肖 愛(ài)，曾云芳

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410081)

農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)峻，“癌癥村”、“垃圾圍村”等一系列“新型農(nóng)村問(wèn)題”導(dǎo)致村民的生活受到嚴(yán)重影響。村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織有義務(wù)保護(hù)本村環(huán)境，維護(hù)本村村民的利益。而環(huán)境民事公益訴訟具有法律效力，能有效的補(bǔ)強(qiáng)村民委員會(huì)職能中所缺乏的“強(qiáng)制性”或制度約束力。村民委員會(huì)若能有效利用環(huán)境民事公益訴訟的制度功能，則農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的解決以及國(guó)家振興鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略的實(shí)施都可以獲得更有效的保障。

一、村民委員會(huì)提起環(huán)境民事公益訴訟的合法性

(一)村民委員會(huì)屬于“法律規(guī)定的”“有關(guān)組織”

《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民事訴訟法》)第55條規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境等損害社會(huì)公共利益的行為,“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”可以向法院起訴[注]《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第55條 對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒(méi)有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。。那么村民委員會(huì)是否符合“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”這一條件呢？

首先，要判斷村民委員會(huì)屬于行政主體還是非行政主體，而這是學(xué)界一直爭(zhēng)議不斷的問(wèn)題[注]賴(lài)亮洲.村民委員會(huì)行政主體資格探析——以村民自治事務(wù)管理為視角[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào),2014,(5).，但《中華人民共和國(guó)民法總則》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民法總則》)第三章第四節(jié)專(zhuān)門(mén)規(guī)定了“機(jī)關(guān)法人”和“基層群眾自治性組織法人”等屬于特別法人，“機(jī)關(guān)法人”由第97條確定：“有獨(dú)立經(jīng)費(fèi)的機(jī)關(guān)和承擔(dān)行政職能的法定機(jī)構(gòu)從成立之日起，具有機(jī)關(guān)法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動(dòng)。”而村民委員會(huì)的“基層群眾自治性組織法人”地位由第101條予以明確：“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動(dòng)?！边@表明村民委員會(huì)性質(zhì)上不屬于行政機(jī)關(guān)。同時(shí)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《村民委員會(huì)組織法》”)，村民委員會(huì)是“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，“向村民會(huì)議、村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”(第2條)，這意味著，村民委員會(huì)和村民之間不是行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間的關(guān)系；村民委員會(huì)和政府之間也不存在行政隸屬關(guān)系，人民政府只能對(duì)村民委員會(huì)的工作“給予指導(dǎo)、支持和幫助”，而“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”，村民委員會(huì)只是“協(xié)助”鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開(kāi)展工作(第5條)，但是，得“執(zhí)行村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的決定、決議”(第10條)。因此，村民委員會(huì)應(yīng)認(rèn)定為民事主體而不是行政主體。

其次，要判斷村民委員會(huì)是否屬于法律規(guī)定的“有關(guān)組織”?！睹袷略V訟法》對(duì)此沒(méi)有明確規(guī)定。《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)境保護(hù)法》)第58條對(duì)提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織有明確規(guī)定，村民委員會(huì)顯然不是該條規(guī)定的專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的社會(huì)組織[注]《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第58條 對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記；(二)專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。。若依據(jù)該條文字面含義，則不難認(rèn)定村民委員會(huì)不具有環(huán)境公益訴訟的原告主體資格。如果這樣，那么《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)《民事訴訟法》第55條法律規(guī)定的“有關(guān)組織”作了過(guò)多的限縮，其合理性值得懷疑。在效力等級(jí)上，《民事訴訟法》由全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議通過(guò)，《環(huán)境保護(hù)法》由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議通過(guò)。在《民事訴訟法》與《環(huán)境保護(hù)法》發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”的原則優(yōu)先適用《民事訴訟法》的規(guī)定，結(jié)合村民委員會(huì)的職能，將“有關(guān)組織”做合理解釋?zhuān)窗ㄋ蟹梢?guī)定的與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的組織。

