法治視域中“三不”反腐機(jī)制論析

趙蓉

摘 要：法治反腐有利于推動制度反腐向縱深發(fā)展。以法治遏制腐敗需要積極改革和創(chuàng)新反腐機(jī)制，尋求更有效的制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行方式，建立“不敢腐”的懲治機(jī)制是法治反腐的重點(diǎn)，完善“不能腐”的防范機(jī)制是法治反腐的關(guān)鍵，加強(qiáng)“不易腐”的保障機(jī)制是法治反腐的根本，從而形成結(jié)構(gòu)合理、程序嚴(yán)密、制約有效的“不敢腐、不能腐、不易腐”的反腐機(jī)制，以期從源頭上預(yù)防和控制腐敗，使反腐敗達(dá)到標(biāo)本兼治的效果。

關(guān)鍵詞：法治反腐；懲治機(jī)制；預(yù)防機(jī)制；保障機(jī)制

中圖分類號：D616 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）08-0055-03

反腐敗關(guān)系到黨和國家的生死存亡。黨的十八大以來，反腐敗斗爭進(jìn)入了法治反腐的縱深階段，預(yù)防和懲治腐敗面臨著一系列新的理論和實(shí)踐課題。腐敗的源頭是權(quán)力的濫用和失范，因此反腐倡廉要能達(dá)到“標(biāo)本兼治”的目標(biāo)，必須構(gòu)筑權(quán)力無法突破的牢籠，建立健全系統(tǒng)長效的反腐機(jī)制作為有力支撐。習(xí)近平總書記指出，“要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。”[1]習(xí)近平關(guān)于“三不”反腐機(jī)制的思想成為了當(dāng)前和以后開展反腐敗工作和廉政建設(shè)的重要指向。

一、法治反腐：新時(shí)期制度反腐的縱深推進(jìn)

新時(shí)期的反腐斗爭正由運(yùn)動反腐、權(quán)力反腐向制度反腐、法治反腐的進(jìn)程轉(zhuǎn)變。習(xí)近平總書記提出：“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，要加強(qiáng)反腐敗國家立法，加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度剛性運(yùn)行?！盵2]法治反腐就是要把法治思維和法治方式運(yùn)用到反腐工作的方方面面，它帶有全局性、徹底性和威懾性等特點(diǎn)，是最穩(wěn)定和有效的制度反腐路徑。反腐敗斗爭不僅需要對貪腐保持高壓態(tài)勢，而且也應(yīng)該加快進(jìn)行“拒腐防變”的制度體系建設(shè)，進(jìn)一步發(fā)揮法治對權(quán)力的規(guī)范、引導(dǎo)和制約作用，使權(quán)力在法治的軌道上運(yùn)行。因此，法治反腐是對我國幾十年反腐斗爭經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與升華，也是反腐敗發(fā)展的必然趨勢。

（一）樹立法治權(quán)威，以法治遏制腐敗

在全面依法治國的大背景下，“法治反腐”將成為中國反腐的新常態(tài)。市場經(jīng)濟(jì)的逐利性為公權(quán)力創(chuàng)造了濫用和謀取私利的空間，一些領(lǐng)導(dǎo)干部手中權(quán)力過于集中，又缺乏法治思維和法治精神，導(dǎo)致權(quán)大于法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這也是腐敗高發(fā)的原因所在。而法治的本質(zhì)核心就在于對公權(quán)力的制約和監(jiān)督。依法治權(quán)、法治反腐是依法治國中重要的內(nèi)容和環(huán)節(jié)，消除了公權(quán)力的恣意妄為，防止以權(quán)壓法、以言代法，也就控制了腐敗的發(fā)生。反腐敗的過程，既是嚴(yán)懲貪腐分子的過程，更是建立健全制度機(jī)制、對權(quán)力進(jìn)行制約和制衡的過程。應(yīng)牢固樹立法治權(quán)威，構(gòu)建“不敢腐、不能腐、不易腐”的反腐機(jī)制，形成法律面前人人平等的氛圍，以法治的規(guī)范性、嚴(yán)謹(jǐn)性來規(guī)制權(quán)力、遏制腐敗才是標(biāo)本兼治之策。

（二）建立健全反腐機(jī)制，注重法治“頂層設(shè)計(jì)”

