行政立法中的公眾參與研究

董俊麟

【摘 要】隨著具備中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系的完善，我國的立法工作也出現(xiàn)了一定的變化，行政立法開始從“數(shù)量型”朝著“質(zhì)量型”轉(zhuǎn)變，要提升行政立法的質(zhì)量，我們有必要借鑒發(fā)達(dá)國家的公眾參與制度。本文主要針對行政立法中的公眾參與問題展開分析。

【關(guān)鍵詞】行政立法;公眾參與;研究

行政立法是指立法機(jī)關(guān)如西方的議會或中國的人民代表大會等，通過法定形式將某些具體事務(wù)的立法權(quán)授予國家行政機(jī)關(guān)如中國的國務(wù)院或地方人民政府等，相關(guān)行政機(jī)關(guān)依法創(chuàng)制某些具體行政法規(guī)和規(guī)章的行為。隨著我國民主化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國政府積極鼓勵公眾參與到行政立法的過程中來。這不僅是現(xiàn)代行政法治的內(nèi)在要求，也是我國全面推進(jìn)依法治國，構(gòu)建社會主義法治國家和建設(shè)社會主義法制政府的重要議題。

一、公眾參與行政立法所面臨的困難

雖然我國一直鼓勵公眾積極參與到行政立法過程中來，但在實際的操作過程中面臨著一些困難，這極大阻礙了我國公眾參與行政立法的開展效果，這一難題亟需政府、社會和公眾的共同努力來加以克服。具體來說主要有以下幾點困難：

1.相關(guān)的法律和制度還不夠完善

雖然我國的《憲法》明確規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，有權(quán)管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”同時也要求：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”但是，當(dāng)落實到公眾參與行政立法的具體實踐中來時，相關(guān)的法律和制度卻面臨著整體性不足、可操作性不強(qiáng)、羈束性不足的問題。

2.公眾參與行政立法的熱情不足

雖然我國的法制化和民主化進(jìn)程在不斷推進(jìn)，但我國公眾參政議政的意識還亟待加強(qiáng)。公眾參與行政立法的熱情明顯不足。其突出表現(xiàn)便是公眾對于與自身利益關(guān)聯(lián)不大的行政立法行為往往很少關(guān)注，即便是與自身息息相關(guān)的行政立法行為也大多只是街頭巷議的話題，真正能夠親身參與到立法過程中來，并試圖通過合法途徑表達(dá)自己合理訴求，要求改變相關(guān)立法內(nèi)容的人很少。造成這種現(xiàn)象的原因，一方面是廣大民眾受中國傳統(tǒng)意識的束縛，我國經(jīng)歷了漫長的封建社會，人民的民主意識淡薄，人治觀念根深蒂固，造成法治觀念難以樹立，另一方面是因為公眾參與行政立法的活動必然要付出一定的成本，如時間的耗費(fèi)，資金的支出等等，這也一定程度上打擊了民眾參與行政立法的積極性。

3.行政機(jī)關(guān)對于公眾參與行政立法實踐的消極應(yīng)付

我國行政立法活動深受計劃體制的影響，逐漸產(chǎn)生了一種自我封閉式的行政立法模式。在這種模式中，相關(guān)行政法規(guī)的制定往往只從單方意志出發(fā)，并最終會以國家的強(qiáng)制力來保證法規(guī)的正常實施。同時，行政機(jī)關(guān)中的某些工作人員因民主意識不強(qiáng)，官本位思想嚴(yán)重，往往會斷定這些缺乏相關(guān)專業(yè)知識的廣大公民參與到行政立法過程中只會憑空浪費(fèi)時間，降低行政立法的效率，這導(dǎo)致公眾參與行政立法的實踐往往受制于行政機(jī)關(guān)的消極應(yīng)付而難以真正達(dá)到應(yīng)有的效果。

二、公眾參與行政立法的改進(jìn)措施

1.完善相關(guān)的法律和制度

行政立法的公眾參與作為中國現(xiàn)代行政法治建設(shè)的重要內(nèi)容，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。我們必須堅持理論和實踐相統(tǒng)一的原則，這不但需要完善《憲法》，而且需要完善《立法法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等諸多法律，并堅持在實踐中檢驗真理的原則，對相關(guān)的制度也不斷進(jìn)行完善。

2.政府為公眾參與行政立法活動提供物質(zhì)保障

參與行政立法的實踐需要耗費(fèi)公眾的時間和精力，這也是導(dǎo)致公眾參與熱情不高的重要原因。因此，在鼓勵公眾參與行政立法的過程中，相關(guān)的立法行政機(jī)關(guān)應(yīng)該給參與立法的公眾一定的物質(zhì)保障。例如，在組織座談會或者專家論證會時，給予參會人員一定的用餐補(bǔ)助和交通補(bǔ)貼，這其實就是一種物質(zhì)保障，在一定程度上能夠鼓勵更多的公眾參與到立法活動中來。因此，政府應(yīng)積極通過給予民眾物質(zhì)保障的方式來吸引更多的公眾主動參與，保證這一制度可以得到順利的實施。當(dāng)然，還要注意到，公眾參與行政立法后評估的過程之中是以一種程序上的正當(dāng)性保障其實體上的正當(dāng)性。因而公眾參與行政立法后評估不應(yīng)當(dāng)只是其某一階段的介入，而是全過程的參與。選擇何種評估方法或方式必須要考慮公眾能否可以參與其中，同時也要考慮公眾參與的廣度與深度。所以必須將便民、利民作為評估方法或方式選擇的指針。

三、結(jié)語

公眾參與到行政立法過程來不僅可以促進(jìn)普通民眾對相關(guān)行政法規(guī)的理解，同時也有利于公眾產(chǎn)生對相關(guān)行政法規(guī)的認(rèn)同感，這將有助于強(qiáng)化普通民眾的義務(wù)感。實踐證實，積極鼓勵普通公眾參與到行政立法過程中來，可以確保行政立法的民主性、公正性、合理性和合法性。

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