邢 鋼

(北京師范大學(xué) 法學(xué)院，北京 100875)

一、問(wèn)題的提出

2017年5月14日，習(xí)近平總書(shū)記在“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇開(kāi)幕式上指出，我們要建立穩(wěn)定、可持續(xù)、風(fēng)險(xiǎn)可控的金融保障體系，創(chuàng)新投資和融資模式，推廣政府和社會(huì)資本合作(作者注PPP)。*見(jiàn)習(xí)近平總書(shū)記在“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇開(kāi)幕式發(fā)言全文。參見(jiàn)，習(xí)近平：《攜手推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)——在“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇開(kāi)幕式上的演講》(2017年5月14日，北京)，人民出版社2017年5月版。在“一帶一路”建設(shè)過(guò)程中，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通被認(rèn)為是“一帶一路”建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域和重點(diǎn)方向，也是提高貿(mào)易便利化水平、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)的重要依托。與此同時(shí)，“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家對(duì)于基建的需求旺盛與建設(shè)資金不足的矛盾也極為突出，通過(guò)PPP(Public-Private-Partnership政府和社會(huì)資本合作)模式來(lái)解決資金缺口，被廣泛認(rèn)為是解決這一矛盾最為理想的模式。*PPP是Public-Private -Partnership的英文首字母縮寫(xiě)，指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府與社會(huì)資本的一種合作模式，政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)。在此背景下，通過(guò)輸出PPP模式，來(lái)促進(jìn)沿線(xiàn)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施水平的提升，成為引人關(guān)注的話(huà)題之一。

由于PPP項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)復(fù)雜、項(xiàng)目投資額大、利益相關(guān)者眾多、投資回收期長(zhǎng)、不確定性因素相對(duì)較多，因此，在漫長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，由于種種原因，PPP項(xiàng)目很可能面臨各種風(fēng)險(xiǎn)，使得項(xiàng)目提前終止情況頻繁發(fā)生。世界銀行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從1984年至2010年，發(fā)展中國(guó)家的4847個(gè)PPP項(xiàng)目中有334個(gè)項(xiàng)目發(fā)生了提前終止，約占總數(shù)目的6.85%。*參見(jiàn)World Bank. Private participation in infrastructure projects database.Washington,DC, USA, 2011.2017年8月8日，成都路橋發(fā)布了一份《關(guān)于宜威高速公路項(xiàng)目進(jìn)展》的公告：公司及全資子公司四川宜威高速公路有限公司于當(dāng)日分別收到宜賓市政府發(fā)來(lái)的《關(guān)于解除<宜威高速項(xiàng)目投資協(xié)議>的通知書(shū)》和《關(guān)于解除<宜威高速項(xiàng)目特許權(quán)協(xié)議>的通知書(shū)》，這意味著成都路橋82億BOT項(xiàng)目提前終止。*http://sc.sina.com.cn/news/b/2017-08-12/detail-ifyixtym2254692.shtml。訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年12月8日。PPP項(xiàng)目的提前終止必然對(duì)會(huì)對(duì)利益相關(guān)者產(chǎn)生重大的影響，也是PPP項(xiàng)目中最重要的風(fēng)險(xiǎn)之一。其中涉及的法律問(wèn)題是，何以引發(fā)PPP項(xiàng)目的提前終止；PPP項(xiàng)目的提前終止所產(chǎn)生的法律后果是什么。PPP項(xiàng)目作為一種公共項(xiàng)目，為了保證公共基礎(chǔ)設(shè)施或者公共服務(wù)的連續(xù)提供，在其提前終止后也將涉及到政府的介入和項(xiàng)目的移交。這些法律問(wèn)題的全面澄清和有效解決有助于PPP項(xiàng)目提前終止風(fēng)險(xiǎn)的化解，將相關(guān)損失和影響減少到最低限度。一些國(guó)家已將PPP項(xiàng)目提前終止的相關(guān)內(nèi)容體現(xiàn)在PPP標(biāo)準(zhǔn)合同文本或相關(guān)PPP法規(guī)政策中。

在“一帶一路”建設(shè)中，只有全面明晰PPP項(xiàng)目提前終止所涉及的法律問(wèn)題，并在PPP項(xiàng)目合同中約定上述內(nèi)容，才可以做到事前預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，也才能在未來(lái)出現(xiàn)PPP項(xiàng)目提前終止時(shí)，避免糾紛的產(chǎn)生?；貞?yīng)“一帶一路”建設(shè)中PPP項(xiàng)目實(shí)施的現(xiàn)實(shí)需要，本文分別從PPP項(xiàng)目提前終止的事由、補(bǔ)償機(jī)制和政府介入權(quán)三個(gè)維度進(jìn)行分析，以探尋上述問(wèn)題的答案，以期為“一帶一路”建設(shè)提供公正高效的法律保障。

二、PPP項(xiàng)目提前終止的事由

在PPP項(xiàng)目進(jìn)行提前終止談判的過(guò)程中，準(zhǔn)確識(shí)別項(xiàng)目提前終止的事由是界定提前終止責(zé)任、確定合理補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)。影響PPP項(xiàng)目提前終止的因素很多，國(guó)內(nèi)外學(xué)者從工程管理學(xué)的角度對(duì)此進(jìn)行了詳盡的研究和分析。從法律的角度考察，PPP項(xiàng)目提前終止也就意味著PPP項(xiàng)目合同的提前終止，而在合同意義上，合同的提前終止包括協(xié)議終止，約定終止，法定終止的情形。由于在協(xié)議終止時(shí)，當(dāng)事各方已經(jīng)就終止責(zé)任和補(bǔ)償?shù)葏f(xié)商達(dá)成一致意見(jiàn)，并不存在法律上的爭(zhēng)議。因此，約定終止與法定終止的情形是相關(guān)合同文本與立法予以關(guān)注的。同時(shí)，約定終止與法定終止的情形基本被違約終止和不可抗力終止的情形所涵蓋，因此，在確定PPP項(xiàng)目提前終止的事由時(shí)，在一些國(guó)家制定的PPP合同范本與法律中，往往將政府違約、政府自由便利終止、項(xiàng)目公司違約以及不可抗力等事項(xiàng)作為PPP項(xiàng)目提前終止的事由予以規(guī)定。

(一)提前終止合同：政府違約或政府自由終止合同

在PPP項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)行中，會(huì)出現(xiàn)由于政府一方的原因而導(dǎo)致項(xiàng)目合同提前終止，其一為政府違約，其二為政府自由選擇終止合同。這或規(guī)定在PPP相關(guān)法規(guī)中，或包含在PPP合同中。

1.政府違約。合同各方訂立合同目的是，在合同期間充分履行合同義務(wù)，直到合同最后一天終止履行。但是，在合同期限內(nèi)，可能出現(xiàn)合同任意一方無(wú)法預(yù)料的情形，這其中就包括了合同一方的違約，這可能就會(huì)導(dǎo)致合同提前終止。一般情況下，在大多數(shù)商業(yè)合同中，如果合同一方未能履行其合同中的重大義務(wù)，守約方有權(quán)終止合同。根據(jù)PPP合同，這意味著如果政府公共部門(mén)違背其主要合同義務(wù)，私人合作伙伴(項(xiàng)目公司)就有權(quán)終止PPP合同。在大多數(shù)國(guó)家，PPP合同中一般都包含有這樣的條款，即在公共部門(mén)實(shí)質(zhì)違約的情況下，私人合作伙伴(項(xiàng)目公司)有終止合同的權(quán)利。

由于PPP項(xiàng)目經(jīng)常涉及公共服務(wù)的提供，授予私人伙伴(項(xiàng)目公司)合同終止的權(quán)利往往會(huì)引起爭(zhēng)議。在葡萄牙，PPP合同中并不包含公共部門(mén)違約終止的條款。締約方一般依據(jù)一般法律原則或者PPP相關(guān)立法的規(guī)定來(lái)解決，一般認(rèn)為，也能取得與PPP合同中明文規(guī)定終止權(quán)一樣的效果。*http://www.allenovery.com/SiteCollectionDocuments/Termination_Report.pdf. 訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年8月18日。在法國(guó)，私人合作伙伴(項(xiàng)目公司)無(wú)權(quán)在公共部門(mén)違約后終止PPP合同。*李欣等：《國(guó)外PPP法律文本解析》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2017版，第62頁(yè)。在這種情況下，唯一可以得到的補(bǔ)救辦法是向行政法院提起訴訟，然后才能判斷公共部門(mén)的違約是否足夠嚴(yán)重到終止合同(和賠償金)。雖然法國(guó)的做法似乎比較特別，但私人合作伙伴(項(xiàng)目公司)在實(shí)踐中通常會(huì)通過(guò)談判來(lái)尋求出路，而不是簡(jiǎn)單地試圖在法庭上請(qǐng)求終止PPP合同。法國(guó)的PPP合同中通常不會(huì)承認(rèn)在政府公共部門(mén)違約后，私人合作伙伴有終止合同的權(quán)利。政府公共部門(mén)的違約不是合同的概念。在發(fā)生政府公共部門(mén)違約的情況下，私人合作伙伴(項(xiàng)目公司)有望尋求友好解決，如果失敗，他們應(yīng)該訴諸有關(guān)的行政法庭。這一立場(chǎng)源于公共服務(wù)提供的連續(xù)性和適應(yīng)性的行政法原則。*Thomas Krumm,The politics of public-private partnerships in Western Europe : comparative perspectives, Cheltenham : Edward elgar, c2016。在這些情況下，公共服務(wù)必須由公共部門(mén)保證，不得受私人合作伙伴作為或不作為的影響。這些原則也是公共部門(mén)自愿終止PPP合同以應(yīng)對(duì)不斷變化的需求、技術(shù)創(chuàng)新或交易融資條件變化的基礎(chǔ)。盡管私人合作伙伴沒(méi)有終止PPP合同的權(quán)利，但是如果合同最終結(jié)束，那么應(yīng)給與私人合作伙伴賠償金，其賠償數(shù)額大致與發(fā)生不可抗力合同終止的數(shù)額相等。