換一個(gè)視角可以更好地審視和彌補(bǔ)《環(huán)境保護(hù)法》第58條合理性方面存在的瑕疵。該條文中的“社會(huì)組織”不難理解為僅僅對(duì)“社會(huì)團(tuán)體”類(lèi)的組織所作出的限定，而并未將《民事訴訟法》第55條規(guī)定的“有關(guān)組織”全部納入該條限定范圍之內(nèi)，也就是說(shuō)該條文并沒(méi)有對(duì)“社會(huì)團(tuán)體”以外的“組織”的環(huán)境公益訴訟資格做出限定，隱含著其他法定組織只要符合法定條件就具有環(huán)境公益訴訟原告資格。因?yàn)椤董h(huán)境保護(hù)法》第58條第1項(xiàng)明顯強(qiáng)調(diào)該組織依賴(lài)于“登記”來(lái)確保其法律上的可控性，要求其屬于“依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記”的組織，而第二項(xiàng)關(guān)于“專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”凸顯出對(duì)該類(lèi)組織的“自愿”選擇性和組織的“共同意愿”的要求。這都表明《環(huán)境保護(hù)法》第58條的規(guī)定只是對(duì)“社會(huì)團(tuán)體”的公益訴訟資格的限定?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第2條對(duì)“社會(huì)團(tuán)體”的界定，就特別強(qiáng)調(diào)公民的“自愿組成”、“會(huì)員共同意愿”以及“按照其章程”開(kāi)展活動(dòng)，其性質(zhì)屬于“非營(yíng)利性社會(huì)組織”，第3條則強(qiáng)調(diào)必須根據(jù)該條例進(jìn)行“登記”?？梢?jiàn)，《環(huán)境保護(hù)法》第58條設(shè)計(jì)時(shí)，立法者并不考慮所有的“組織”，也不是考慮普遍的“社會(huì)組織”，而只考慮對(duì)“社會(huì)團(tuán)體”組織作為環(huán)境公益訴訟原告的條件予以明確限定。而村民委員會(huì)這一組織并不是“自愿組成”并依“登記”取得合法性的，《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》是其合法性的直接來(lái)源?！稇椃ā返?11條規(guī)定在農(nóng)村設(shè)立村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》則進(jìn)一步明確“村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷(xiāo)、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)議討論同意，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)”(第3條)。這意味著，村民委員會(huì)不是村民“自愿組成”而是根據(jù)憲法和法律設(shè)定的。此外，村民委員會(huì)的組成人員并不是“會(huì)員”，而是村民民主選舉出來(lái)的村民代表，村民委員會(huì)并不是基于“會(huì)員共同意愿”“按照其章程”開(kāi)展活動(dòng)，而是基于“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，通過(guò)組織村民“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”來(lái)履行其法定職責(zé)。從性質(zhì)上看，《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定村民委員會(huì)是“基層群眾自治組織”而不是“社團(tuán)法人”，這在《民法總則》中也可以得到證明?！睹穹倓t》第三章將“社會(huì)團(tuán)體”作為“非營(yíng)利法人”，而將“村民委員會(huì)”作為“特別法人”予以規(guī)定。

綜合上述立法規(guī)定，可以認(rèn)為，立法者并沒(méi)有將村民委員會(huì)視為“社會(huì)組織”，而是明確將其確定為“基層群眾自治組織”，作為獨(dú)立于“社會(huì)組織”之外的特別組織，該組織有生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，并有責(zé)任維護(hù)村民生態(tài)環(huán)境權(quán)益?！睹穹倓t》第101條明確規(guī)定：“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動(dòng)?！倍鶕?jù)《村民委員會(huì)組織法》第8條的規(guī)定，村民委員會(huì)職責(zé)之一就是依法“引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境”，第9條又規(guī)定村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)“維護(hù)村民的合法權(quán)益”，環(huán)境公益訴訟顯然是其“引導(dǎo)”村民合理利用自然資源、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境并“維護(hù)”村民環(huán)境權(quán)益的權(quán)威、有效途徑。因此，村民委員會(huì)應(yīng)該屬于《民事訴訟法》第55條中“法律規(guī)定的”“有關(guān)組織”，其中的“法律規(guī)定”顯然包括《民法總則》《村民委員會(huì)組織法》的上述規(guī)定。