我國在治理腐敗的問題上應(yīng)該圍繞懲治和預(yù)防腐敗做“頂層設(shè)計(jì)”。一方面依靠制度創(chuàng)新，建立健全反腐機(jī)制。應(yīng)加強(qiáng)反腐敗立法工作的統(tǒng)籌規(guī)劃，依據(jù)作為國家根本大法的憲法和作為黨內(nèi)最高規(guī)章的黨章，建立健全規(guī)制權(quán)力的反腐機(jī)制，真正以制度之籠關(guān)住權(quán)力之虎。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)制度之間的耦合，形成制度的鐵籠子。要加強(qiáng)各種制度間的配套銜接，把黨內(nèi)法規(guī)與國家立法結(jié)合起來，把法治建設(shè)與政治體制改革結(jié)合起來，把不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制與不易腐的保障機(jī)制結(jié)合起來，做到反腐機(jī)制建設(shè)與黨風(fēng)廉政建設(shè)和國家制度改革的頂層設(shè)計(jì)相適應(yīng)，制度與制度之間相互配合、相互銜接，形成反腐合力。

二、現(xiàn)行反腐機(jī)制面臨的主要問題

我們黨高度重視法治建設(shè)，并已取得了長足的進(jìn)步。但我國現(xiàn)行反腐機(jī)制同推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的要求還存在一定的距離，面臨許多不適應(yīng)和不符合的問題，需要進(jìn)一步完善和解決。

（一）懲治腐敗的法律制度需要進(jìn)一步完善

我國反腐敗斗爭取得了舉世矚目的成績，實(shí)踐中也積累了很多經(jīng)驗(yàn)，這些都迫切需要以法律形式來固化。雖然我國的反腐敗法律制度經(jīng)過近六十年的發(fā)展，在懲治和預(yù)防腐敗方面發(fā)揮了重要作用，但現(xiàn)有的法律制度還存在一些不足。從法律體系來看，現(xiàn)在的反腐規(guī)定都散布于其他法律法規(guī)中，缺乏系統(tǒng)性和完整性，對腐敗分子量刑也主要依據(jù)刑法中相關(guān)條款的規(guī)定，而這些規(guī)定又具有很強(qiáng)的原則性。懲治腐敗、完善法律制度迫切需要一部統(tǒng)一的反腐敗法，對于腐敗行為重新給予清晰的界定。

（二）反腐預(yù)防機(jī)制建設(shè)落實(shí)不到位

反腐倡廉除了堅(jiān)決懲治腐敗，更重要的是注重預(yù)防。然而，當(dāng)前許多干部在思想認(rèn)識上，對預(yù)防腐敗工作重視不夠。預(yù)防腐敗需要進(jìn)行體制改革和制度創(chuàng)新，因?yàn)闋可娴椒椒矫婷?，所以會受到一些阻力，特別是一些領(lǐng)導(dǎo)干部基于自身利益的考慮，漠視、忽視預(yù)防腐敗工作，也未能將其擺在突出的位置。我國的反腐預(yù)防機(jī)制從整體性、系統(tǒng)性角度進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的也比較少，特別是沒有針對腐敗多發(fā)高發(fā)的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)分析、評估和建設(shè)。專門的預(yù)防腐敗的機(jī)構(gòu)力量還比較薄弱，職能范圍有限。如何整合現(xiàn)有的資源和力量，深入開展預(yù)防腐敗工作，仍面臨著重大的挑戰(zhàn)。

（三）權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制缺乏合力

當(dāng)前，我國的腐敗問題沒有從根本上得到遏制的原因主要在于權(quán)力過分集中，且得不到有效的制約和監(jiān)督。雖然我國對權(quán)力有形式多樣的監(jiān)督方式，其在各自職責(zé)范圍內(nèi)也發(fā)揮了重要作用。但是它們在職能上缺乏有效銜接，致使缺乏監(jiān)督合力；有的甚至各自為戰(zhàn)、相互隔離，導(dǎo)致監(jiān)督盲點(diǎn)的出現(xiàn)，進(jìn)而影響監(jiān)督效力；某些制度還會政出多門甚至相互矛盾，制度規(guī)定又過于籠統(tǒng)，喪失了應(yīng)有的約束力等。因此，各種監(jiān)督必須協(xié)作配合、增強(qiáng)合力，才能達(dá)到“不能腐”的預(yù)期目標(biāo)。

三、法治視域下“三不”反腐機(jī)制研究

反腐倡廉局面的出現(xiàn)和維持，不是單一制度作用的結(jié)果，而是由預(yù)防、懲治教育、監(jiān)督等所組成的反腐制度體系的共同產(chǎn)物，而且各項(xiàng)制度機(jī)制在各自的層面發(fā)揮著不同的作用。建立健全不敢腐的懲治機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制與不易腐的保障機(jī)制，反腐倡廉在不斷加大預(yù)防力度的同時(shí)，必須始終保持懲治腐敗的強(qiáng)勁勢頭。