如果PPP合同中規(guī)定了政府公共部門(mén)違約的概念，那就需要明確什么情形構(gòu)成違約。政府違約最可能的原因就是沒(méi)有能力支付產(chǎn)品或服務(wù)的使用費(fèi)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，政府公共主管部門(mén)出現(xiàn)違約是非常少見(jiàn)的事件。引起違約的行為包括：在雙方商定的延長(zhǎng)期后，不向項(xiàng)目公司支付任何到期款項(xiàng)；征用設(shè)施或項(xiàng)目公司的其他資產(chǎn)；不履行PPP合同下的義務(wù)，以至于項(xiàng)目公司無(wú)法完成或者運(yùn)營(yíng)設(shè)施—即如果將此作為可以提供補(bǔ)償?shù)氖录?在大多數(shù)情況之下)，補(bǔ)償是不足的；公共主管部門(mén)的法律地位或權(quán)力發(fā)生了重大的改變。對(duì)于政府違約的具體情形，各國(guó)通常采取兩種方法予以規(guī)定：第一，明確列舉構(gòu)成違約事件的公共部門(mén)的作為或不作為。意大利、羅馬尼亞、德國(guó)、斯洛伐克、捷克共和國(guó)、希臘、英國(guó)、匈牙利、土耳其采取了這樣的方式。*http://www.allenovery.com/SiteCollectionDocuments/Termination_Report.pdf. 訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年8月18日。以下事件就是通常會(huì)詳細(xì)列明的違約情形：(1)征收或沒(méi)收私人合伙人的資產(chǎn)或股份；(2)不支付給私人合作伙伴應(yīng)付的款項(xiàng)(例如使用費(fèi))；(3)公共部門(mén)違背相關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓其在PPP協(xié)議項(xiàng)下的權(quán)利；(4)公共部門(mén)以某種方式或在某種程度上阻礙私人部門(mén)履行合同，從而違背了合同項(xiàng)下的義務(wù)；(5)公共部門(mén)未能給予相關(guān)項(xiàng)目授權(quán)。一般而言，以上違約事件只有達(dá)到一定的嚴(yán)重程度才會(huì)導(dǎo)致合同的終止。在大多數(shù)情況下，會(huì)給予公共部門(mén)一定的寬限期(治愈期)，也就是，在實(shí)質(zhì)的合同終止之前，可以給予公共部門(mén)一定的期限來(lái)糾正違約。英國(guó)PF2標(biāo)準(zhǔn)合同文本規(guī)定，*http://ppp.worldbank.org/ppp/library/uk-treasury-standard-form-shareholder-agreement-pf2. 訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年8月18日?！爱?dāng)局違約”指以下事件之一：*在某些情形下，可能應(yīng)該包含一些額外事件。見(jiàn)第23.1.2.2節(jié)。(a)當(dāng)局或其他有關(guān)部門(mén)征收、扣押或征用承包商[或控股公司]*如果承包商是通過(guò)這種媒介持有其股份，其范圍可能需要擴(kuò)大以涵蓋承包商的控股公司的股份和/或施工分包商和運(yùn)營(yíng)分包商的資產(chǎn)和股份，如果對(duì)此的征收、扣押或征用將阻礙承包商履行合同規(guī)定的義務(wù)。的資產(chǎn)和/或股份的重要部分；(b)當(dāng)局未能在承包商提出正式書(shū)面要求的三十日內(nèi)，支付其合同項(xiàng)下已到期且應(yīng)當(dāng)支付的超過(guò)[ ]的任何款項(xiàng)，而且該筆款項(xiàng)在承包商提出書(shū)面要求之日的兩(或更長(zhǎng))個(gè)月前已經(jīng)到期；*本條款假定合同中已規(guī)定了逾期付款利息(見(jiàn)第19.10條(支付))。(c)當(dāng)局違反本合同規(guī)定的義務(wù)，嚴(yán)重阻礙或致使承包商無(wú)法繼續(xù)履行其合同項(xiàng)下的義務(wù)，且持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)達(dá)兩個(gè)月*(b)和(c)段觸發(fā)當(dāng)局違約的期限須遵守第23.1.2條(因當(dāng)局違約而終止)規(guī)定的進(jìn)一步整改期限。；(d)或當(dāng)局違反了第32條(轉(zhuǎn)讓)。除此之外，承包商有權(quán)因當(dāng)局違約而終止合同的情形必須以項(xiàng)目為依據(jù)進(jìn)行考慮。當(dāng)局需要審查其合同中的義務(wù)性質(zhì)，在擴(kuò)大當(dāng)局違約情形的清單時(shí)，對(duì)于當(dāng)局違反其他義務(wù)的行為，只應(yīng)包括會(huì)導(dǎo)致合同關(guān)系無(wú)法維持或完全阻礙承包商提供服務(wù)的能力的違約行為。(23.1.2.2節(jié))第二，提供廣義的違約定義。如果合同中對(duì)公共部門(mén)違約適用的是廣泛定義，合同措辭通常是指“任何重大違約”，因此，可能會(huì)有不同的解釋。英國(guó)PF2標(biāo)準(zhǔn)合同文本23.1.2.1節(jié)規(guī)定，*http://ppp.worldbank.org/ppp/library/uk-treasury-standard-form-shareholder-agreement-pf2. 訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年8月18日。如果當(dāng)局或政府的行為致使承包商無(wú)法維持合同關(guān)系或完全阻礙了承包商提供服務(wù)的能力，承包商應(yīng)有權(quán)終止合同。輕微的違約行為不屬于這一類(lèi)，如果當(dāng)局的重大違約行為沒(méi)有產(chǎn)生上述效果，那么也不屬于這類(lèi)。比利時(shí)、保加利亞、荷蘭就采取這樣的方式。*http://www.allenovery.com/SiteCollectionDocuments/Termination_Report.pdf. 訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年8月18日。

總之，這兩種方法雖然表面上看起來(lái)非常不同，但實(shí)際上最終會(huì)導(dǎo)致相似的結(jié)果。 這是因?yàn)榈谝环N逐項(xiàng)列舉的方式通常包括“兜底”的規(guī)定，如“任何其他重大違約”等措辭。需要指出的是，公共部門(mén)的法律地位或信用度(例如信用評(píng)級(jí)，財(cái)務(wù)比率的變化)的變化是否可構(gòu)成公共部門(mén)的違約，尚未明確。然而，最近的證據(jù)表明，在PPP合同談判期間，這一問(wèn)題正在受到更多的關(guān)注。

2.政府自由終止合同。PPP合同各方的意圖本應(yīng)是合作全程，然而, PPP合同是長(zhǎng)期的合同，一些情況的出現(xiàn)可能會(huì)導(dǎo)致政府不能再與私人合作伙伴(項(xiàng)目公司)保持合作關(guān)系。比如，可能某項(xiàng)政策變動(dòng)導(dǎo)致該服務(wù)項(xiàng)目沒(méi)有了存在的必要。為了照顧這種情況，政府可能希望保留主動(dòng)終止合同的權(quán)利。一些大陸法系國(guó)家(如法國(guó))發(fā)展出了行政合同，*孫淘：《法國(guó)PPP的立法與實(shí)踐 “一帶一路”戰(zhàn)略下指導(dǎo)中國(guó)海外PPP項(xiàng)目》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2017版，第12頁(yè)。該合同與私法領(lǐng)域的合同存在諸多不同點(diǎn)，其中，最大的不同在于公共利益的主導(dǎo)地位，即使是在需要終止PPP項(xiàng)目合同的情況下，此種公共利益仍然起到?jīng)Q定作用。因此，簽訂PPP合同的政府當(dāng)局始終要求保留在項(xiàng)目的任何時(shí)間單方面決定是否需要提前終止項(xiàng)目合同的權(quán)利。

自由終止合同是一種現(xiàn)實(shí)的可能性，在設(shè)計(jì)PPP合同時(shí)政府總會(huì)考慮到。政府公共主管部門(mén)經(jīng)常無(wú)法確定PPP合同是否會(huì)在整個(gè)生命期內(nèi)服務(wù)于最初的設(shè)計(jì)目標(biāo)，可能會(huì)出現(xiàn)這樣一個(gè)局面：公共主管部門(mén)簽訂PPP合同的前提假設(shè)發(fā)生了根本性的改變，政府公共部門(mén)所能做得最好的事情就是終止合同。大部分國(guó)家都以不同的方式承認(rèn)公共部門(mén)有權(quán)自愿終止PPP合同。各國(guó)通常會(huì)采取兩種主要方法來(lái)予以規(guī)定：第一，公共部門(mén)有充分自由終止PPP合同?？梢砸匀魏卫碛蓙?lái)終止合同的國(guó)家包括美國(guó)，英國(guó)，希臘(部分合同)，荷蘭，葡萄牙，斯洛伐克，捷克共和國(guó)。*http://www.allenovery.com/SiteCollectionDocuments/Termination_Report.pdf. 訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年8月18日。如2014年美國(guó)《收費(fèi)公路PPP模式特許經(jīng)營(yíng)合同核心指南》規(guī)定，*http://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/standardized-agreements. 訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年8月18日。政府出于自身便利考慮而終止特許權(quán)協(xié)議的條款示例如下：(a)當(dāng)局可在任何時(shí)間終止該特許權(quán)協(xié)議，通過(guò)向開(kāi)發(fā)者發(fā)布終止通告聲明：(1)當(dāng)局正根據(jù)條款行使其終止特許權(quán)協(xié)議的權(quán)利；并且(2)本特許權(quán)協(xié)議將在此終止通告所申明的日期終止，此日期即開(kāi)發(fā)者收到此通告之日起不少于[x]天。(b)本特許權(quán)協(xié)議將在段落a所述終止通告中指明的日期終止。若本特許權(quán)協(xié)議是根據(jù)段落a所述出于便利原因終止，當(dāng)局應(yīng)當(dāng)根據(jù)本協(xié)議第[x]章向開(kāi)發(fā)者支付因便利終止協(xié)議的賠償。第二，只有基于公共利益才能終止PPP合同。基于公眾利益才能自由終止合同的國(guó)家包括比利時(shí)，保加利亞，法國(guó)，意大利，波蘭和西班牙。*http://www.allenovery.com/SiteCollectionDocuments/Termination_Report.pdf. 訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年8月18日。在大多數(shù)情況下，公共利益本身不是PPP合同的一種特色，而是法律的一般原則。其含義因國(guó)家而異，但定義通常的非常廣泛的，實(shí)際上允許有重要的自由裁量權(quán)。在德國(guó)，只有在PPP合同中規(guī)定相應(yīng)內(nèi)容或者條款的情況下才允許自由終止合同。