(二)村民委員會(huì)的環(huán)境民事公益訴訟訴權(quán)合法

村是我國(guó)農(nóng)村及其居民與基層政府銜接的特別組織，是村民生產(chǎn)、生活組織化、社會(huì)化的法定渠道。村民們對(duì)本村的管理?yè)碛休^全面的自治權(quán)。村民自治的主體是本村村民，本村村民都有權(quán)參加村民自治。村民委員會(huì)是“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，具有基層性、群眾性、自治性等特點(diǎn)。村民委員會(huì)對(duì)涉及村民利益的事項(xiàng)沒(méi)有獨(dú)立決策權(quán)，作出決議的主體是“村民”，村民通過(guò)村民會(huì)議、村民代表會(huì)議決策，村民委員會(huì)只有執(zhí)行權(quán)，依法“執(zhí)行村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的決定、決議”。村民通過(guò)村民會(huì)議決議授權(quán)村民委員會(huì)為了村生態(tài)環(huán)境權(quán)益提起民事訴訟，村民委員會(huì)執(zhí)行該決議，也就是行使其訴權(quán)。

(三)村民委員會(huì)環(huán)境民事公益訴訟的原告資格符合其法定職責(zé)

第一，村民委員會(huì)有保護(hù)環(huán)境和維護(hù)村民公共利益的職責(zé)。村民委員會(huì)作為基層群眾自治組織，有組織本村村民進(jìn)行村務(wù)治理的職責(zé)。《村民委員會(huì)組織法》第2條第2款明確規(guī)定：“村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議?！编l(xiāng)村生態(tài)環(huán)境與每個(gè)村民生產(chǎn)、生活權(quán)益都息息相關(guān)，但是，村民個(gè)體參與鄉(xiāng)村環(huán)境管理具有分散性，只有通過(guò)一定的組織形式來(lái)管理農(nóng)村公共事務(wù)，才能有效實(shí)現(xiàn)管理效能最大化。在村民公共利益受到侵害時(shí)，個(gè)人不能或缺乏足夠動(dòng)力訴請(qǐng)救濟(jì)時(shí)，村民委員會(huì)可以根據(jù)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議決議，代表村民進(jìn)行權(quán)益救濟(jì)?；诖?，村民委員會(huì)提起環(huán)境民事公益訴訟本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)屬于辦理“本村公共事務(wù)和公益事業(yè)”。村民自治組織進(jìn)行環(huán)境管理是《村民委員會(huì)組織法》給其賦予的職責(zé)，或者由村民通過(guò)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議決議賦予其行使具體環(huán)境管理權(quán)，村民與村委會(huì)的關(guān)系，其實(shí)質(zhì)就是決策與執(zhí)行的關(guān)系[注]于華江,唐俊.農(nóng)民環(huán)境權(quán)保護(hù)視角下的鄉(xiāng)村環(huán)境治理[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2012,(4).。在廣州市番禺區(qū)石樓鎮(zhèn)茭塘東村民委員會(huì)訴陳淑英等環(huán)境污染責(zé)任糾紛一案中，因?yàn)殛愂缬⒌热宋廴经h(huán)境，茭塘東村村民委員會(huì)在收到大量投訴的情況下召開(kāi)了村民會(huì)議，會(huì)議決定通過(guò)起訴的方式使陳淑英等人承擔(dān)恢復(fù)原狀、賠償損失的責(zé)任[注]參見(jiàn)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)2017年9月18日發(fā)布的“廣州市番禺區(qū)石樓鎮(zhèn)茭塘東村民委員會(huì)訴陳淑英等環(huán)境污染責(zé)任糾紛一案”，案號(hào)為“(2016)粵01民終14991號(hào)”。。這表明村民委員會(huì)對(duì)于村內(nèi)環(huán)境的管理，不僅僅包括引導(dǎo)和組織村民植樹(shù)造林、整理村容、美化環(huán)境等措施，還應(yīng)當(dāng)包括防止村內(nèi)生態(tài)環(huán)境遭到污染和破壞的措施，其中就包括利用訴訟手段保護(hù)本村生態(tài)環(huán)境權(quán)益尤其是生態(tài)環(huán)境公共利益。這都是村民委員會(huì)職責(zé)的應(yīng)有之意。

第二，村民委員會(huì)環(huán)境公益訴訟原告資格符合職能相關(guān)性原則。這一原則要求國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織在擔(dān)當(dāng)環(huán)境公益訴訟原告時(shí)必須與環(huán)境公益訴訟的訴訟標(biāo)的具有職能和組織宗旨方面的聯(lián)系[注]郭雪慧.論公益訴訟主體確定及其原告資格的協(xié)調(diào)——對(duì)《民事訴訟法》第55條的思考[J].政治與法律,2015,(1).。村民委員會(huì)提起環(huán)境公益訴訟一是為了保護(hù)本村的生態(tài)環(huán)境，《村民委員會(huì)組織法》第8條第2款明確規(guī)定：“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。”二是維護(hù)本村村民的生態(tài)環(huán)境公共利益，也就是“維護(hù)村民合法權(quán)益”。因而，村民委員會(huì)提起環(huán)境民事公益訴訟的范圍是在發(fā)生在本村范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境污染和破壞問(wèn)題。