（一）建立“不敢腐”的懲治機(jī)制是法治反腐的重點(diǎn)

反腐敗是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，嚴(yán)肅查處和懲治貪腐分子是影響其成效的重要因素之一。因此，建立科學(xué)的懲治機(jī)制，是反腐倡廉制度建設(shè)的一項(xiàng)重要組成部分。懲治機(jī)制就是綜合運(yùn)用法律、紀(jì)律、經(jīng)濟(jì)處罰等手段和方式，增強(qiáng)嚴(yán)懲腐敗的政治、經(jīng)濟(jì)和社會效果，并有效遏制腐敗現(xiàn)象蔓延的制度機(jī)制。懲治機(jī)制建設(shè)，必須使法定機(jī)關(guān)依據(jù)懲治制度依法對腐敗分子進(jìn)行嚴(yán)厲的懲罰，用法治手段對腐敗進(jìn)行高壓打擊，并通過法律懲罰對其他人進(jìn)行警示教育，使其迫于威懾、出于本能而不敢腐敗。新時(shí)期的反腐敗斗爭更具長期性和復(fù)雜性，堅(jiān)決查處腐敗案件，才能有效構(gòu)筑“不敢腐”的高壓線，才能用懲治腐敗的實(shí)際行動取信于民、造福于民。強(qiáng)化反腐敗懲治力度，應(yīng)做到以下幾點(diǎn)。

一是構(gòu)建完善的反腐敗懲治法律體系。應(yīng)建立一套全方位的科學(xué)的懲治腐敗法律體系，使貪腐分子放棄僥幸心理，不敢頂風(fēng)作案，并通過嚴(yán)厲的懲戒手段追究腐敗行為者的法律責(zé)任。一方面，應(yīng)盡快制定《反腐敗法》，就預(yù)防和懲治腐敗的基本原則、法律主體、機(jī)構(gòu)設(shè)置、體制設(shè)計(jì)、懲防程序和法律責(zé)任等反腐敗的重大問題做出法律規(guī)定。同時(shí)應(yīng)完善反腐敗行政法規(guī)、地方法規(guī)和行政規(guī)章等配套法規(guī)，從源頭上防止腐敗的發(fā)生。另一方面，應(yīng)完善反腐敗的刑事法律。我國《刑法》規(guī)定對貪污等腐敗犯罪行為要予以刑事處罰。當(dāng)前反腐敗面臨的嚴(yán)峻形勢，要求我們必須加強(qiáng)反腐敗刑事立法，通過嚴(yán)厲的刑事處罰對腐敗分子形成震懾。

二是嚴(yán)格依法查處各種違法違紀(jì)行為，執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。通過國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的有效實(shí)施，保證能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)、揭露并依法依紀(jì)嚴(yán)厲懲治各種腐敗行為，是運(yùn)用法治思維、法治方式反腐敗，最終使腐敗分子不能逃脫黨紀(jì)國法制裁的基本途徑。要把違反黨的紀(jì)律和規(guī)矩的行為列入正風(fēng)肅紀(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容，運(yùn)用督辦約談、通報(bào)曝光、問責(zé)追究等方法，提高紀(jì)律規(guī)矩的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，對腐敗分子發(fā)現(xiàn)一個(gè)查處一個(gè)。各級黨組織和政府必須依法狠狠打擊腐敗分子，重拳出擊，從嚴(yán)懲處，減少腐敗存量、遏制腐敗增量，使各級領(lǐng)導(dǎo)干部充分認(rèn)識到腐敗是“高風(fēng)險(xiǎn)、無收益”的行為，從而最大限度地遏制腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延，努力營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)。

三是加強(qiáng)追贓追逃力度，形成反腐合作共識。當(dāng)下的反腐是法治中國在反腐領(lǐng)域的實(shí)際踐行，是一種全球腐敗治理的協(xié)同戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記指出，“不能讓外國成為一些腐敗分子的‘避罪天堂，腐敗分子即便逃到天涯海角，也要把他們追回來繩之以法，五年、十年、二十年都要追，要切斷腐敗分子的后路?！盵3]因此，應(yīng)及時(shí)了解和掌握國際反腐敗最新動態(tài)，搭建追逃追贓的國際合作平臺，堵住腐敗分子外逃的后路。要深入了解和掌握國家相關(guān)的法律和引渡、遣返規(guī)則，加大交涉力度，突破重點(diǎn)個(gè)案，使企圖外逃的腐敗分子望而卻步；應(yīng)加快與外逃目的地國簽署引渡條約、建立執(zhí)法合作的反腐協(xié)同機(jī)制，加強(qiáng)追逃追贓國際合作。

