淺析海洋污染賠償中的索賠主體范圍

劉卓

摘要：在保護(hù)好海洋生態(tài)環(huán)境的前提下，全面提高海洋資源的開發(fā)利用能力，發(fā)展海洋藍(lán)色經(jīng)濟(jì)，維護(hù)國家海洋利益，是建設(shè)海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國的基石。但是，當(dāng)下海洋污染問題時(shí)有發(fā)生，通過法律途徑去解決海洋污染問題時(shí)，在適用相關(guān)法律過程中則存有索賠主體范圍不明確的問題。確定海洋污染的索賠主體范圍，健全完善相關(guān)的索賠機(jī)制，讓受損方及時(shí)獲得賠償，已經(jīng)成為維護(hù)海洋環(huán)境，保護(hù)受損方利益所急需解決的問題。

關(guān)鍵詞：海洋污染；索賠主體；行政機(jī)關(guān)；公民

隨著國際貿(mào)易的發(fā)展繁榮，海洋污染事件時(shí)有發(fā)生，繼全球氣候變暖、陸地資源遭到破壞之后，海洋環(huán)境的污染與破壞也已經(jīng)成為影響人類社會(huì)長遠(yuǎn)發(fā)展的又一大威脅。2011年渤海灣的漏油事故，不僅給國家和沿岸漁民造成了巨大經(jīng)濟(jì)損失，更嚴(yán)重的是給我們國家的海洋環(huán)境造成了無法估計(jì)和難以挽回的損失。雖然我們國家的海洋環(huán)境保護(hù)起步并不晚，但是我國的海洋污染損害索賠制度建設(shè)還處于初級階段，相關(guān)的法律法規(guī)還不夠健全和完善，尤其是在索賠主體的范圍問題上更是模糊不清。以至于在污染發(fā)生后的索賠環(huán)節(jié)上產(chǎn)生了很多問題和亂象，使遭受經(jīng)濟(jì)損失的不能及時(shí)獲得到賠償，海洋環(huán)境的恢復(fù)不能得到修復(fù)資金的支持，這是一個(gè)急需解決的問題。

一、海洋污染損害賠償?shù)乃髻r主體

1.海洋污染損害概述

海洋污染在我國現(xiàn)行的法律下沒有明確的定義，根據(jù)國際公約規(guī)定，其指外來的物質(zhì)，無論直接或者間接，基于某一原因被引入海洋環(huán)境，造成海洋內(nèi)資源的損壞，并且對人類健康產(chǎn)生威脅，對海上的漁業(yè)捕撈及其他活動(dòng)造成障礙，減損了整體環(huán)境質(zhì)量的有害現(xiàn)象。其中最普遍并且規(guī)模較大的污染源是石油。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，全世界各國流入海洋的石油高達(dá)1000多萬噸，其污染呈現(xiàn)出規(guī)模大、治理難度較高、污染程度較大以及停留時(shí)間較長等特點(diǎn)。例如“東方大使”號郵輪，于1983年在青島附近海域發(fā)生石油泄漏事件，污染范圍包括青島港以及膠州灣等相關(guān)的海洋區(qū)域。2011年，中海油與康菲石油公司合作開發(fā)的渤海灣19-3鉆井平臺發(fā)生重大溢油事故，油污污染面積達(dá)到1600多平方公里，影響范圍涉及山東、遼寧等四省。此次事故也被國務(wù)院調(diào)查組定性為中國迄今發(fā)生的最嚴(yán)重的海洋生態(tài)污染事故。

2.海洋污染損害賠償案件中索賠主體的特點(diǎn)

海洋環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重，究其本質(zhì)來講，海洋污染涉及的主要問題即侵權(quán)問題。從求償方式上來講與其普通民事訴訟中的侵權(quán)訴訟有許多相似之處。在海洋環(huán)境污染訴訟中，訴訟原告亦即索賠主體，是海洋環(huán)境污染中的受害方，訴訟被告亦即賠償主體，通常表現(xiàn)為海洋環(huán)境污染中的加害方。而海洋污染訴訟除了呈現(xiàn)出以上特點(diǎn)外，其本身還具有與一般侵權(quán)訴訟不同的特點(diǎn)：