第三，村民委員會(huì)有履行環(huán)境民事公益訴訟原告資格職責(zé)的條件。環(huán)境民事公益訴訟原告不僅僅需要法律賦予其原告資格，還應(yīng)該具有基本的動(dòng)力，并且在人力、財(cái)力、專(zhuān)業(yè)鑒別能力、訴訟舉證能力等方面應(yīng)該具有基本能力。村民委員會(huì)自身在人力、財(cái)力、專(zhuān)業(yè)鑒別能力、訴訟舉證能力方面的基礎(chǔ)和條件上存在有不足，甚至很大程度上制約其提起公益訴訟的動(dòng)力，但是，這些都可以通過(guò)制度建設(shè)得到補(bǔ)強(qiáng)，而不能因此削弱甚至否定其原告資格。如關(guān)于專(zhuān)業(yè)鑒定能力等問(wèn)題完全可以通過(guò)鑒定制度解決；關(guān)于經(jīng)濟(jì)能力問(wèn)題，村民委員會(huì)的公益性活動(dòng)是可以依法獲得地方政府支持的。《村民委員會(huì)組織法》第37條第2款規(guī)定：“村民委員會(huì)辦理本村公益事業(yè)所需的經(jīng)費(fèi)，由村民會(huì)議通過(guò)籌資籌勞解決；經(jīng)費(fèi)確有困難的，由地方人民政府給予適當(dāng)支持?！鼻摇吨腥A人民共和國(guó)民事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民事訴訟法》)第15條規(guī)定了支持起訴，支持起訴機(jī)關(guān)能在一定程度上彌補(bǔ)村民委員會(huì)的能力不足[注]《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第15條 機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴。。

算法2給出了關(guān)于H(m,n)(m,n≥2)的一種點(diǎn)可區(qū)別邊染色,于是可得如下的H(m,n)(m,n≥2)的點(diǎn)可區(qū)別邊色數(shù)的一個(gè)上界。

二、村民委員會(huì)環(huán)境民事公益訴訟的限制

(一)村民委員會(huì)環(huán)境民事公益訴訟中調(diào)解的限制

在環(huán)境民事公益訴訟中存在兩種調(diào)解，一是提起訴訟之前的調(diào)解，即村民委員會(huì)在發(fā)現(xiàn)村內(nèi)的環(huán)境問(wèn)題后到提起訴訟前這一時(shí)間段，在污染者與村民之間進(jìn)行調(diào)解。普通民事訴訟中起訴之前的調(diào)解是基于平等主體之間進(jìn)行的，這與具有管理職能的村民委員會(huì)作為一方當(dāng)事人的調(diào)解有所區(qū)別。二是立案之后的調(diào)解，在傳統(tǒng)民事訴訟中，調(diào)解可在各階段適用。立案之后的調(diào)解學(xué)界持有不同的觀點(diǎn)。有些學(xué)者認(rèn)為審前調(diào)解程序是環(huán)境民事公益訴訟中需要強(qiáng)化的部分。理由是在開(kāi)庭審理之前通過(guò)調(diào)解解決，既能節(jié)約司法資源，又能避免冗長(zhǎng)的訴訟程序。在短時(shí)間內(nèi)終結(jié)案件更有利于對(duì)污染的有效控制和生態(tài)恢復(fù)[注]沈躍東.論環(huán)境法庭的裁判程序[J].東南學(xué)術(shù),2010,(5).。這是從節(jié)約司法資源、提高訴訟效率的角度進(jìn)行考慮。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，調(diào)解程序只能在庭審舉證質(zhì)證程序之后在查清事實(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，使得公眾的訴權(quán)得到程序上的充分表達(dá)，公共利益得到真正充分的保護(hù)[注]曲昇霞.論環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解之適用[J].政法論叢,2016,(3).。