3.小結(jié)。在政府公共部門(mén)違約的情況下，授予私人合作伙伴(項(xiàng)目公司)終止合同的權(quán)利對(duì)于平衡和維系合作伙伴關(guān)系非常重要，這也是吸引私人部門(mén)參與PPP交易的重要理由。授予私人合作伙伴(項(xiàng)目公司)終止合同的權(quán)利為私人合作伙伴的贊助商、投資者和貸款人提供了公共部門(mén)違約情況下行為指引的確定性。這使得他們能夠更為準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)和分析風(fēng)險(xiǎn)，從而使公共部門(mén)更好地實(shí)現(xiàn)物有所值。實(shí)踐中，在國(guó)際貸款人和投資者參與的PPP合同中，幾乎都規(guī)定了公共部門(mén)違約時(shí)，私人合作伙伴享有終止合同的權(quán)利。私人合作伙伴的終止權(quán)利與政府公共部門(mén)的實(shí)力和穩(wěn)定性直接相關(guān)。當(dāng)公共部門(mén)信譽(yù)良好，被認(rèn)為是高質(zhì)量的主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，并且免受法律地位變化的影響和限制公共部門(mén)的更換，私人合作伙伴將容易接受受限的終止權(quán)利。因此，公共部門(mén)的性質(zhì)和信譽(yù)直接決定了私人合作伙伴終止合同權(quán)利的受限程度。為了減少不確定性并避免合同糾紛，公共部門(mén)和私人合作伙伴都應(yīng)針對(duì)公共部門(mén)會(huì)違約情形列出詳細(xì)的清單。私人合作伙伴一般都傾向于以逐項(xiàng)列表的方式定義/列明所有公共部門(mén)的違約情形，并將尋求包括兜底條款。在政府撥款的PPP項(xiàng)目中，私人合作伙伴首先關(guān)注公共部門(mén)不愿意或無(wú)力支付使用費(fèi)的違約。通常情況下，公共部門(mén)從自身利益出發(fā)更愿意接受一個(gè)違約情形設(shè)定明確具體的清單，以便更準(zhǔn)確地知道要采取或者不采取什么來(lái)履行其合同義務(wù)。在設(shè)定公共部門(mén)違約的列表事項(xiàng)時(shí)，公共部門(mén)會(huì)仔細(xì)考慮真正受其控制的事件，并在公共部門(mén)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和可以轉(zhuǎn)移給私人合作伙伴的風(fēng)險(xiǎn)之間劃清界線(xiàn)。

由于PPP項(xiàng)目自身的特點(diǎn)，政府公共機(jī)構(gòu)應(yīng)該有權(quán)利自由終止PPP合同，并在特定情況下實(shí)施這樣的權(quán)利。但是，需要權(quán)衡政府通過(guò)自由終止協(xié)議條款所尋求的靈活性與私人投資者所要求的合同確定性之間的關(guān)系。否則，政府隨意或者頻繁使用這種權(quán)利會(huì)也破壞私人投資者對(duì)PPP市場(chǎng)的信心。當(dāng)公共利益標(biāo)準(zhǔn)作為終止PPP協(xié)議的一個(gè)條件時(shí)，政府應(yīng)該在法律的框架內(nèi)審慎評(píng)估公共利益的內(nèi)容和如何在實(shí)踐中適用該標(biāo)準(zhǔn)。

(二)提前終止合同：項(xiàng)目公司違約

與任何合同一樣，政府當(dāng)局同樣可以因項(xiàng)目公司違約而終止PPP項(xiàng)目合同。項(xiàng)目公司不履行合同而導(dǎo)致PPP合同終止的情況是不常見(jiàn)的。政府當(dāng)局通常希望，即使在項(xiàng)目公司輕微違約而導(dǎo)致服務(wù)供給不足時(shí)也可以終止合同(這是政府當(dāng)局在傳統(tǒng)服務(wù)合同中通常享有的權(quán)利)，而項(xiàng)目公司和其投資者出于自身利益考慮希望將合同終止權(quán)限制在嚴(yán)重的違約且當(dāng)所有其他合理的替代方案已經(jīng)用盡的基礎(chǔ)上。終止合同應(yīng)該在這兩種訴求之間尋求相對(duì)公平的平衡。政府當(dāng)局行使終止權(quán)應(yīng)當(dāng)是當(dāng)局的最后手段。PPP合同中一般都明確規(guī)定，在私人合作伙伴(項(xiàng)目公司)違約時(shí)，政府公共部門(mén)可以行使合同終止權(quán)。可能導(dǎo)致政府行使終止權(quán)的項(xiàng)目公司違約情形是什么。一般認(rèn)為，可以讓公共主管部門(mén)行使終止PPP合同權(quán)利的項(xiàng)目公司違約的事件，應(yīng)該是明確具有設(shè)施無(wú)法提供所要求的服務(wù)的“基本”性質(zhì)。*[加]耶斯考比：《公共部門(mén)與私營(yíng)企業(yè)合作模式 政策與融資原則》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2012版，第336頁(yè)。也就是這種違約實(shí)質(zhì)上就決定了項(xiàng)目不再能按照要求提供產(chǎn)品或服務(wù)。PPP合同應(yīng)該對(duì)因項(xiàng)目公司違約而提前終止合同的情形做出全面規(guī)定。對(duì)此，各國(guó)制定的PPP合同主要通過(guò)兩種基本方法來(lái)進(jìn)行限定：第一，具體列明違約情形。絕大多數(shù)國(guó)家都采用具體列明的方法，如法國(guó)、意大利、羅馬尼亞、保加利亞、德國(guó)、斯洛伐克、捷克共和國(guó)、希臘、波蘭、西班牙、英國(guó)、匈牙利、葡萄牙、土耳其。*Editors Bruno Werneck and Mário Saadi ,The Public-Private Partnership Law Review , Law Business Research Ltd,2015. http://www.allenovery.com/SiteCollectionDocuments/Termination_Report.pdf. 訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年8月18日。PPP合同采取逐項(xiàng)列明的方式，該列表通常包含以下事件：私人合作伙伴的破產(chǎn)；私人合作伙伴未能達(dá)到一定的建設(shè)成果或項(xiàng)目未完成；私人合作伙伴未能根據(jù)約定的標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)；間歇性服務(wù)故障發(fā)生超過(guò)指定閾值的懲罰點(diǎn)；未經(jīng)公共部門(mén)同意，改變私人合作伙伴的所有權(quán)；未能根據(jù)需要確保PPP項(xiàng)目資產(chǎn)/業(yè)務(wù)。所列違約事項(xiàng)通常是開(kāi)放式的，包含了一定的兜底條款。第二，采用寬泛的違約概念。如比利時(shí)，大多數(shù)PPP合約對(duì)此采用違約的寬泛定義。*Editors Bruno Werneck and Mário Saadi ,The Public-Private Partnership Law Review , Law Business Research Ltd,2015. http://www.allenovery.com/SiteCollectionDocuments/Termination_Report.pdf. 訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年8月18日。。合同采用寬泛定義的方式，合同措詞通常是指“任何重大違約”，因此可以包括更廣泛的并且有爭(zhēng)議的事件。通常，違約事件將受到嚴(yán)重程度和公共部門(mén)有權(quán)終止PPP合同之前改正期限的限制。改正期僅允許在可以整治的情況下進(jìn)行改正，并且被表述為固定期間(例如30天)或被認(rèn)為合理的一段時(shí)間。

在PPP合同中，明確和客觀界定私人部門(mén)違約的情形，可以提升公共和私人部門(mén)雙方對(duì)合同的可預(yù)測(cè)性和執(zhí)行性，并降低合同糾紛的風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，政府公共部門(mén)傾向于列出一張盡可能長(zhǎng)的或開(kāi)放式的項(xiàng)目公司違約情形的清單，以確?？刂坪贤炗啎r(shí)未預(yù)見(jiàn)的情況。雖然一般的違約定義也可能涵蓋所有可能的情況，但公共部門(mén)希望應(yīng)盡可能精確地確定哪些事件構(gòu)成違約。然而，私人合作伙伴一般會(huì)傾向于明確界定所有的違約情形，并且反對(duì)有歧義措辭和無(wú)所不包的規(guī)定?？陀^而言，私人部門(mén)違約情形的設(shè)定應(yīng)在促進(jìn)合同履行和制裁違約之間尋找一種平衡。公共部門(mén)盡可能擴(kuò)充項(xiàng)目公司違約事件的清單無(wú)形中會(huì)提升私人合作伙伴的感知風(fēng)險(xiǎn)并轉(zhuǎn)化為更高的合同價(jià)格。將風(fēng)險(xiǎn)分配給能夠控制的一方，確保觸發(fā)私人合作伙伴違約事件的風(fēng)險(xiǎn)涵蓋在私營(yíng)合伙人根據(jù)PPP安排所承擔(dān)責(zé)任的范圍內(nèi)。