（1）海洋污染損害具有范圍廣的特點(diǎn)，體現(xiàn)在訴訟中即為受害人數(shù)量多，呈現(xiàn)出一定的不確定性。在海洋上存有的利益相關(guān)主體范圍非常廣泛，并且情況通常較復(fù)雜，主要包括海上養(yǎng)殖、貨輪運(yùn)輸、旅游區(qū)域以及其他海上作業(yè)等。相應(yīng)的受益人范圍則具有極大的不確定性，如果海上環(huán)境遭受損害，受益人的利益均存在被侵害的可能性，導(dǎo)致受侵害主體數(shù)量不定，且被侵害人的利益可能各不相同。

（2）海洋污染訴訟損害往往不具有直接性。海洋污染通常并非與被侵害人有直接聯(lián)系，而是通過海洋這個(gè)媒介，對被侵害人的合法權(quán)益造成一定侵犯。我國傳統(tǒng)訴訟理論要求，原告應(yīng)當(dāng)與案件存在直接利害關(guān)系，如果按照此規(guī)定，往往受侵犯的某些個(gè)人因?yàn)椴痪哂性V訟主體資格而無法維護(hù)自身的合法權(quán)益。

（3）海洋環(huán)境污染訴訟的訴訟原告包括行政機(jī)關(guān)。我國海洋污染問題在實(shí)際情形中，政府等行政機(jī)關(guān)單位大多是提起海洋污染訴訟的原告方，主要包括環(huán)保部門、漁政等相關(guān)政府部門。由我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定可知，在我國很多行政部門對海洋環(huán)境都享有一定監(jiān)督管理權(quán)，但是另一方面，該法律并未對各部門的具體管理權(quán)限進(jìn)行明確化，這導(dǎo)致在實(shí)際海洋污染事故發(fā)生時(shí)，無法明確應(yīng)當(dāng)由哪一個(gè)主管部門代表國家進(jìn)行訴訟并請求賠償。

3.國家海域所有權(quán)和海域使用權(quán)

（1）海域所有權(quán)。國家海域所有權(quán)是一種新型的國家所有權(quán)。《中華人民共和國海域使用管理法》第一次提出了國家海域所有權(quán)這一概念，明確了涉及海域所有權(quán)及海域管理的相關(guān)法律問題。該法第一條規(guī)定：“為了加強(qiáng)海域使用管理，維護(hù)國家海域所有權(quán)和海域使用權(quán)人的合法權(quán)益，促進(jìn)海域的合理開發(fā)和可持續(xù)利用，制定本法”。這是該法的立法目的之所在。該法第三條第一款進(jìn)一步規(guī)定“海域?qū)儆趪宜?，國?wù)院代表國家行使海域所有權(quán)。任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓海域”。這是我國法律對國家海域所有權(quán)第一次最直接的、最明確的界定，這也可以說我國國家海域所有權(quán)是一種新型的國家所有權(quán)。

（2）海域使用權(quán)。我國除了《民法通則》對海域使用權(quán)的原則規(guī)定外，《海域使用管理法》第三條第二款規(guī)定“單位和個(gè)人使用海域必須依法取得海域使用權(quán)”。第六條第一款規(guī)定“國家建立海域使用權(quán)登記制度，依法登記的海域使用權(quán)受法律保護(hù)”。第二十三條第二款規(guī)定“海域使用權(quán)人依法使用海域并獲得收益的權(quán)利受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯”。從這些規(guī)定可以看出，海域使用權(quán)在我國是一種有別于國家海域所有權(quán)的新型用益物權(quán)。

二、我國海洋損害賠償主體的現(xiàn)狀分析

環(huán)境污染損害區(qū)別于普通的民事侵權(quán)，在普通的民事侵權(quán)案件中，受害人被侵犯的權(quán)利主要是單一或復(fù)合權(quán)利，如對財(cái)產(chǎn)、人身、人格等權(quán)益的單一具體侵害。而在環(huán)境污染侵權(quán)中，因?yàn)榄h(huán)境是人類及其財(cái)產(chǎn)所賴以存在的基礎(chǔ)，故環(huán)境的污染導(dǎo)致的受害者范圍具有不定性以及廣泛性特點(diǎn)，而在侵權(quán)具體索賠時(shí)，則呈現(xiàn)出原告數(shù)量多的特點(diǎn)。我國的相關(guān)立法規(guī)定和美國《1990年油污法》以及國際法上的《1969年國際油污損害民事責(zé)任公約》相比較，缺少對索賠主體的定義規(guī)定，也未規(guī)定索賠主體的具體范圍。所以，按照《民事訴訟法》的規(guī)定以及《民法》中對于民事主體的相關(guān)規(guī)定，索賠主體屬于一般意義上合法權(quán)益被侵害的民事主體。所以，目前對于索賠主體上的爭議大多集中在行政機(jī)關(guān)可否在環(huán)境污染訴訟中擔(dān)任索賠主體及公民作為索賠主體的范圍問題。