起訴前的調(diào)解分為兩種情況，第一種情況是污染者對(duì)村內(nèi)環(huán)境造成了輕微污染；第二種情況是污染者對(duì)村內(nèi)環(huán)境造成的污染損害了村民根本利益。對(duì)于第一種情況而言，起訴前的調(diào)解由村民委員會(huì)進(jìn)行即可。依據(jù)是村民委員會(huì)的“調(diào)解民間糾紛”職能。該職能指村民之間發(fā)生的僅僅是因?yàn)槟撤N局部或者暫時(shí)的利益引起的糾紛，不是根本利益的對(duì)立和沖突都可以通過(guò)村民委員會(huì)調(diào)解來(lái)解決。村民委員會(huì)在村民中有威信且對(duì)村內(nèi)情況比較熟悉，有條件及時(shí)調(diào)解和解決糾紛，制止矛盾的發(fā)展，避免矛盾的激化。調(diào)解和解決糾紛是村民委員會(huì)的基本職能之一，因此有了“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)”的說(shuō)法。對(duì)于第二種情況，不得以村民委員會(huì)居中調(diào)解而縱容污染者，以犧牲環(huán)境為代價(jià)解決糾紛。此種情況下的調(diào)解需要與全體村民達(dá)成一致協(xié)議，村民委員會(huì)沒(méi)有獨(dú)立達(dá)成調(diào)解協(xié)議的權(quán)限。此外，不能把調(diào)解作為起訴的必經(jīng)程序，不得以未經(jīng)調(diào)解或者調(diào)解不成為由而阻止村民委員會(huì)向人民法院起訴。

村民委員會(huì)提起的環(huán)境民事公益訴訟在立案后進(jìn)行的調(diào)解，應(yīng)在舉證質(zhì)證后，事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上進(jìn)行。雖然庭前調(diào)解能節(jié)約訴訟資源，提高訴訟效率，但在實(shí)踐中，村民委員會(huì)提起環(huán)境民事公益訴訟之前，基于其職能應(yīng)該都與污染者先行交涉過(guò)。既然交涉未成功，其中必然存在不能達(dá)成一致的問(wèn)題。如若在未查清事實(shí)之前進(jìn)行調(diào)解，很可能出現(xiàn)村民委員會(huì)犧牲公共利益而妥協(xié)的情形，從而導(dǎo)致調(diào)解程序的虛置。對(duì)于法院而言，沒(méi)有查清事實(shí)，就意味著環(huán)境公共利益沒(méi)有完全展開(kāi)，而法院因?yàn)槌绦驔](méi)有展開(kāi)，不能對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的審查，也就無(wú)法起到公共利益監(jiān)督者的作用[注]吳勇,王聰.環(huán)境民事公益訴訟的調(diào)解適用辨析[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2018,(2).。因此，調(diào)解應(yīng)在法庭調(diào)查階段經(jīng)過(guò)舉證質(zhì)證程序后進(jìn)行。

(二)村民委員會(huì)環(huán)境民事公益訴訟案件范圍限制

由于現(xiàn)行法律沒(méi)有專(zhuān)門(mén)條款規(guī)定村民委員會(huì)提起環(huán)境民事公益訴訟，因此村民委員會(huì)提起環(huán)境公益訴訟的受案范圍只能依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第2條關(guān)于“村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”的規(guī)定、第9條關(guān)于“維護(hù)村民合法權(quán)益”的規(guī)定，以及《民事訴訟法》第55條的規(guī)定?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第2條第2款表明村民委員會(huì)提起環(huán)境公益訴訟的受案范圍界定是“本村”、“公共事務(wù)和公益事業(yè)?！薄睹袷略V訟法》第55條對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的受案范圍為“污染環(huán)境損害社會(huì)公共利益的行為。”綜合這些規(guī)定，村民委員會(huì)提起的環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)是污染環(huán)境行為導(dǎo)致的本村公共利益或者村民環(huán)境權(quán)益普遍受到損害的案件。