(三)提前終止合同：不可抗力

在PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行過(guò)程中，難免會(huì)遇到合同各方在PPP合同訂立時(shí)不能預(yù)見(jiàn)、不能避免并不能克服的客觀情況。包括自然災(zāi)害、如臺(tái)風(fēng)、地震、洪水、冰雹；政府行為，如征收、征用；社會(huì)異常事件，如罷工、騷亂三方面。各種不可抗力事件可以導(dǎo)致項(xiàng)目協(xié)議的提前終止，使項(xiàng)目無(wú)法繼續(xù)建設(shè)或運(yùn)營(yíng)。一般認(rèn)為，不可抗力的事件可分成兩種情況：第一，自然不可抗力(也就是天災(zāi)) 例如:火災(zāi)、爆炸、洪水、不正常的天氣情況；第二，政治不可抗力，例如:戰(zhàn)爭(zhēng)、恐怖活動(dòng)、動(dòng)亂、東道國(guó)政府的一些政策(國(guó)有化、 禁止貨幣的轉(zhuǎn)移或兌換)。在對(duì)各種項(xiàng)目合同談判過(guò)程中，通常要討論一系列具體的不可抗力情況。不可抗力可能會(huì)對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生暫時(shí)的影響，使項(xiàng)目無(wú)法完工或正常運(yùn)行，也有可能使項(xiàng)目根本無(wú)法完成或運(yùn)行。鑒于不可抗力對(duì)PPP項(xiàng)目會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，PPP合同應(yīng)該對(duì)可能導(dǎo)致合同終止的不可抗力事件進(jìn)行界定，并確定相關(guān)合同各方在出現(xiàn)不可抗力事件之后的權(quán)利。PPP合同中的不可抗力條款主要規(guī)定，當(dāng)發(fā)生締約各方都無(wú)法控制以致受影響的締約方不可能履行合同義務(wù)的事件時(shí)，引發(fā)合同的提前終止。在PPP項(xiàng)目中，發(fā)生不可抗力事件將產(chǎn)生兩個(gè)重要問(wèn)題：不可抗力事件持續(xù)了很長(zhǎng)時(shí)間，PPP協(xié)議是否應(yīng)該終止？私人合作伙伴受不可抗力事件影響所獲得的補(bǔ)償范圍。無(wú)論是在PPP合同中，還是在PPP的法規(guī)中，大部分國(guó)家都有不可抗力或不可抗力形式的概念。為避免適用一般法律規(guī)定可能導(dǎo)致的不確定性或延誤，大多數(shù)PPP合同包括了不可抗力的具體規(guī)定，通常以?xún)煞N主要方法來(lái)體現(xiàn)：第一，對(duì)不可抗力給出了寬泛的定義，如在法國(guó)，法律將其定義為任何無(wú)法預(yù)見(jiàn)的，無(wú)法控制的，使合同任何一方不可能履行合同規(guī)定義務(wù)的事件。*孫淘：《法國(guó)PPP的立法與實(shí)踐 “一帶一路”戰(zhàn)略下指導(dǎo)中國(guó)海外PPP項(xiàng)目》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2017版，第12頁(yè)。第二，不可抗力是通過(guò)事件清單的方式列出的，典型的規(guī)定包括自然和政治事件，如戰(zhàn)爭(zhēng)，恐怖主義行為，核爆炸，自然災(zāi)害(例如地震，山體滑坡，洪水)，罷工和抗議活動(dòng)。實(shí)際上，這兩種方法沒(méi)有明顯區(qū)別，因?yàn)榍鍐瘟斜硗ǔ２⒉辉敱M，并且都包含了兜底條款。長(zhǎng)時(shí)間的不可抗力事件可能導(dǎo)致PPP合同終止，這個(gè)時(shí)期通常定義為持續(xù)6至12個(gè)月，如果項(xiàng)目情況不太可能恢復(fù)正常，雙方都有權(quán)在一段時(shí)間后終止合同。在不可抗力導(dǎo)致PPP合同不能履行的期間，私人合作伙伴可能無(wú)法獲得收入，但仍會(huì)產(chǎn)生可能影響其財(cái)務(wù)狀況的固定成本(如償債)，在此狀況下，不同國(guó)家對(duì)于公共部門(mén)是否需要向私人部門(mén)(項(xiàng)目公司)支付應(yīng)付款有不同的處理方法：第一，公共部門(mén)在此期間沒(méi)有義務(wù)繼續(xù)向私人合作伙伴付款。第二，必須像正常情況中一樣向私人合作伙伴付款。第三，公共部門(mén)會(huì)向私人部門(mén)支付一筆“調(diào)整后的”款項(xiàng)，用于支付其償債費(fèi)用，但并不包含可能產(chǎn)生的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)成本。*http://www.allenovery.com/SiteCollectionDocuments/Termination_Report.pdf. 訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年8月18日。

各國(guó)法律對(duì)于不可抗力法律效力的態(tài)度，直接影響到在PPP合同中如何更好地設(shè)計(jì)不可抗力條款。當(dāng)不可抗力事件導(dǎo)致私人部門(mén)(項(xiàng)目公司)不能依據(jù)合同履行全部或部分義務(wù)時(shí)，私人部門(mén)應(yīng)有權(quán)采取相應(yīng)的救濟(jì)措施，包括終止合同，但是，私人部門(mén)應(yīng)盡可能減輕不可抗力事件所產(chǎn)生的影響。投資者和貸款方更加關(guān)注他們從不可抗力條款中所獲得的保護(hù)范圍，尤其從私人合作伙伴無(wú)法控制的所有不可預(yù)見(jiàn)的事件中尋求保護(hù)。因此，他們傾向于以逐項(xiàng)列出的方式來(lái)限定不可抗力事件，并包括兜底的規(guī)定，這也有助于吸引投資者和貸方對(duì)PPP項(xiàng)目的興趣。

三、PPP項(xiàng)目提前終止的補(bǔ)償機(jī)制

在明確PPP項(xiàng)目提前終止原因和責(zé)任分擔(dān)劃分的基礎(chǔ)上，PPP項(xiàng)目提前終止補(bǔ)償是公私合作雙方在PPP合同訂立和提前終止談判時(shí)所面臨的一個(gè)根本的核心利益問(wèn)題。其設(shè)置是PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)考量的一個(gè)關(guān)鍵因素，將直接影響政府和社會(huì)資本方是否發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目可融資性。就道德風(fēng)險(xiǎn)而言，若提前終止補(bǔ)償金有利于社會(huì)資本方，當(dāng)社會(huì)資本通常為施工方時(shí)，其參與PPP項(xiàng)目主要為獲取施工利潤(rùn)，而并非長(zhǎng)期的合作運(yùn)營(yíng)，因此建設(shè)期結(jié)束，如若補(bǔ)償金可以完全覆蓋投資成本和施工利潤(rùn)時(shí)，社會(huì)資本方便會(huì)利用較高的補(bǔ)償金而選擇提前終止項(xiàng)目；若提前終止補(bǔ)償金有利于政府方，即政府方在項(xiàng)目建設(shè)完成后，項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)中期已收回投資成本，且還能獲取較高的利潤(rùn)時(shí)，政府可能利用合同設(shè)置中較少的補(bǔ)償金來(lái)終止項(xiàng)目，通過(guò)自己運(yùn)營(yíng)來(lái)獲取更高收益。*http://www.vccoo.com/v/5f8n1t.訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年12月8日。就項(xiàng)目的可融資性而言，PPP項(xiàng)目提前終止補(bǔ)償對(duì)于達(dá)成一個(gè)可融資的PPP項(xiàng)目至關(guān)重要。市場(chǎng)慣例表明，借貸人不準(zhǔn)備在沒(méi)有合理保證的情況下向PPP項(xiàng)目提供貸款。貸方熱衷于確保其債務(wù)在PPP合同的任何提前終止的情況下都能得到保護(hù)，不論過(guò)失如何，也不必依靠冗長(zhǎng)和不確定的法律程序來(lái)確定補(bǔ)償?shù)臄?shù)額多少。同樣，股權(quán)投資者也希望在并非出于自身或社會(huì)資本的過(guò)錯(cuò)而發(fā)生終止的情況下，明確保護(hù)股權(quán)投資。*http://www.cpppc.org/u/cms/ppp/201709/070915255xrd.pdf.訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年12月8日。PPP合同中約定的提前終止補(bǔ)償方式是融資方衡量在提前終止情況下收回融資本息的重要參考因素。因此，合同中提前終止補(bǔ)償機(jī)制合理設(shè)置可以合理地分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，平衡雙方利益，提高項(xiàng)目融資的可獲得性，促使政府和社會(huì)資本方長(zhǎng)期穩(wěn)定合作。*http://www.vccoo.com/v/5f8n1t.訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年12月8日。如果政府和社會(huì)資本方不能設(shè)計(jì)出一個(gè)合理的補(bǔ)償解決方案，勢(shì)必會(huì)造成兩個(gè)最主要的利益相關(guān)者—政府部門(mén)和項(xiàng)目公司之間無(wú)休止的紛爭(zhēng)和巨大的經(jīng)濟(jì)上損失。合理的補(bǔ)償能夠有效避免雙方爭(zhēng)執(zhí)，減少經(jīng)濟(jì)損失，促進(jìn)回購(gòu)進(jìn)程。在確定PPP項(xiàng)目提前終止補(bǔ)償時(shí)應(yīng)體現(xiàn)違約方承擔(dān)責(zé)任和公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t, 提前終止PPP合同應(yīng)支付給私人合作伙伴的補(bǔ)償金額將取決于PPP合同終止的理由。總體而言，對(duì)因政府方違約或政府自由選擇終止所導(dǎo)致的PPP項(xiàng)目合同提前終止的，一般的補(bǔ)償原則是確保項(xiàng)目公司不會(huì)因項(xiàng)目提前終止而受損或獲得額外利益；對(duì)于因項(xiàng)目公司違約事件導(dǎo)致項(xiàng)目合同提前終止的，一般原則是盡可能避免政府不當(dāng)?shù)美⑶夷軌蛭谫Y方的項(xiàng)目融資；由于自然不可抗力屬于雙方均無(wú)過(guò)錯(cuò)的事件，一般原則是由雙方共同分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)。*http://www.cpppc.org/zh/bmwj/2670.jhtml.訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年12月8日。