1.海洋污染損害賠償案件中的行政機(jī)關(guān)

具體而言，行政機(jī)關(guān)的概念有廣義與俠義之分。廣義的行政機(jī)關(guān)是指行使行政權(quán)的機(jī)構(gòu)的總和。俠義的行政機(jī)關(guān)則僅指政府，不包括其下屬機(jī)構(gòu)，而此處所指的，應(yīng)當(dāng)是廣義的行政機(jī)關(guān)概念。

我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》并沒有對求償主體范圍的相關(guān)規(guī)定，而僅是模糊規(guī)定了環(huán)境污染受害者有求償?shù)臋?quán)利，其余的并未做詳細(xì)規(guī)定，并且在《環(huán)境保護(hù)法》第6條中也同樣是簡單規(guī)定了對于環(huán)境污染，任何個(gè)人及單位均有檢舉控告權(quán)利，這與前者相似。第41條中規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的些許職權(quán)，“當(dāng)因?yàn)榄h(huán)境損害而需要進(jìn)行賠償時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)當(dāng)事人的請求，進(jìn)行相應(yīng)的處理，若當(dāng)事人對行政機(jī)關(guān)的處理不服時(shí)，可以自行向人民法院進(jìn)行起訴，當(dāng)然也可以不經(jīng)過行政機(jī)關(guān)處理，直接向人民法院起訴”。此處，行政機(jī)關(guān)僅僅起到了一種類似調(diào)解的作用，并非是指行政機(jī)關(guān)代表公民或者國家對環(huán)境污染者進(jìn)行求償。然而在新《民事訴訟法》中，明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)以及其他有關(guān)組織在環(huán)境污染訴訟的求償主體地位，但是其規(guī)定還是較為模糊，并未明確相應(yīng)污染情形的具體求償機(jī)關(guān)，相較美國等國家地區(qū)的規(guī)定還不明確。

《船舶污染管理?xiàng)l例》第39條規(guī)定港務(wù)監(jiān)督有權(quán)力對造成海洋污染的船舶責(zé)令其支付相應(yīng)的污染治理費(fèi)用。第40條則規(guī)定了港務(wù)監(jiān)督對于被污染損害的個(gè)人及單位與污染者之間的賠償糾紛有相應(yīng)調(diào)解的權(quán)力，當(dāng)事人對調(diào)解不服的可以向法院進(jìn)行起訴，也可以直接向法院進(jìn)行起訴。此兩條規(guī)定是對于行政機(jī)關(guān)權(quán)利的賦予，其既是裁決機(jī)關(guān)，也是相關(guān)費(fèi)用的求償機(jī)關(guān)。

根據(jù)上述的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在原則上可以采取相應(yīng)行政行為的方式責(zé)令責(zé)任人承擔(dān)相應(yīng)的賠償損失等民事責(zé)任，具有一定“民事責(zé)任行政化”的特點(diǎn)。而在具體實(shí)踐中，由于缺乏相應(yīng)的程序及法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)幾乎不對污染損害賠償?shù)陌讣M(jìn)行行政裁決。

2.海洋污染損害賠償中行政機(jī)關(guān)代表國家進(jìn)行求償

《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條即規(guī)定了相關(guān)行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的行政部門可以代表國家，對于破壞海洋環(huán)境及其他污染海洋行為，向責(zé)任者進(jìn)行求償。雖然該條也僅是原則性的規(guī)定，操作性不強(qiáng)并且規(guī)定缺乏具體性，但是該條確立了行政機(jī)關(guān)能夠代表國家對于責(zé)任者進(jìn)行求償?shù)脑瓌t。

上文已有論述，行政機(jī)關(guān)可以通過行政裁決的方式對責(zé)任人進(jìn)行責(zé)令賠償，但是在實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)的此種行為非常容易混淆了行政權(quán)和司法權(quán)的界限，故該種行政性本質(zhì)上存在一定的缺陷?！?969年國際油污損害民事責(zé)任公約》中亦規(guī)定，涉外船舶油污染損害案件，污染損害賠償訴訟只能向締約國的法院提出。所以，行政機(jī)關(guān)處理污染損害賠償亦有點(diǎn)不適當(dāng)。