首先，村民委員會(huì)提起環(huán)境民事公益訴訟有地域限制。村民委員會(huì)管理本村的事務(wù)，發(fā)生在“本村”之外的環(huán)境污染或生態(tài)破壞損害，村民委員會(huì)無(wú)權(quán)起訴。這是對(duì)村民委員會(huì)提起環(huán)境民事公益訴訟訴權(quán)的地域限制，如果污染者在上游，污染損害下游村莊村民公共利益。下游村莊的村民委員會(huì)有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟。但是，對(duì)污染造成的本村以外的環(huán)境公益損害卻無(wú)法提起公益訴訟，因?yàn)榇迕裎瘑T會(huì)的環(huán)境保護(hù)職責(zé)、維護(hù)村民利益的職責(zé)僅及于本村生態(tài)環(huán)境以及本村村民合法權(quán)益。其次，法律對(duì)村民委員會(huì)提起環(huán)境民事公益訴訟的案件類(lèi)型沒(méi)有明確界定?！董h(huán)境保護(hù)法》第64條規(guī)定：“因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！薄拔廴经h(huán)境”和“生態(tài)破壞”是引發(fā)環(huán)境民事公益訴訟的兩大原因行為。污染環(huán)境是指向環(huán)境中排入物質(zhì)或能量超過(guò)了環(huán)境自?xún)裟芰?，致使環(huán)境的理化生性質(zhì)發(fā)生變化，影響環(huán)境中生物(包括人類(lèi))正常生存和發(fā)展的現(xiàn)象。而生態(tài)破壞是指人類(lèi)不合理地開(kāi)發(fā)利用環(huán)境要素，向環(huán)境過(guò)度索取物質(zhì)和能量，致使它們的數(shù)量減少、質(zhì)量降低，破壞了生態(tài)平衡或?qū)е沦Y源枯竭而不利于環(huán)境中的生物包括人類(lèi)生存與發(fā)展的一種現(xiàn)象[注]竺效.論環(huán)境侵權(quán)原因行為的立法拓展[J].中國(guó)法學(xué),2015,(2).。村民委員會(huì)提起環(huán)境民事公益訴訟主要實(shí)體法依據(jù)之一為《村民委員會(huì)組織法》，而《村民委員會(huì)組織法》沒(méi)有將“公共事務(wù)和公益事業(yè)”進(jìn)行細(xì)分。因此，無(wú)論是因?yàn)椤拔廴经h(huán)境”還是“生態(tài)破壞”提起的環(huán)境民事公益訴訟，都認(rèn)為屬于村民委員會(huì)提起環(huán)境民事公益訴訟的受案范圍。有學(xué)者對(duì)于“環(huán)境公共利益”進(jìn)行擴(kuò)大理解和解釋提出異議，認(rèn)為環(huán)境民事公益訴訟制度設(shè)計(jì)的初衷主要是為了依靠司法機(jī)關(guān)和社會(huì)組織處理一些事實(shí)清晰、后果嚴(yán)重且行政機(jī)關(guān)難以解決的環(huán)境污染案件，以有效填補(bǔ)環(huán)境損害[注]王明遠(yuǎn).論我國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向:基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析[J].中國(guó)法學(xué),2016,(1).。這一觀點(diǎn)不無(wú)道理，對(duì)于村民委員會(huì)提起的環(huán)境民事公益訴訟也應(yīng)該是事實(shí)清晰、行政機(jī)關(guān)難以解決的案件。

三、對(duì)完善村民委員會(huì)提起環(huán)境民事公益訴訟的建議

(一)立法明確村民委員會(huì)原告資格

立法明確賦予村民委員會(huì)環(huán)境民事公益訴訟原告資格具有如下幾個(gè)方面的積極意義：

一是有利于村民委員會(huì)更好履職。村民委員會(huì)可以依法借助權(quán)威的司法途徑更好地履行其維護(hù)村民權(quán)益、引導(dǎo)村民保護(hù)生態(tài)環(huán)境的職責(zé)。

二是有利于及時(shí)解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。村民是最直接接觸本村生態(tài)環(huán)境的主體，村民以及村民委員會(huì)無(wú)疑是最了解本村生態(tài)環(huán)境狀況、也是最直接承受生態(tài)環(huán)境變化后果的主體，立法明確賦予村民委員會(huì)公益訴訟原告資格，有利于在村民沒(méi)動(dòng)力或沒(méi)能力、行政機(jī)關(guān)難以及時(shí)解決污染破壞生態(tài)環(huán)境損害村民公共利益的情形及時(shí)借助司法手段解決環(huán)境問(wèn)題。需要區(qū)域性或全國(guó)性環(huán)境公益組織提起環(huán)境公益訴訟的案件，都是環(huán)境問(wèn)題及其損害不斷擴(kuò)大導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境以及公共利益嚴(yán)重?fù)p害的案件。

