我國憲法宣誓制度構(gòu)成與效力分析

陳珊珊

【摘要】憲法宣誓制度作為保障履行承諾行為的一種重要制度，已然正式確立。但是在效力及保障制度方面存在若干不足，憲法宣誓制度應(yīng)當(dāng)具有兩種效力，即正向效力與反向效力，同時在追責(zé)制度上也應(yīng)進(jìn)行完善。長久來看，我國憲法制度的終極需求仍在于信仰強(qiáng)化和責(zé)任落實。

【關(guān)鍵詞】憲法宣誓；構(gòu)成；效力

2015年7月1日，全國人大常委會第十五次會議以153票贊成，0票反對，2票棄權(quán)表決通過了《全國人大常委會關(guān)于實行憲法宣誓制度的決定》（以下簡稱《決定》），這標(biāo)志著我國以立法形式正式規(guī)定實行憲法宣誓制度。

宣誓制度是保障履行承諾行為的一種重要制度。中共十八屆四中全會《決定》的起草說明曾提到“這是世界上大多數(shù)有成文憲法的國家所采取的一種制度。在142個有成文憲法的國家中，規(guī)定相關(guān)國家公職人員必須宣誓擁護(hù)或效忠憲法的有97個”。宣誓制度在我國古已有之。《周禮》中記載的各個諸侯國締結(jié)信約的方式就是一種更具有宣誓意義的活動。歷代王朝，皇帝登基、即位等重大禮儀活動時，都會有宣誓。而在近現(xiàn)代時期，政治宣誓更加得到重視。孫中山先生曾在就任臨時大總統(tǒng)時莊嚴(yán)宣讀總統(tǒng)誓詞，開民國政治宣誓之先河。南京國民政府于1903年頒布《宣誓條例》，使民國時期的宣誓制度走上了程序化和制度化的軌道。1946年的“制憲國大”通過的《中華民國憲法》對政治宣誓又作進(jìn)一步明確規(guī)定。

如今，憲法宣誓制度已正式確立?！稕Q定》共十項規(guī)定，分別對宣誓人員、宣誓誓詞、宣誓儀式等要素進(jìn)行了簡要規(guī)定。而其所謂之“簡要”，即意味著《決定》作為一項框架性規(guī)定，仍存在一些制度設(shè)計上的不足之處。

一、憲法宣誓制度之構(gòu)成

根據(jù)世界各國關(guān)于憲法宣誓制度的規(guī)定，其構(gòu)成要素大致包括：宣誓制度的規(guī)范形式、宣誓人員、宣誓對象、宣誓誓詞、宣誓儀式、宣誓時間與地點(diǎn)等內(nèi)容。

首先，關(guān)于宣誓人員。域外立法看來，宣誓人員都是擔(dān)任國家重要職務(wù)的公職人員，如國家元首、議會議員、總理或首相等。而我國憲法宣誓人員則規(guī)定為：各級人民代表大會及縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會選舉或者決定任命的國家工作人員，以及各級人民政府、人民法院、人民檢察院任命的國家工作人員。因此，從范圍廣度來看，中外差異不大。

其次，從宣誓對象來看，僅從域外國家元首的宣誓對象來看，大致有三種情形：一是向全體人民或國民宣誓，二向議會或者議會與其他機(jī)構(gòu)的聯(lián)合組織宣誓，三是向法官宣誓。而在我國，《決定》的第八條僅模糊規(guī)定，宣誓場所應(yīng)當(dāng)莊重、嚴(yán)肅，懸掛中華人民共和國國旗或者國徽。因此，可以推定國家元首是向國旗或國徽宣誓。該項做法與域外情形大有所不同，就筆者看來，作為人民民主專政的國家，我國國家元首應(yīng)當(dāng)是向人民進(jìn)行宣誓，因此，建議將宣誓對象進(jìn)行明確規(guī)定，以顯示其人民性的特征。