國家對特定的自然資源享有所有權(quán)，對于特定自然資源的侵害便是侵害了國家的權(quán)益，而由于侵害行為在國家和責(zé)任人之間便形成了侵權(quán)責(zé)任法律關(guān)系，國家有權(quán)要求責(zé)任人進(jìn)行賠償。然而，“國家”作為一個(gè)整體概念，其組成內(nèi)容呈現(xiàn)復(fù)雜多樣性。政府、人民代表大會(huì)、公檢法機(jī)關(guān)、公民等都是構(gòu)成國家的元素。我國《民事訴訟法》中也規(guī)定了公民、法人以及其他組織可以作為民事訴訟人。而行政機(jī)關(guān)對相應(yīng)的自然資源具有一定的監(jiān)督管理權(quán)，從民事訴訟法律關(guān)系的角度來講屬于“機(jī)關(guān)法人”，理論上符合民事訴訟主體的規(guī)定。

雖然從立法的角度看，享有海洋監(jiān)督權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以代表國家進(jìn)行索賠，但在實(shí)踐過程中，國務(wù)院下屬的許多機(jī)關(guān)多多少少在環(huán)境監(jiān)督方面均有相應(yīng)的權(quán)利，如軍隊(duì)環(huán)保部門、漁業(yè)行政主管部門、環(huán)保行政主管部門等，而在具體監(jiān)管范圍上，難免存在管轄區(qū)域重疊與機(jī)構(gòu)重疊現(xiàn)象，究竟哪一個(gè)主管部門代表國家進(jìn)行求償是立法上模糊的地方。其次，在實(shí)踐中出現(xiàn)了幾種問題，其一是行政機(jī)關(guān)代表原告向被告起訴求償時(shí)，雙方并非平等民事主體，存在不公平的現(xiàn)象，其二是存在相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)沒有權(quán)限代表國家對資源污染責(zé)任人進(jìn)行求償?shù)臋?quán)力。

3.公民作為求償主體的問題

首先，我國《環(huán)境保護(hù)法》僅僅規(guī)定了一切個(gè)人和單位都有對于環(huán)境污染進(jìn)行檢舉和控告的權(quán)利，但是檢舉和控告的權(quán)利并不代表個(gè)人及單位具有向法院對環(huán)境污染責(zé)任人進(jìn)行起訴的權(quán)利。立法的目的一方面是基于效率的考量，因?yàn)榄h(huán)境污染的特點(diǎn)具有受害人不定性及數(shù)量多的特點(diǎn)，如果個(gè)人都可以進(jìn)行起訴，那必然會(huì)增加法院的工作量，從而降低訴訟效率，司法資源的浪費(fèi)也就在所難免。另一方面是根據(jù)傳統(tǒng)的法學(xué)理論，行政法規(guī)旨在保護(hù)國家集體的公益，而并非側(cè)重保護(hù)公民私益，故公益內(nèi)在包含公民的環(huán)境權(quán)，根據(jù)相關(guān)的單行法，公民的環(huán)境權(quán)主要包括：公眾環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán)以及參與環(huán)境決策權(quán)等，所以公民受到的利益損害是“間接利益”，并非直接利益，故根據(jù)傳統(tǒng)的直接利害原則，公民原則上不享有對環(huán)境污染責(zé)任人提出訴訟的權(quán)利。

其次，隨著新《民事訴訟法》的頒布，其中規(guī)定的公益訴訟必然會(huì)帶動(dòng)相關(guān)組織以訴訟的形式維護(hù)公民權(quán)益，故一般公民個(gè)人可以向符合條件的公益組織提出自己的訴求，公益組織可以代表個(gè)人向污染責(zé)任人進(jìn)行求償。新《民事訴訟法》僅是規(guī)定了程序性規(guī)范，對于配套的實(shí)體性規(guī)范還亟待進(jìn)一步完善。

三、完善我國海洋損害賠償索賠主體制度的建議

1.明確海洋相關(guān)行政機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)