三是降低環(huán)境公益訴訟成本。環(huán)境公益訴訟的證據(jù)收集、利益表達(dá)和梳理以及訴訟過(guò)程等都會(huì)耗費(fèi)巨大成本。但是，如果村民委員會(huì)享有法律明確規(guī)定的公益訴訟原告資格，則不僅在事態(tài)尚未嚴(yán)重惡化的時(shí)候及時(shí)啟動(dòng)了權(quán)威司法手段，大大節(jié)約了成本，而且，無(wú)論是取證、生態(tài)環(huán)境和公共利益損害評(píng)估、裁判的執(zhí)行、受損害生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和受損害公共利益的救濟(jì)都更小規(guī)模、更直接、更便捷，司法的成本因此大大降低。

(二)由主要負(fù)責(zé)人以村民委員會(huì)名義起訴

村民委員會(huì)環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)由村民委員會(huì)主要負(fù)責(zé)人提起，以村民委員會(huì)的名義起訴和行使訴訟權(quán)利應(yīng)參照《村民委員會(huì)組織法》第28條履行民主議定程序，即必須要召開(kāi)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議形成會(huì)議決定，并經(jīng)村民會(huì)議通過(guò)。未經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議決定，村民委員會(huì)不能以村民小組的名義起訴和行使訴訟權(quán)利。在安?？h寮塘鄉(xiāng)谷口村上留村組訴劉偉光等財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛一案中，安?？h寮塘鄉(xiāng)谷口村上留村組未對(duì)起訴劉偉光等人這一涉及村民重要利益的事情召開(kāi)村民會(huì)議并形成決議，小組長(zhǎng)僅以村民小組的名義起訴和行使訴訟權(quán)利。法院裁判認(rèn)為村民小組組長(zhǎng)“未經(jīng)民主議定程序通過(guò)，不能以村民小組的名義起訴”[注]參見(jiàn)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)2018年3月15日發(fā)布的“安?？h寮塘鄉(xiāng)谷口村上留村組訴劉偉光等財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛案”，案號(hào)為“(2018)贛08民終595號(hào)”。。因?yàn)楸景笇?shí)質(zhì)上屬于傳統(tǒng)的代表人訴訟，并非完全意義上的公益訴訟。作為環(huán)境公益訴訟，則應(yīng)該以村民委員會(huì)名義起訴，因?yàn)榇迕裎瘑T會(huì)是《村民委員會(huì)組織法》確定的村民自治組織，而村民小組是由村民委員會(huì)根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等實(shí)際情況設(shè)立的。根據(jù)《民法總則》的規(guī)定，村民委員會(huì)才是農(nóng)村基層群眾自治組織的特別法人。如果生態(tài)環(huán)境損害僅僅涉及到少數(shù)甚至就一個(gè)村民小組的公共利益，在制度設(shè)計(jì)上，宜由村民委員會(huì)全體參加該小組村民會(huì)議，再通過(guò)本村村民代表會(huì)議決定是否以本村民委員會(huì)的名義起訴，以及由村民委員會(huì)哪位負(fù)責(zé)人具體代表村民委員會(huì)提起訴訟。

(三)解決村民委員會(huì)原告資格保障條件

村民委員會(huì)環(huán)境民事公益訴訟原告資格作為一種訴訟制度，確實(shí)很大程度上受制于其訴訟能力的保障程度。如知識(shí)結(jié)構(gòu)或相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才保障、鑒定能力等，都已經(jīng)有律師制度、環(huán)境司法鑒定制度、環(huán)境損害評(píng)估制度、專(zhuān)家證人制度等系列司法制度的保障。因而，真正影響村民委員會(huì)環(huán)境民事公益訴訟原告資格能否實(shí)現(xiàn)的就是兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是經(jīng)費(fèi)，二是跨村生態(tài)環(huán)境公益損害的起訴資格問(wèn)題。

針對(duì)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，村民委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)基本上來(lái)自地方政府的支持，以及村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決定從村民收取的費(fèi)用。經(jīng)濟(jì)情況好的村，從村民收取費(fèi)用的空間也較大，但是，對(duì)大多數(shù)經(jīng)濟(jì)條件一般或經(jīng)濟(jì)條件不好的村來(lái)說(shuō)，訴訟費(fèi)用作為“額外支出”，很難獲得村民支持。這除了在公益訴訟費(fèi)用制度上對(duì)村民委員會(huì)環(huán)境民事公益訴訟予以減免之外，還應(yīng)該通過(guò)吸收社會(huì)資本和完善支持起訴制度等給村民委員會(huì)以經(jīng)費(fèi)保障。