再次，從宣誓誓詞來看，綜而觀之，各國憲法中的誓詞內(nèi)容主要涉及四個方面：一是效忠國家，捍衛(wèi)民族的尊嚴(yán)、獨(dú)立和安全，維護(hù)國家主權(quán)和利益：二是遵守和維護(hù)國家憲法和法律：三是尊重和維護(hù)人和公民的權(quán)利與自由，忠實地為人民服務(wù)；四是竭盡全力，恪盡職守，忠誠履行職責(zé)。有些實行政教合一的國家在誓詞中還要求宣誓人護(hù)衛(wèi)國教，為宗教的昌盛服務(wù)。

最后，從宣誓的時間、地點(diǎn)來看。根據(jù)《決定》第三條的規(guī)定，宣誓人員一般在依照法定程序產(chǎn)生后，進(jìn)行憲法宣誓。結(jié)合相關(guān)法律理解，原則上在哪個會議上選舉產(chǎn)或者決定任命、且履行任職法律手續(xù)的，就在哪個會議上宣誓。在實踐中也容易操作，既莊重又節(jié)儉。此外，宣誓場所并未限定于某一場景，但是應(yīng)當(dāng)莊重、嚴(yán)肅，并且懸掛國旗或國徽。而在域外立法中，有的國家規(guī)定為應(yīng)當(dāng)在議會舉行宣誓儀式，有的國家則未明確規(guī)定宣誓地點(diǎn)，但在宣誓地點(diǎn)上也習(xí)慣選擇議會，如韓國總統(tǒng)樸槿惠宣誓就職儀式就是在國會議事堂廣場舉行。

二、未竟之言：憲法宣誓制度之效力及其保障

歐里庇得斯在其《希波呂托斯》這一悲劇著名作品中有一段詩說：“我的舌頭發(fā)了誓，但我的心卻沒有發(fā)誓?！币虼?，如果僅僅規(guī)定了宣誓行為，而沒有規(guī)定違反宣誓的追責(zé)機(jī)制，就會使宣誓流于形式，宣誓的效力也會大打折扣。

關(guān)于憲法宣誓之效力，目前學(xué)界認(rèn)為，憲法宣誓具有內(nèi)外二重效力，即內(nèi)在效力與外在效力。所謂外在效力，即針對宣誓主體基于宣誓程序過程中的某些外在的變化產(chǎn)生的效力，是一種可以辨識的效力：將普通公民過渡到國家機(jī)關(guān)工作人員，使宣誓人知曉并承認(rèn)宣誓誓詞對其賦予的職責(zé)，并賦予了公民監(jiān)督宣誓人的權(quán)利。所謂內(nèi)在效力，即建立宣誓主體對憲法的信仰，建立整個社會的憲法信仰。這是一種正向的對憲法宣誓效力的闡述，同時，也需要從反向思考一下憲法宣誓的效力。

關(guān)于憲法宣誓的反向效力，可以從兩個案例著手：一是奧巴馬就任總統(tǒng)的二次憲法宣誓事件：2009年1月20日，奧巴馬在華盛頓國會山前宣誓就任第44任美國總統(tǒng)。但是由于當(dāng)天在宣誓過程中首席大法官約翰·羅伯茨沒有將誓詞中“忠誠地（faithfully）”一詞按照憲法規(guī)定的順序說出，奧巴馬只得次日在白宮地圖室重新進(jìn)行宣誓；二是香港梁游二人未恰當(dāng)履行宣誓義務(wù)事件：2016年10月12日，香港立法會舉行新當(dāng)選議員宣誓儀式。“青年新政”的游蕙禎在宣誓時把中國讀作“支那”，梁訟恒亦把中華人民共和國以侮辱方式讀出，并展示“香港不是中國”橫幅。