（二）完善“不能腐”的防范機(jī)制是法治反腐的關(guān)鍵

對權(quán)力進(jìn)行有效制約和監(jiān)督是反腐敗的關(guān)鍵。權(quán)力是腐敗的根源，孟德斯鳩認(rèn)為，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵4]因此，強(qiáng)化對權(quán)力的制約和監(jiān)督、使權(quán)力公開運(yùn)行、對權(quán)力腐敗設(shè)立防范機(jī)制，是反腐敗取得成功的關(guān)鍵，也是從源頭上治理腐敗的客觀需要。

一是要強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，保證權(quán)力正確行使。目前我國現(xiàn)有的監(jiān)督形式層次多樣，大致有黨內(nèi)監(jiān)督、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督以及社會監(jiān)督等形式。應(yīng)完善黨內(nèi)監(jiān)督的制度和辦法，改革黨內(nèi)議事和決策機(jī)制，特別是強(qiáng)化對權(quán)力比較集中的“一把手”的制約和監(jiān)督；要完善人大問責(zé)制，充實(shí)人大監(jiān)督機(jī)構(gòu)，保障人大監(jiān)督權(quán)的落實(shí)；要確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，不受他人干涉，并完善監(jiān)督檢查法規(guī)，保障司法監(jiān)督的實(shí)效；應(yīng)保障人民群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，拓寬社會監(jiān)督的渠道，積極引導(dǎo)公共輿論參與監(jiān)督，探索通過網(wǎng)絡(luò)平臺對公權(quán)力行為進(jìn)行監(jiān)督；應(yīng)加大整合協(xié)調(diào)力度和聯(lián)合工作機(jī)制，加強(qiáng)與紀(jì)檢機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體以及媒體輿論之間的互動協(xié)作，整合各種監(jiān)督力量，形成合力。只有這些監(jiān)督形式共同構(gòu)成“不能腐”的監(jiān)督體系，才能使腐敗無處遁形，也才能在遏制腐敗方面起到重要的作用。

二是要推行公開機(jī)制，保證權(quán)力透明運(yùn)行。要提升權(quán)力運(yùn)行的透明度，建立健全政府信息公開機(jī)制。應(yīng)提升信息公開度，推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程，消除權(quán)力設(shè)租尋租的空間。通過推行“三公”經(jīng)費(fèi)公開、執(zhí)法司法信息公開、各部門辦事公開、干部檔案信息公開等制度，形成權(quán)力公開的完整機(jī)制。進(jìn)一步疏通拓展政府網(wǎng)站、政府公報(bào)、新聞發(fā)布等主動公開渠道，運(yùn)用官方微信、微博等平臺，全面、及時(shí)、準(zhǔn)確地公開信息，擴(kuò)大干部群眾的知情權(quán)，保證權(quán)力在陽光下運(yùn)行。各級黨委政府在做決策、定政策的時(shí)候，應(yīng)廣泛傾聽各方面的意見和建議，不斷提升決策的民主化和科學(xué)化水平。

三是引入腐敗風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，防患于未然。當(dāng)前應(yīng)采取切實(shí)可行的措施杜絕腐敗的各種機(jī)會，要做到對腐敗現(xiàn)象未雨綢繆，爭取早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防，從根本上遏制腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。對廉政風(fēng)險(xiǎn)較大的職位和部門應(yīng)進(jìn)行預(yù)測，對負(fù)責(zé)重要權(quán)力事項(xiàng)的人員實(shí)行定期輪崗交流；要深化行政審批制度改革，削減不必要的審批事項(xiàng)，壓縮權(quán)力行使的空間；應(yīng)切實(shí)完善黨內(nèi)民主集中制、基層群眾自治等民主機(jī)制，防止權(quán)力成為謀私利的工具，通過權(quán)力運(yùn)行程序制度建設(shè)，防止腐敗隱患的產(chǎn)生?？傊?，腐敗風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制相關(guān)制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)使合法行為能夠順暢運(yùn)行，腐敗行為無法過關(guān)，始終保持含而不發(fā)卻又時(shí)刻令人警惕的威懾之勢，讓腐敗無法發(fā)生。