在國家海洋局設(shè)立海警局之前，我國海上相關(guān)的行政機(jī)關(guān)一共有5個(gè)，分別在國家海洋局下設(shè)海監(jiān)、農(nóng)業(yè)部下設(shè)漁政、交通部下設(shè)海事、公安部下設(shè)邊防海警、海關(guān)總署下設(shè)海關(guān)緝私。由于行政機(jī)關(guān)的分散，造成了執(zhí)法過程中效率底下，執(zhí)法資源也發(fā)生大量浪費(fèi)。海警局的設(shè)立打破了這種環(huán)境執(zhí)法格局，其職責(zé)只要包括監(jiān)督海域使用以及海上執(zhí)法，部分職責(zé)與環(huán)保部有重疊，而在重疊的部分應(yīng)當(dāng)由哪一個(gè)部門來在海洋損害賠償訴訟中代表國家進(jìn)行求償，我國法律還沒有明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，海警局與環(huán)保部雖然對部分海洋環(huán)境污染均具有相應(yīng)授權(quán)，但是從行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人員的專業(yè)性以及所具有的技術(shù)資源來講，海警局較環(huán)保部有明顯的比較優(yōu)勢，故讓海警局來處理海洋污染事故并代表國家進(jìn)行求償更為適宜。

2.推進(jìn)建立海洋公益訴訟規(guī)范

新《民事訴訟法》第55條規(guī)定了“法定機(jī)關(guān)以及社會(huì)組織可以針對相關(guān)損害公益的行為向人民法院提起訴訟，”可以看作是我國公益訴訟的開端。

環(huán)境公益訴訟是在工業(yè)高速發(fā)展所帶來一系列環(huán)境問題的大背景下，現(xiàn)代法制社會(huì)的新生制度，旨在行政機(jī)關(guān)及其他公權(quán)力機(jī)關(guān)、法人及其他個(gè)人與組織違法，損害公共利益時(shí)，公民及相關(guān)組織可以通過法律途徑對公益損害責(zé)任人進(jìn)行求償?shù)闹贫?。也就是說，它是法院依照法定程序，在當(dāng)事人的參與下，對污染責(zé)任人的違法行為進(jìn)行裁判的司法活動(dòng)。在環(huán)境公益訴訟中，原告一般不是案件的直接受害者，環(huán)境公益訴訟按照具體的被訴訟對象，可以區(qū)分為行政公益訴訟和民事公益訴訟。

西方國家對于公益訴訟的規(guī)定較為完善，美國是現(xiàn)代公益訴訟理論的發(fā)源地，其公益訴訟理論是最趨于完善的。美國的《環(huán)境法》對于公民作為求償主體已經(jīng)有了一套非常完善的規(guī)定。公民起訴環(huán)境污染責(zé)任人有詳細(xì)具體的實(shí)體法規(guī)范予以適用，然而我國新《民事訴訟法》雖然規(guī)定了公益訴訟的程序性規(guī)定，相關(guān)海洋公益訴訟的實(shí)體法規(guī)范仍然需要進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定。

3.設(shè)立海洋生態(tài)基金

美國《1990年油污法》對于海洋污染賠償款的管理規(guī)定值得我國法律制度借鑒。其規(guī)定了有關(guān)獲償金額的使用條件，對于所獲得的賠償金，聯(lián)邦、州、印第安部落以及外國托管人應(yīng)當(dāng)將相應(yīng)的賠償款轉(zhuǎn)存到信托賬戶中，僅能用于對托管人因?yàn)榉ǘㄔ虍a(chǎn)生的與自然資源相關(guān)的花費(fèi)，不得私自進(jìn)行挪用，對于超出的部分資金，應(yīng)當(dāng)將其存入基金。

我國亦可以設(shè)立類似的管理基金，對于求償人獲得的賠償款，進(jìn)行法定的管理，以期能夠保護(hù)受損公益能得以足額補(bǔ)償。對于超出的部分可以納入地方或者中央的財(cái)政收入。對受損公益的賠償?shù)某绦蜻M(jìn)行進(jìn)一步完善，防止賠償款項(xiàng)的濫用情形，亦或者直接將賠償款上繳政府，由受損方向政府申請賠償。

四、結(jié)語

《民事訴訟法》的規(guī)定確實(shí)為公益訴訟的制度完善起到至關(guān)重要的作用，但是相應(yīng)的國內(nèi)實(shí)體法還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有配套完善，根據(jù)上文所述，在求償主體方面我國實(shí)體法沒有明確的規(guī)定，并且在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)限劃分也不是特別明確，所以參照國際法以及外國立法，我國當(dāng)前應(yīng)該盡快建立和完善與公益訴訟配套的國內(nèi)實(shí)體法。要明確規(guī)定相關(guān)訴訟索賠主體，尤其是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)限的劃分，及受損個(gè)人可以提起索賠的范圍及具體流程，以完善我國現(xiàn)行的海洋污染求償制度，切實(shí)保護(hù)好我國的海洋資源和人民的海洋財(cái)產(chǎn)。