憲法宣誓在前述兩例事件中都未能順利完成。奧巴馬因首次宣誓的失誤而遭遇政治危機(jī)，其就職正當(dāng)性遭受質(zhì)疑，只能進(jìn)行二次宣誓。而在梁游事件中，因為二人未恰當(dāng)宣誓，被高等法院裁定宣誓無效并取消議員資格，且上訴庭宣布裁決：駁回兩人的上訴，維持取消兩人議員資格的決定，并裁定訴訟費(fèi)全由梁游支付。以上兩例中的當(dāng)事人都已當(dāng)選成功，但在宣誓程序中都出現(xiàn)了瑕疵或者是重大瑕疵，造成的結(jié)果便是任職資格處于待定狀態(tài)。當(dāng)其任職資格處于待定狀態(tài)時，從法律嚴(yán)謹(jǐn)性上來說，宣誓人仍然是通過法定程序選出的當(dāng)選人，但是其是否能夠履行職責(zé)則因其宣誓瑕疵而處于不能的狀態(tài)之中。其所蘊(yùn)涵的便是就職宣誓的程序性價值——就職宣誓制度是憲法規(guī)定的權(quán)力轉(zhuǎn)移程序，它使得權(quán)力的轉(zhuǎn)移更具合法性，它對國家權(quán)力及其轉(zhuǎn)移具有規(guī)制性價值，并具有穩(wěn)定社會政治秩序的價值。

因此，所謂憲法宣誓的反向效力，是指當(dāng)宣誓人未按照法定的方式、程序、內(nèi)容、步驟等進(jìn)行宣誓，即宣誓失敗時，其任職的正當(dāng)性也因而處于待定狀態(tài)，情況嚴(yán)重時，應(yīng)當(dāng)取消其任職資格的效力。從《決定》的內(nèi)容來看，其更強(qiáng)調(diào)的是憲法宣誓的正向效力，強(qiáng)調(diào)憲法宣誓的外在和內(nèi)在作用，但對于憲法宣誓的反向效力并無著墨。實際上，憲法宣誓的反向效力是其自身的一大重要保障，若能將其法定化，那么憲法宣誓制度將得到更強(qiáng)程度的鞏固，更加能夠避免淪為形式化的門面裝飾。

此外，關(guān)于憲法宣誓制度的另一大保障，便是憲法宣誓制度的追責(zé)機(jī)制。所謂憲法宣誓的追責(zé)機(jī)制，是指當(dāng)經(jīng)歷過宣誓儀式的宣誓人，若出現(xiàn)違反此內(nèi)容的行為時，應(yīng)當(dāng)追究其責(zé)任。憲法宣誓制度的建立，旨在表征宣誓者每項職務(wù)行為都必須有憲法上的根據(jù)，一旦違背，就必須受到相應(yīng)的制裁。僅有宣誓而沒有違反誓言的責(zé)任追究機(jī)制，宣誓制度就會變得形式化。由于宣誓在本質(zhì)上是公職人員的一種政治行為，因此，確立違反誓言的法律責(zé)任至關(guān)重要，其責(zé)任形式也可以考慮采取政治責(zé)任方式，如罷免、辭職、向公眾道歉等方式予以表達(dá)。

三、結(jié)語

作為權(quán)力約束制度的一種，憲法宣誓制度大有可為。目前來看，憲法宣誓制度的建設(shè)尚在進(jìn)行之中。對比世界范圍內(nèi)的憲法宣誓制度，可以看出，我國憲法制度的終極需求仍在于信仰強(qiáng)化和責(zé)任落實。

美國法學(xué)家伯爾曼曾說：“法律必須被信仰，否則它形同虛設(shè)?！睉椃ㄐ闹贫鹊挠行н\(yùn)行，需要憲法信仰的支撐。如果公職人員心中沒有信仰憲法的情感，不能尊重憲法的權(quán)威，自然談不上擁有真正意義上的法治理念，法治就只能停在嘴巴上和文件中。

而責(zé)任落實則需要國家的有序推行。隨著《反間諜法》、新《國家安全法》等的出臺，憲法宣誓責(zé)任將包含更多的意涵。憲法宣誓追責(zé)機(jī)制，將隨著相關(guān)單行法的不斷更新出臺而煥發(fā)生機(jī)。只有明確憲法宣誓之責(zé)任，憲法宣誓才能夠具有約束力，不會流于形式主義。