(一)政府違約或政府自由終止合同下的補(bǔ)償機(jī)制

在終止補(bǔ)償方面，政府自由選擇終止合同和政府違約通常以同樣的方式來(lái)處理，這是因?yàn)槿绻麑?duì)這兩種類(lèi)型的終止選擇不同的補(bǔ)償方法可能會(huì)導(dǎo)致當(dāng)局在某些情況下故意選擇違約，這也是自愿終止或因當(dāng)局違約終止選擇相同的補(bǔ)償方法的原因。如果公共部門(mén)自愿終止PPP合同或由于公共部門(mén)的違約導(dǎo)致PPP合同提前終止，公共部門(mén)應(yīng)該有責(zé)任對(duì)私人合作者進(jìn)行財(cái)務(wù)補(bǔ)償，否則，政府將會(huì)不當(dāng)獲得PPP資產(chǎn)的收益而不承擔(dān)事前約定的責(zé)任，相應(yīng)地，PPP項(xiàng)目的相關(guān)利益參與者在自身無(wú)過(guò)錯(cuò)的情況下被掠奪了其投資，并且不能收回成本、貸款或者期望的收益。在所有實(shí)施PPP項(xiàng)目的國(guó)家和地區(qū)中，終止補(bǔ)償?shù)哪康耐ǔＪ谴_保私人合作者應(yīng)該能獲得如同PPP協(xié)議順利履行完后的法律狀態(tài)，也就是政府應(yīng)該全額償還投資者的損失，包括了發(fā)起人出資以及貸款人提供的金額，以及發(fā)起人的利潤(rùn)損失。在如何計(jì)算終止補(bǔ)償方面，這些國(guó)家一般采取兩種基本的方法：其一，賬面價(jià)值的補(bǔ)償方法。這是基于成本和合理利潤(rùn)計(jì)算的補(bǔ)償方法。按照這種方法，PPP項(xiàng)目已發(fā)生的投資成本是計(jì)算賠償額的基礎(chǔ)。這種方法是通過(guò)分析項(xiàng)目的財(cái)務(wù)報(bào)表，確定私營(yíng)方各利益相關(guān)者在特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束前對(duì)項(xiàng)目的所有投入，并按一定的投資回報(bào)率確定補(bǔ)償額。因?yàn)橛?jì)算補(bǔ)償額的所有數(shù)據(jù)都來(lái)自于項(xiàng)目的實(shí)際數(shù)據(jù)，公私雙方通常不會(huì)就此扯皮，所以能快速的計(jì)算出一個(gè)補(bǔ)償額，方便于項(xiàng)目迅速提前終止，移交給政府。該方法區(qū)別了建設(shè)階段終止與運(yùn)營(yíng)階段終止補(bǔ)償?shù)牟煌?jì)算方式。在建設(shè)階段，計(jì)算的基礎(chǔ)是私人合作者在終止之日為PPP資產(chǎn)建設(shè)所進(jìn)行的有效投資。在運(yùn)營(yíng)階段，資產(chǎn)的價(jià)值要減少折舊。使用這種方法的國(guó)家有意大利、保加利亞和西班牙。該方法相對(duì)清晰簡(jiǎn)單而且費(fèi)用最低。但是，該方法可能導(dǎo)致不正當(dāng)?shù)募?lì)，存在少付(將為貸款機(jī)構(gòu)造成可融資性問(wèn)題)或多付(可能會(huì)不當(dāng)?shù)丶?lì)社會(huì)資本)的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，該方法受到會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的影響，如果會(huì)計(jì)準(zhǔn)則在PPP合同存續(xù)期間發(fā)生變化，也可能會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。還有是，PPP項(xiàng)目資產(chǎn)的賬面價(jià)值不太可能體現(xiàn)資產(chǎn)的物理狀態(tài)。*http://www.cpppc.org/u/cms/ppp/201709/070915255xrd.pdf.訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年12月8日。其二，融資價(jià)值為基礎(chǔ)的補(bǔ)償方法。依據(jù)這種方法，賠償額的確定是參考私人合作者為項(xiàng)目開(kāi)發(fā)所募集的融資，如優(yōu)先債、次級(jí)債和股權(quán)投資等，使用這種方法的國(guó)家有比利時(shí)、法國(guó)、德國(guó)、荷蘭、捷克、斯洛伐克、希臘、波蘭、英國(guó)、匈牙利、葡萄牙和土耳其。*參見(jiàn)Xiong, Wei ,Zhang, Xueqing,Chen, Hongyu,Early-Termination Compensation in Public-Private Partnership Projects，Journal of Construction Engineering and Management , v. 142, (4), April 2016。http://www.allenovery.com/SiteCollectionDocuments/Termination_Report.pdf. 訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年8月18日。該法在PPP市場(chǎng)上更為普遍，PPP合同條款指南2017版推薦這一方法。基于融資補(bǔ)償方法又具體通過(guò)三種補(bǔ)償方法來(lái)予以確定：參照貸款機(jī)構(gòu)融資計(jì)算補(bǔ)償?shù)姆椒?、參照股?quán)投資計(jì)算補(bǔ)償?shù)姆椒ㄒ约皡⒄盏谌劫M(fèi)用計(jì)算補(bǔ)償?shù)姆椒?。具體而言：

第一，參照貸款機(jī)構(gòu)融資計(jì)算補(bǔ)償?shù)姆椒?。政府違約或政府自由終止合同補(bǔ)償計(jì)算所考慮的一個(gè)關(guān)鍵因素是參照項(xiàng)目融資。這主要涉及向貸款機(jī)構(gòu)(例如商業(yè)銀行，國(guó)內(nèi)和國(guó)際融資機(jī)構(gòu)，債券持有人)支付(間接)的補(bǔ)償金額。貸款機(jī)構(gòu)在給私人合作者提供融資時(shí)，總是會(huì)尋求這樣的保證，即在私人合作者無(wú)過(guò)失的情況下，PPP合同終止時(shí)，政府會(huì)給予其充分的賠償。貸款機(jī)構(gòu)要獲得充分賠償就要求政府按照融資協(xié)議的規(guī)定向貸款機(jī)構(gòu)支付所有應(yīng)獲得的數(shù)額。在PPP合同終止時(shí)，貸款機(jī)構(gòu)的貸款會(huì)加速到期，貸款機(jī)構(gòu)要求私人合作伙伴提前支付融資款。私人合作伙伴償還貸款人的款項(xiàng)一般包括(i)貸款合同中未償還的本金以及(ii)任何利息，罰則和費(fèi)用，以及(iii)根據(jù)適用的套期保值協(xié)議產(chǎn)生的破損費(fèi)用。應(yīng)從支付給貸款人的金額中扣除某些金額，例如(i)存入私人合作伙伴(項(xiàng)目公司)銀行賬戶(hù)(為貸款人利益而抵押)的任何金額，(ii)套期保值協(xié)議終止所產(chǎn)生的任何利潤(rùn)，以及(iii)通常在支付終止金額之前由貸款人收回的任何其他款項(xiàng)。