（三）加強(qiáng)“不易腐”的保障機(jī)制建設(shè)是法治反腐的根本

大量事實(shí)證明，一些領(lǐng)導(dǎo)干部腐化變質(zhì)，往往是從思想道德防線失守開始的。物必先腐，而后蟲生，內(nèi)因是事物變化發(fā)展的內(nèi)在根據(jù)。因此，要構(gòu)筑制度的牢籠，使黨員干部在思想上不易腐、不想腐，這也是法治反腐的根本所在。習(xí)近平總書記指出，“共產(chǎn)黨人要煉就‘金剛不壞之身，必須不斷培植自己的精神家園，切實(shí)解決好世界觀、人生觀、價(jià)值觀問題，始終把思想防線筑得牢牢的?！盵5]必須堅(jiān)定理想信念，構(gòu)建思想道德教育機(jī)制，加強(qiáng)黨員廉政教育、法治教育機(jī)制建設(shè)，增強(qiáng)“權(quán)為民用”的宗旨意識，自覺自律地規(guī)范自身的行為，筑牢拒腐防變的自律基石，為阻擋貪腐濁流的侵襲提供保障。

一是加強(qiáng)理想信念教育，筑牢思想道德防線。應(yīng)當(dāng)深入開展理想信念教育。市場經(jīng)濟(jì)的不完善使得拜金主義、享樂主義盛行，立場不堅(jiān)定的黨員干部會經(jīng)不起種種誘惑，墜入腐敗的泥潭。加強(qiáng)理想信念教育，自覺踐行“三嚴(yán)三實(shí)”，深入開展“兩學(xué)一做”等學(xué)習(xí)教育活動，對黨員干部進(jìn)行黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)教育、思想道德教育、社會主義核心價(jià)值觀教育，使廣大黨員堅(jiān)定馬克思主義信仰和中國特色社會主義信念，堅(jiān)定立黨為公、執(zhí)政為民的人生信仰和價(jià)值取向，切實(shí)提高黨性修養(yǎng)，堅(jiān)決抵制一切濫用權(quán)力、及時(shí)行樂、無所作為的不良作風(fēng)，真正做到從內(nèi)心深處“不想腐”。

二是加強(qiáng)社會主義法治教育，健全廉政警示教育機(jī)制。應(yīng)加強(qiáng)對黨員干部的法治教育，堅(jiān)持把法治教育作為黨員干部的“必修課”，進(jìn)一步增強(qiáng)廣大黨員干部的法治觀念和法治意識，培育運(yùn)用法治思維和法治方式解決問題的能力和水平。要強(qiáng)化黨員干部法治教育培訓(xùn)機(jī)制，通過法治講座、案例教學(xué)、警示教育、廉政教育等形式提高法治教育的針對性和實(shí)效性，健全廉政法治教育長效機(jī)制。強(qiáng)調(diào)權(quán)力必須在法律的框架內(nèi)使用，不允許有超越法律之外的特權(quán)存在，通過提高黨員主體的廉政意識和法律素養(yǎng)，進(jìn)而減少貪腐心理，營造守法氛圍，遏制腐敗的發(fā)生。

三是加強(qiáng)反腐宣傳力度，健全廉政文化引領(lǐng)機(jī)制。應(yīng)全面營造濃郁的廉政文化氛圍，加大反腐倡廉建設(shè)宣傳工作力度，引導(dǎo)黨員干部和人民群眾正確認(rèn)識反腐敗形勢，看到反腐倡廉取得的成效，充分發(fā)揮正面典型的示范引導(dǎo)作用，弘揚(yáng)清風(fēng)正氣，鞭撻不正之風(fēng)，在全社會營造“以廉為美、以貪為恥”的濃厚氛圍。應(yīng)加強(qiáng)廉政文化的引領(lǐng)作用，扎實(shí)推進(jìn)廉政文化進(jìn)單位、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)家庭，精心打造具有特色的廉政文化精品示范點(diǎn)，開展一系列有影響、有特色的廉政文化宣傳教育活動，充分發(fā)揮廉政文化潤物無聲的教育感染作用，全力營造反腐倡廉的良好氛圍。

反腐機(jī)制是一個(gè)集懲戒、防范和保障于一體的有機(jī)整體，編織成規(guī)制權(quán)力的長效制度籠子。因此，我們對各項(xiàng)制度應(yīng)該進(jìn)行精心設(shè)計(jì)和科學(xué)規(guī)劃，構(gòu)建完備有效的反腐倡廉機(jī)制，并在實(shí)踐中發(fā)揮合力，以達(dá)到反腐標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉的效果。

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