會現(xiàn)象，是我國社會轉(zhuǎn)型時期矛盾沖突的重要表現(xiàn)，其發(fā)生是政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、法律等諸多因素綜合作用的結(jié)果，鄰避沖突法律治理必須不斷的深入研究社會發(fā)展的實際，不斷反思總結(jié)，吸取國內(nèi)外成功的經(jīng)驗。在未來很長時間內(nèi)，社會的各種沖突都將持續(xù)存在，解決鄰避沖突，不僅僅是國家和政府的責(zé)任，更加需要每一個企業(yè)和公民的共同努力

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