第二，參照股權(quán)投資計(jì)算補(bǔ)償?shù)姆椒?。政府違約或政府自由終止合同補(bǔ)償計(jì)算另外一種方法是參照PPP項(xiàng)目籌集的融資(股權(quán)投資)，以計(jì)算應(yīng)付股權(quán)投資的整體價(jià)值。這主要涉及有關(guān)私人合伙人，以及整體股權(quán)投資者(例如贊助商，基建基金)的補(bǔ)償金額。投資者對(duì)私人合作者進(jìn)行股權(quán)投資時(shí)，總是會(huì)尋求這樣的保證，即在私人合作者無(wú)過(guò)失的情況下提前終止PPP項(xiàng)目時(shí)，政府會(huì)給予其充分的賠償。股權(quán)投資者要獲得充分賠償就要求政府支付適當(dāng)?shù)馁r償金，而該賠償金的支付可以讓股權(quán)投資者獲得如同PPP合同順利履行完后的法律狀態(tài)。雖然原理簡(jiǎn)單，但是股權(quán)投資者要獲得公平賠償在實(shí)踐中是比較復(fù)雜的。在實(shí)踐中，一般有三種方法來(lái)確定股權(quán)投資賠償?shù)念~度：*http://ppp.worldbank.org/ppp/library/wbg-report-recommended-ppp-contractual-provisions. 訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年8月18日。原始收益方法(Original Return Approach)。按照這種方法，賠償額是在綜合考慮股權(quán)投資者已獲得的所有收益后，用以確定在整個(gè)項(xiàng)目周期內(nèi)的內(nèi)部收益率(這等同于在融資關(guān)閉時(shí)初始基準(zhǔn)現(xiàn)金流評(píng)估的價(jià)值)的數(shù)額。也就是政府為股權(quán)投資者支付的整個(gè)補(bǔ)償是依據(jù)原始基準(zhǔn)價(jià)值所預(yù)計(jì)的收益來(lái)決定，因此，政府支付的補(bǔ)償金額應(yīng)是，在PPP合同終止之日之前已經(jīng)支付給股權(quán)投資者所有金額的總和基礎(chǔ)上，確保股權(quán)投資者獲得基于原始基準(zhǔn)價(jià)值所得出的內(nèi)部收益率的數(shù)額。市場(chǎng)價(jià)值方法(Market Value Approach)。按照這種方法，賠償額是在終止之日股權(quán)出售給意向買(mǎi)家的數(shù)額，市場(chǎng)價(jià)值反應(yīng)出私人合作者所期望的未來(lái)現(xiàn)金流價(jià)值，也是在終止之日私人合作者所持有資產(chǎn)的價(jià)值。具體而言，政府為股權(quán)投資者支付的賠償是通過(guò)評(píng)估第三方投資者愿意為以下事項(xiàng)支付的價(jià)格來(lái)確定：(1)私人合作伙伴的股權(quán)，(2)在次級(jí)債期間產(chǎn)生的應(yīng)收款項(xiàng)。未來(lái)收益方法(Future Return Approach)。這種方法是上述兩種方法的混合，按照這種方法，賠償額是從終止之日至PPP合同期結(jié)束期間按照初始基準(zhǔn)價(jià)值所確定的股權(quán)收益。

第三，參照第三方費(fèi)用計(jì)算補(bǔ)償?shù)姆椒?。除了上述兩種計(jì)算補(bǔ)償額的方法外，賠償通常也包括了償還第三方的費(fèi)用。由于PPP合同提前終止，私人合作伙伴可能會(huì)產(chǎn)生一定的費(fèi)用，包括與本身雇員及其分包商有關(guān)的裁員費(fèi)用，以及根據(jù)分包合同相關(guān)條款向其分包商支付的其他費(fèi)用。如果終止是由政府造成的，則私人合作伙伴不應(yīng)在此方面承擔(dān)任何費(fèi)用。然而，締約當(dāng)局應(yīng)確保其補(bǔ)償?shù)谌劫M(fèi)用的相關(guān)責(zé)任受以下條件的限制：(A)對(duì)關(guān)鍵分包合同進(jìn)行盡職調(diào)查；(B)限制其提供補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用負(fù)擔(dān)；(C)限制補(bǔ)償分包商任何利潤(rùn)損失的期限，(D)承包商有義務(wù)減輕此類(lèi)費(fèi)用(并促使其分包商減輕其費(fèi)用)。這些規(guī)定的原則和適用應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐姆蛇M(jìn)行仔細(xì)考慮，特別是有關(guān)政府可能因冗余支付而應(yīng)付的款項(xiàng)。

一旦政府確定了政府自愿或政府違約終止后的補(bǔ)償金額，接著就需要確定在什么時(shí)間向私人投資者支付賠償，有的政府傾向一次付清總額，有的政府傾向分期支付。總體來(lái)看，傾向一次付清總額的國(guó)家更多，如比利時(shí)、德國(guó)、荷蘭、波蘭、西班牙、意大利都是一次性付清總額，少數(shù)國(guó)家如斯洛文尼亞、希臘采取分期支付的方式。*參見(jiàn)Xiong, Wei ,Zhang, Xueqing,Chen, Hongyu,Early-Termination Compensation in Public-Private Partnership Projects，Journal of Construction Engineering and Management , v. 142, (4), April 2016。http://www.allenovery.com/SiteCollectionDocuments/Termination_Report.pdf. 訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年8月18日。政府通常會(huì)傾向分期支付賠償數(shù)額，這是因?yàn)橐淮胃肚蹇傤~會(huì)導(dǎo)致大量資金的外流，而這大量資金通常不易調(diào)撥和募集。分期支付對(duì)于私人合作發(fā)起者、投資者和貸款機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)是存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是政府在未來(lái)無(wú)力支付賠償時(shí)問(wèn)題更為突出。另外，私人合作者和貸款機(jī)構(gòu)也不愿意長(zhǎng)期卷入一個(gè)已被終止的項(xiàng)目中。一般認(rèn)為，在政府支付能力具備的情況下，分期支付也是可行的。貸款機(jī)構(gòu)和股權(quán)投資者在同意分期支付時(shí)應(yīng)考慮如下因素：政府的不履約風(fēng)險(xiǎn)，支付的期間，賠償總額所產(chǎn)生的利息等。在采取分期支付時(shí)，私人合作者、貸款機(jī)構(gòu)和股權(quán)投資者往往要求在全額支付完成之前不會(huì)釋放項(xiàng)目資產(chǎn)和擔(dān)保權(quán)益，這導(dǎo)致在協(xié)議終止時(shí)項(xiàng)目資產(chǎn)難以轉(zhuǎn)移至政府。

總之，如果是政府自愿終止或政府違約終止，為了實(shí)現(xiàn)公正和避免政府的不當(dāng)?shù)美?，需要補(bǔ)償私人合作者。私人合作者應(yīng)該能獲得如同PPP合同順利履行完后的法律狀態(tài)，這是應(yīng)該最終給予私人合作者的補(bǔ)償水平。作為補(bǔ)償?shù)囊徊糠?，私人合作者的成本?yīng)該慎重考慮，貸款機(jī)構(gòu)、第三方承包商和股權(quán)投資者在合同終止時(shí)會(huì)面對(duì)實(shí)際的或者機(jī)會(huì)成本，這是需要補(bǔ)償?shù)摹：?jiǎn)單和客觀的補(bǔ)償計(jì)算方法會(huì)給予私人利益相關(guān)者更大的確定性，并且使?fàn)幾h風(fēng)險(xiǎn)最小化。

(二)項(xiàng)目公司違約下的補(bǔ)償機(jī)制

為什么在項(xiàng)目公司違約時(shí)仍可以得到政府的補(bǔ)償，依據(jù)一般的服務(wù)合同，政府不但不需要補(bǔ)償，同時(shí)其可以向違約方提出賠償要求。在歐洲早期的PPP實(shí)踐(例如英國(guó)道路項(xiàng)目)中，在項(xiàng)目公司違約導(dǎo)致項(xiàng)目終止后，公共部門(mén)并不總是需要補(bǔ)償項(xiàng)目公司?，F(xiàn)在人們普遍認(rèn)為，補(bǔ)償?shù)脑蚴?，如果不補(bǔ)償，締約當(dāng)局可以從項(xiàng)目公司的違約中受益(例如，通過(guò)保留資產(chǎn)而不支付任何賠償)，政府公共部門(mén)會(huì)不當(dāng)?shù)美?，產(chǎn)生不公平的現(xiàn)象，因此終止PPP合同將被鼓勵(lì)。同時(shí)，如果項(xiàng)目公司違約而得不到任何補(bǔ)償，貸款人不會(huì)同意為PPP項(xiàng)目提供任何資金，不利于PPP項(xiàng)目的發(fā)展。因此，一些國(guó)家的PPP合同中包括了在私人合作伙伴違約導(dǎo)致合同提前終止下的補(bǔ)償條款。歸納來(lái)看，主要有三種計(jì)算補(bǔ)償額的方法。

第一，市場(chǎng)價(jià)值的補(bǔ)償計(jì)算方法。如果資產(chǎn)流動(dòng)充足，可以合理預(yù)期再投資，計(jì)算補(bǔ)償最公正的方法是按照招投標(biāo)程序來(lái)確定基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)價(jià)值，以此來(lái)計(jì)算應(yīng)付項(xiàng)目公司的補(bǔ)償。理論上，這確保了政府向項(xiàng)目公司支付的補(bǔ)償不會(huì)超過(guò)項(xiàng)目公司建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的價(jià)值。因此，這種計(jì)算方法保護(hù)了政府的利益，同時(shí)確保政府不會(huì)從項(xiàng)目公司的違約中受益。依據(jù)這種方法，補(bǔ)償額是由PPP合同的市場(chǎng)價(jià)值決定的，應(yīng)支付給違約私人合作者的任何補(bǔ)償金應(yīng)參照終止合同當(dāng)日PPP合同的市場(chǎng)價(jià)值確定。然而，這種方法的有效實(shí)施是建立在對(duì)擬終止的PPP合同可以重新在公開(kāi)市場(chǎng)上進(jìn)行招投標(biāo)，以確定其市場(chǎng)價(jià)值的基礎(chǔ)之上。公共部門(mén)所應(yīng)付的補(bǔ)償金則是重新招標(biāo)后收到的最高收費(fèi)，減去公共部門(mén)因終止(例如重新招標(biāo)費(fèi)用)而產(chǎn)生的費(fèi)用。當(dāng)不可能進(jìn)行重新招標(biāo)時(shí)，通過(guò)使用為項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的財(cái)務(wù)模型進(jìn)行理論分析來(lái)計(jì)算估價(jià)市值。在20世紀(jì)90年代后期市場(chǎng)價(jià)值方法在英國(guó)發(fā)展起來(lái)，英國(guó)PF2標(biāo)準(zhǔn)就是使用的這種方法。采用這種做法的國(guó)家包括英國(guó)、荷蘭、比利時(shí)、匈牙利、捷克和斯洛伐克。*參見(jiàn)Xiong, Wei, Zhang, Xueqing, Compensation approaches for early termination of PPP projects, Proceedings of the 17th International Symposium on Advancement of Construction Management and Real Estate, Shenzhen, China, 2014. http://www.allenovery.com/SiteCollectionDocuments/Termination_Report.pdf. 訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年8月18日。