環(huán)境危害往往一旦表露出來(lái)就跨越一村甚至數(shù)村范圍。對(duì)跨村的環(huán)境權(quán)益損害，村民委員會(huì)可能會(huì)更多觀望，因此延誤啟動(dòng)司法手段維護(hù)村民利益的時(shí)機(jī)。同時(shí)，因?yàn)槠渚S護(hù)村民權(quán)益和引導(dǎo)村民保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的職責(zé)僅限于本村，超越本村村民生態(tài)環(huán)境公共利益范圍的訴權(quán)的證成還有難度。為了保障村民委員會(huì)對(duì)跨村環(huán)境危害提起公益訴訟的積極性，應(yīng)該建立多個(gè)村民委員會(huì)聯(lián)合共同訴訟的機(jī)制。既然村民委員會(huì)是村民自治組織，通過(guò)相鄰村民委員會(huì)各自村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決定后的共同訴訟并不存在制度上的沖突，還一定程度上激發(fā)了村民自治的主動(dòng)性和積極性。

(四)完善支持起訴制度

環(huán)境民事公益訴訟需要大量時(shí)間、金錢(qián)的投入，以村民委員會(huì)自身的能力顯然不足以支撐，支持起訴制度可以在很大程度上為村民委員會(huì)環(huán)境民事公益訴訟提供保障?！睹袷略V訟法》第15條規(guī)定了“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位”支持起訴的制度。這意味著，不僅可以引導(dǎo)如環(huán)保聯(lián)合會(huì)等符合《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的環(huán)境保護(hù)社會(huì)團(tuán)體的力量沉入社會(huì)基層，在環(huán)境問(wèn)題未全面爆發(fā)前就借助司法力量解決問(wèn)題，而且，還可以激勵(lì)尚不夠《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定條件的環(huán)保社團(tuán)支持環(huán)境公益訴訟。很大程度上彌補(bǔ)當(dāng)前社會(huì)組織從事環(huán)境公益訴訟積極性受挫的現(xiàn)狀。

此外，機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位也都具有支持起訴的資格。尤其是《民事訴訟法》第55條、《行政訴訟法》第25條規(guī)定，對(duì)于破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，人民檢察院可以支持起訴。檢察院支持起訴可以通過(guò)兩種方式，依申請(qǐng)支持起訴和主動(dòng)支持起訴。但是，從中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)檢索現(xiàn)有案例來(lái)看，村民委員會(huì)作為原告的環(huán)境民事公益訴訟中，沒(méi)有一例得到了檢察院的支持，也沒(méi)有行政機(jī)關(guān)支持村民委員會(huì)環(huán)境民事公益訴訟的判例。檢察院或者環(huán)境資源行政部門(mén)支持村民委員會(huì)起訴，可以以多種形式如提供資金支持、技術(shù)支持、信息支持、環(huán)境保護(hù)和法律知識(shí)支持，以及法庭上以專(zhuān)業(yè)部門(mén)身份的支持起訴，這將在很大程度上補(bǔ)強(qiáng)村民委員會(huì)的環(huán)境公益訴訟能力，而且，還將引導(dǎo)職能部門(mén)和人民檢察院更好地服務(wù)于基層社會(huì)，真正將“放管服”改革落到實(shí)處。

四、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境公益訴訟制度實(shí)行之始，立法者就擔(dān)心濫訴問(wèn)題，因此對(duì)環(huán)境公益訴訟的原告資格多加限制。事實(shí)證明，環(huán)境公益訴訟案件不僅沒(méi)出現(xiàn)濫訴現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)低于預(yù)期案件數(shù)的情況。由村民委員會(huì)提起的環(huán)境民事公益訴訟的案件數(shù)更是屈指可數(shù)。案件數(shù)量少并不意味著農(nóng)村環(huán)境沒(méi)有出現(xiàn)問(wèn)題，農(nóng)村環(huán)境污染仍然存在。我國(guó)對(duì)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注持續(xù)上升，實(shí)施“鄉(xiāng)村振興計(jì)劃”，“建設(shè)美麗鄉(xiāng)村”，還需要全方位健全制度體系。村民委員會(huì)環(huán)境民事公益訴訟制度可以成為吸引國(guó)家和社會(huì)較高層次的力量沉入社會(huì)基層，并同時(shí)促進(jìn)“放管服”改革落地生根結(jié)碩果，確立村民委員會(huì)環(huán)境公益訴訟原告資格，完善相關(guān)制度，其意義不容小視。