第二，賬面價(jià)值的補(bǔ)償計(jì)算方法。依據(jù)這種方法，按照項(xiàng)目資產(chǎn)的賬面價(jià)值計(jì)算補(bǔ)償金額。補(bǔ)償是根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際投入的費(fèi)用來(lái)確定的。這種方法主要由大陸法系國(guó)家所采用，經(jīng)常由法律而不是合同界定。這是一個(gè)回顧性的方法，它考慮了私人合作伙伴投資建設(shè)項(xiàng)目的總和。與市場(chǎng)價(jià)值方法相反，它側(cè)重于項(xiàng)目資產(chǎn)的價(jià)值，而不是合同的價(jià)值。補(bǔ)償是依據(jù)終止時(shí)確定的PPP資產(chǎn)的賬面價(jià)值和適用的具體會(huì)計(jì)準(zhǔn)則來(lái)計(jì)算的。這種計(jì)算方法比較簡(jiǎn)單明確，可避免糾紛，它為私人合作伙伴提供了高度的確定性，但有時(shí)可能導(dǎo)致項(xiàng)目公司獲得的補(bǔ)償與其實(shí)際投資和支付的費(fèi)用不完全一致。采用這種計(jì)算方法的國(guó)家有意大利、羅馬尼亞、保加利亞、德國(guó)、希臘、波蘭、西班牙。*Xiong, Wei, Zhang, Xueqing, Compensation approaches for early termination of PPP projects, Proceedings of the 17th International Symposium on Advancement of Construction Management and Real Estate, Shenzhen, China, 2014. http://www.allenovery.com/SiteCollectionDocuments/Termination_Report.pdf. 訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年8月18日。

第三，債務(wù)的補(bǔ)償計(jì)算方法。依據(jù)這種方法，補(bǔ)償是根據(jù)終止時(shí)的優(yōu)先貸款債務(wù)計(jì)算的。也就是根據(jù)高級(jí)貸款協(xié)議應(yīng)付的金額來(lái)補(bǔ)償項(xiàng)目公司。這種方法完全是對(duì)項(xiàng)目公司借款債務(wù)的補(bǔ)償，事實(shí)上不包括對(duì)股權(quán)投資者的任何補(bǔ)償?；驹瓌t是，如果PPP項(xiàng)目失敗，借款債務(wù)提供者應(yīng)優(yōu)先享有大部分(有時(shí)全部)優(yōu)先債務(wù)和相關(guān)費(fèi)用被償還的權(quán)利，這是由股票投資者主要負(fù)責(zé)的。這種形式的補(bǔ)償可能對(duì)貸款人更有吸引力，使得PPP合同更具有銀行業(yè)務(wù)的性質(zhì)。這是新興市場(chǎng)最常見(jiàn)的做法。一個(gè)主要缺點(diǎn)是，根據(jù)這種方法，貸款人對(duì)確保項(xiàng)目執(zhí)行的興趣有限，可能會(huì)減少對(duì)項(xiàng)目監(jiān)測(cè)和重組的參與。采用這種做法的國(guó)家包括土耳其、法國(guó)(在一些政府支付的PPP)和德國(guó)(如公路項(xiàng)目)。一般來(lái)說(shuō)，以債務(wù)為基礎(chǔ)的補(bǔ)償金將以合同終止時(shí)債務(wù)尚未償還的比例來(lái)表示(例如法國(guó)、德國(guó))。*http://www.allenovery.com/SiteCollectionDocuments/Termination_Report.pdf. 訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年8月18日。尚未償還的債務(wù)通常包括如下內(nèi)容：終止時(shí)的貸款余額；到終止日期之前到期的利息支付；任何延遲的利息，逾期付款和未付費(fèi)用的罰款； 和與關(guān)閉套期保值協(xié)議和固定利率貸款相關(guān)的“破損成本”。

總之，為了避免任何權(quán)力機(jī)構(gòu)不正當(dāng)?shù)夭划?dāng)?shù)美约百J款人參與PPP項(xiàng)目，需要在私人合作伙伴違約終止的情況下，政府應(yīng)補(bǔ)償私人合作伙伴。然而，過(guò)度的補(bǔ)償將有損于物有所值，并導(dǎo)致一些道德風(fēng)險(xiǎn)，以致私人合作伙伴及其貸方可能沒(méi)有足夠的動(dòng)力來(lái)履行合同。因此，上述三種方法之間的選擇意味著需要考慮到相關(guān)的市場(chǎng)(地區(qū))情況，適當(dāng)?shù)胤治龈鞣矫娴睦?。?jiǎn)單而客觀的計(jì)算方法將為私營(yíng)部門(mén)利益相關(guān)者提供更大的確定性，并盡量減少糾紛的風(fēng)險(xiǎn)。

(三)不可抗力下的補(bǔ)償機(jī)制

長(zhǎng)期的不可抗力事件賦予了合同雙方終止PPP合同的權(quán)利。由于私人部門(mén)沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，因此，普遍認(rèn)為，公共部門(mén)應(yīng)向私人部門(mén)支付一定的補(bǔ)償金。大多數(shù)國(guó)家認(rèn)為，不可抗力既然不是私人部門(mén)的過(guò)錯(cuò)，那么其就不應(yīng)該承擔(dān)不可抗力事件造成的經(jīng)濟(jì)后果。公共部門(mén)應(yīng)向私人部門(mén)提供的補(bǔ)償通常包括欠優(yōu)先貸方的款項(xiàng)(例如欠款、未付利息、對(duì)沖損耗費(fèi)用)，投資者支付的股權(quán)投資以及欠承包商的款項(xiàng)，通常不包括未來(lái)收入的任何損失。總之，私人合作伙伴在因不可抗力終止時(shí)獲得的補(bǔ)償不應(yīng)該將因公共部門(mén)違約終止獲得的補(bǔ)償?shù)韧?。?duì)私人合作伙伴的全額支付可能意味著公共部門(mén)無(wú)法實(shí)現(xiàn)物有所值，但是因不可抗力事件對(duì)私人部門(mén)過(guò)度懲罰同樣不合理。

四、PPP項(xiàng)目提前終止中的介入權(quán)

在PPP項(xiàng)目面臨提前終止的情況下，依照合同約定或者法律規(guī)定，政府公共部門(mén)或者貸款人有權(quán)在一定期間內(nèi)控制項(xiàng)目公司，這樣的權(quán)利被稱(chēng)為介入權(quán)(step-in rights)。因此，介入權(quán)主要包括了政府公共部門(mén)的介入權(quán)和貸款人的介入權(quán)。

PPP項(xiàng)目一般是基礎(chǔ)設(shè)施或公用設(shè)施項(xiàng)目，涉及公共安全或公眾利益，任何PPP項(xiàng)目的首要任務(wù)都是保證公共服務(wù)的持續(xù)供給。在PPP項(xiàng)目面臨提前終止的情況下，由于健康或者安全原因，或出于履行法定義務(wù)，或者是為了國(guó)家安全的原因，為了提供服務(wù)，公共主管部門(mén)不得不介入來(lái)取得對(duì)于設(shè)施的控制權(quán)。2016年10月24日，國(guó)家發(fā)展改革委制定的《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》第二十條規(guī)定了項(xiàng)目臨時(shí)接管和提前終止。*http://tzs.ndrc.gov.cn/zttp/PPPxmk/zcfg/201610/t20161027_824129.html. 訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年8月18日。依據(jù)該規(guī)定，在PPP項(xiàng)目合作期限內(nèi)，如出現(xiàn)重大違約或者不可抗力導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)持續(xù)惡化，危及公共安全或重大公共利益時(shí)，政府要及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施，必要時(shí)可指定項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)等臨時(shí)接管項(xiàng)目，切實(shí)保障公共安全和重大公共利益，直至項(xiàng)目恢復(fù)正常運(yùn)營(yíng)。不能恢復(fù)正常運(yùn)營(yíng)的，要提前終止，并按PPP合同約定妥善做好后續(xù)工作。上述規(guī)定的對(duì)項(xiàng)目的“臨時(shí)接管”就是政府介入權(quán)。其中需要厘清的是，政府介入權(quán)(政府臨時(shí)接管)適用的條件、實(shí)施程序、政府介入權(quán)(接管)范圍和時(shí)間、政府介入權(quán)(接管)期間各方的權(quán)利義務(wù)等。

在一些PPP項(xiàng)目合同中，會(huì)賦予政府方在特定情形下直接介入項(xiàng)目實(shí)施的權(quán)利。英國(guó)PF2標(biāo)準(zhǔn)合同18.1.1條規(guī)定，*http://ppp.worldbank.org/ppp/library/wbg-report-recommended-ppp-contractual-provisions. 訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年8月18日。在某些情況下，主管當(dāng)局可能希望就服務(wù)項(xiàng)目自己采取行動(dòng)。這種情況包括：需要防止或減輕對(duì)健康、安全(個(gè)人或財(cái)產(chǎn))或環(huán)境的嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)；有必要履行法定職責(zé)；或者出現(xiàn)需要當(dāng)局和/或緊急救援協(xié)助的緊急情況(例如危及生命、人生、安全、污染或?qū)θ松?、?cái)產(chǎn)或環(huán)境造成嚴(yán)重干擾)。當(dāng)局采取行動(dòng)的權(quán)利可能來(lái)源于承包商工作范圍以外的事項(xiàng)，或由于承包商違反了合同規(guī)定的某些義務(wù)。其他一些國(guó)家制定的PPP項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)合同文本也作出了相似的規(guī)定。從這些規(guī)定中可以概括，政府介入權(quán)適用的條件為：第一，需要防止或減輕對(duì)健康、安全(個(gè)人或財(cái)產(chǎn))或環(huán)境的嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)；第二，有必要履行法定職責(zé)；第三，出現(xiàn)需要當(dāng)局和/或緊急救援協(xié)助的緊急情況(例如危及生命、人生、安全、污染或?qū)θ松?、?cái)產(chǎn)或環(huán)境造成嚴(yán)重干擾)。

政府在行使介入權(quán)時(shí)，一般需要遵循以下程序進(jìn)行，如果出現(xiàn)了上述規(guī)定適用的條件，當(dāng)局希望采取行動(dòng)，則當(dāng)局應(yīng)當(dāng)書(shū)面通知承包商以下內(nèi)容：(1)其希望采取的措施；(2)采取該措施的原因；(3)期望開(kāi)始實(shí)施該措施的日期；(4)其認(rèn)為的該措施的必要期間；(5)在可行的范圍內(nèi)，對(duì)承包商的影響，以及在該措施采取期間承包商執(zhí)行工程和提供服務(wù)的有關(guān)義務(wù)。在通知之后，當(dāng)局應(yīng)采取上文通知的措施，以及其合理認(rèn)為必要的任何相應(yīng)的附加措施(合稱(chēng)“必要措施”)，且在當(dāng)局采取該必要措施時(shí)，承包商應(yīng)給予一切合理的協(xié)助。在上述措施完成后，當(dāng)局應(yīng)當(dāng)通知承包商，并應(yīng)合理努力，在合理切實(shí)可行的范圍內(nèi)提供預(yù)期通知。政府介入時(shí)間的長(zhǎng)短取決于介入時(shí)的具體情況，可能持續(xù)幾個(gè)小時(shí)、幾天或者幾周。因此，這種權(quán)利旨在在短期內(nèi)解決嚴(yán)重的、緊急的問(wèn)題。在問(wèn)題解決之后，相應(yīng)的有“退出”( stepping-out )。如果將要被解決的問(wèn)題需要一個(gè)長(zhǎng)期的、無(wú)法確定的介入，并且可能沒(méi)有“退出”，那么此種情況下適當(dāng)?shù)难a(bǔ)救措施就是沒(méi)有政府的介入，而是合同的終止。

政府方的介入權(quán)通常適用于發(fā)生短期嚴(yán)重的問(wèn)題且該問(wèn)題需要被快速解決、而政府方在解決該問(wèn)題上更有優(yōu)勢(shì)和便利的情形，通常包括項(xiàng)目公司未違約情形下的介入和項(xiàng)目公司違約情形下的介入兩類(lèi)。第一，不涉及項(xiàng)目公司違約的介入。如果不存在項(xiàng)目公司違約，在政府介入的情況下，政府應(yīng)通知承包商其計(jì)劃介入的步驟和此步驟的范圍。政府介入后，其會(huì)有效地將被該介入影響的義務(wù)從承包商處轉(zhuǎn)移并自行履行之。在介入過(guò)程中，由于政府需要根據(jù)合同外的原因采取行動(dòng)，故政府應(yīng)當(dāng)支付該服務(wù)項(xiàng)目，就像該服務(wù)已經(jīng)被完全提供了一樣，仍然由承包商提供的部分以及沒(méi)有受到政府介入影響的部分除外。*雙方可能需要考慮包括基于第三方收入的基于使用的支付體系在內(nèi)的適當(dāng)替代安排。當(dāng)服務(wù)的某些方面被政府的介入所影響，則政府應(yīng)當(dāng)針對(duì)這些方面進(jìn)行全部付款，且承包商履行服務(wù)的這部分的義務(wù)應(yīng)暫停執(zhí)行。且該付款是有條件的，即承包商須同意在此時(shí)對(duì)政府提供合理協(xié)助(在政府就任何產(chǎn)生的額外費(fèi)用對(duì)承包商進(jìn)行賠償?shù)臈l件下)。第二，涉及項(xiàng)目公司違約的介入。如果承包商違反合同規(guī)定的義務(wù)，政府應(yīng)通知承包商這種違約行為。這通常是通過(guò)監(jiān)管機(jī)制完成的，且在這種情況下，由承包商自行決定在商定的時(shí)間表內(nèi)更正其違約行為。如果上述違約行為導(dǎo)致需要政府介入的情形，且承包商未能在商定的期限內(nèi)對(duì)違約行為作出賠償，則政府有權(quán)進(jìn)行介入并且自行對(duì)違約行為進(jìn)行修正(例如，使用第三方)，且由承包商承擔(dān)該費(fèi)用。盡管政府是因?yàn)槌邪痰倪`約行為而介入的，但仍然應(yīng)當(dāng)對(duì)沒(méi)有違約的部分進(jìn)行付款。此外，被政府的介入所影響的服務(wù)的所有方面的單價(jià)都應(yīng)當(dāng)?shù)玫街Ц?。此處的條件仍然是承包商應(yīng)當(dāng)向政府提供合理協(xié)助。承包商履行這部分服務(wù)的義務(wù)應(yīng)該被暫停，盡管政府因承包商違約而終止合同的任何權(quán)利不應(yīng)當(dāng)受到影響。但是，政府應(yīng)該有權(quán)以介入此類(lèi)情況過(guò)程中產(chǎn)生的費(fèi)用(即工作和咨詢(xún)費(fèi)用以及專(zhuān)門(mén)用于運(yùn)營(yíng)的時(shí)間)來(lái)抵消需要支付給承包商的單價(jià)。在政府介入后，承包商應(yīng)當(dāng)放棄其運(yùn)營(yíng)有關(guān)業(yè)務(wù)相關(guān)部分的義務(wù)。

由于項(xiàng)目的提前終止可能會(huì)對(duì)融資方債權(quán)的實(shí)現(xiàn)造成嚴(yán)重影響，因此融資方通常希望在發(fā)生項(xiàng)目公司違約事件且項(xiàng)目公司無(wú)法在約定期限內(nèi)補(bǔ)救時(shí)，可以自行或委托第三方在項(xiàng)目提前終止前對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)救。為了保障融資方的該項(xiàng)權(quán)利，融資方通常會(huì)要求在PPP項(xiàng)目合同中或者通過(guò)政府、項(xiàng)目公司與融資方簽訂的直接介入?yún)f(xié)議對(duì)融資方的介入權(quán)予以明確約定。

結(jié)論

“一帶一路”建設(shè)中，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)跨國(guó)、跨區(qū)域互聯(lián)互通是共建“一帶一路”的優(yōu)先合作方向。通過(guò)PPP模式來(lái)推動(dòng)“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能更好地解決政府資金短缺的問(wèn)題，因此，受到人們的青睞。大多數(shù)PPP合同需要很長(zhǎng)的運(yùn)營(yíng)時(shí)間，通常在15-30年。然而，簽訂長(zhǎng)期合約是具有挑戰(zhàn)性的，因?yàn)楹贤举|(zhì)上是不完整的，其不能覆蓋整個(gè)生命周期的所有可能事件，因此，在訂立PPP合同之前，合同各方必須仔細(xì)考慮可能發(fā)生的所有突發(fā)事件，包括項(xiàng)目的失敗以及所有可能影響績(jī)效的不可預(yù)見(jiàn)事件，尤其是導(dǎo)致PPP項(xiàng)目面臨提前終止的事件。在PPP合同中加入項(xiàng)目提前終止的條款能夠確保在突發(fā)事件影響PPP項(xiàng)目時(shí)可以得到正確的處理。這對(duì)于減少不確定性，從而為參與項(xiàng)目的所有主要利益相關(guān)者，包括贊助商、股權(quán)投資者、貸款人、承包商、服務(wù)提供商以及供應(yīng)商提供信心。減少不確定性將確保實(shí)現(xiàn)更大的物有所值。厘清導(dǎo)致PPP項(xiàng)目提前終止的事由和PPP項(xiàng)目提前終止所產(chǎn)生的法律后果是PPP項(xiàng)目提前終止的主要法律問(wèn)題。PPP項(xiàng)目提前終止大致是由三種原因即政府部門(mén)原因、項(xiàng)目公司原因和非任何一方原因所致。其中，政府部門(mén)原因主要包括了政府違約或政府自由終止合同，項(xiàng)目公司原因就是項(xiàng)目公司違約，非任何一方原因就是不可抗力。明晰PPP項(xiàng)目提前終止的事由之后，接下來(lái)的問(wèn)題就是PPP項(xiàng)目提前終止所產(chǎn)生的法律后果，終止補(bǔ)償和政府介入權(quán)應(yīng)是最為直接的后果，具體包括公共部門(mén)違約或自愿終止時(shí)，確定補(bǔ)償私人合作伙伴(項(xiàng)目公司)的原則和方法；項(xiàng)目公司違約時(shí)，公共部門(mén)終止合同后，應(yīng)向項(xiàng)目公司支付的補(bǔ)償和確定的方法；在不可抗力終止的情況下，為項(xiàng)目公司確定任何補(bǔ)償?shù)姆椒?；明晰PPP項(xiàng)目提前終止時(shí)，政府的介入權(quán)限。中國(guó)企業(yè)以政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式參與“一帶一路”建設(shè)時(shí)，需要格外關(guān)注PPP項(xiàng)目提前終止的情況，應(yīng)充分重視在PPP項(xiàng)目合同中對(duì)該條款的設(shè)計(jì)，尤其在終止事由、補(bǔ)償和介入權(quán)方面應(yīng)作出明確的約定，這是事前控制風(fēng)險(xiǎn)的最好方法，也是為“一帶一路”建設(shè)提供公正高效的法律保障的方式之一。