重大行政決策活動(dòng)法治化進(jìn)路

劉 輝

重大行政決策通常是政府向人民代表大會(huì)及其常委會(huì)提交年度工作報(bào)告時(shí)需要重點(diǎn)提及的行政決策事項(xiàng)。行政決策是政府為完成行政任務(wù)而制定行動(dòng)方案的行政活動(dòng)。“現(xiàn)有研究認(rèn)為，行政決策作為一種重要的行政活動(dòng)，是指具有法定行政權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)或有合法權(quán)限的政府官員為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，依據(jù)既定的政策和法律，針對(duì)要解決的問(wèn)題，擬定并選擇活動(dòng)方案，作出決策的行為?！雹傩苷亮郑骸吨卮笮姓Q策概念證偽及其補(bǔ)正》，《中國(guó)法學(xué)》2015年第3期。在行政決策的內(nèi)容涉及對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的賦予或剝奪時(shí)，需要經(jīng)過(guò)外部行政程序、司法程序的規(guī)制，以免發(fā)生違法行政的結(jié)果。行政決策不同于針對(duì)特定行政相對(duì)人正在作出或已經(jīng)完成行為所作的行政決定，也不同于為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)而針對(duì)不特定多數(shù)人未來(lái)行為制定的行為規(guī)范式的行政規(guī)定，而是在行政立法行為之外、具有內(nèi)部命令性與外部指導(dǎo)性特征的行政活動(dòng)。

行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等行政決定在形成的過(guò)程中需要行政裁量，但這種裁量行為不同于行政決策。行政規(guī)定具有行為規(guī)范的功能，旨在追求令行禁止的效果，具有“要件—裁量”式的文本特征，不同于以“目的—手段”為特征的行政決策?，F(xiàn)有立法對(duì)行政法規(guī)、行政規(guī)章的制定作出了基本的安排，而重大行政決策的立法規(guī)制雖然已經(jīng)在2016年列入國(guó)務(wù)院的行政立法計(jì)劃，但目前主要以部分地方政府規(guī)章及大量行政規(guī)范性文件作為依據(jù)。在未來(lái)立法可能只做框架性規(guī)定的條件下，需要從基層政府實(shí)務(wù)需要的立場(chǎng)出發(fā)，對(duì)重大行政決策規(guī)制的操作細(xì)節(jié)問(wèn)題進(jìn)行研討，并提出必要的參考方案。

一、重大決策事項(xiàng)的靜態(tài)范圍與動(dòng)態(tài)設(shè)定

部分地方政府已經(jīng)在限定重大行政決策范圍方面積累了有益的經(jīng)驗(yàn)，并且通過(guò)目錄式動(dòng)態(tài)調(diào)整的方法來(lái)確定每年的重大行政決策事項(xiàng)。因此，未來(lái)的立法與行政實(shí)踐可以在確立重大行政決策議題形成機(jī)制的前提下，將符合民情、具有民主正當(dāng)性且符合知識(shí)理性、具有科學(xué)正當(dāng)性要求，作為證明重大行政決策不僅具有形式合法性，而且具有實(shí)質(zhì)合法性或民主、科學(xué)正當(dāng)性的必要條件。

一是嚴(yán)格限定重大行政決策的事項(xiàng)范圍。在行政立法以及行政法學(xué)理論已經(jīng)基于行政行為概念構(gòu)建起基本的行政活動(dòng)規(guī)范的條件下，過(guò)于寬泛地使用行政決策概念來(lái)指稱(chēng)某些已經(jīng)被立法或理論類(lèi)型化的行政行為，缺乏現(xiàn)實(shí)必要性與理論可行性。因此，將行政決策視為尚未被行政行為理論類(lèi)型化的行政活動(dòng)，可以為將來(lái)立法與行政法學(xué)理論上的恰當(dāng)銜接夯實(shí)基礎(chǔ)?！八^行政決策，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員在處理國(guó)家行政事務(wù)時(shí)，為了達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)，根據(jù)一定的情況和條件，運(yùn)用科學(xué)的理論和方法，系統(tǒng)地分析主客觀條件，在掌握大量的有關(guān)信息的基礎(chǔ)上，對(duì)所要解決的問(wèn)題或處理的事務(wù)做出決定的過(guò)程。對(duì)于重大行政決策而言，何謂‘重大’成為一個(gè)核心問(wèn)題。”①管弦：《重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律制度研究》，《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第8期。在實(shí)務(wù)中，對(duì)重大行政決策的事項(xiàng)范圍可以從正反兩方面進(jìn)行限定。對(duì)制定政府規(guī)章的行政立法、缺乏外部指導(dǎo)性特征的內(nèi)部管理活動(dòng)、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的緊急行政決策進(jìn)行排除，可以從操作層面降低規(guī)制重大行政決策活動(dòng)的難度。②例如，《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》第5條指出：“本規(guī)定所稱(chēng)的重大行政決策是指由政府依照法定職權(quán)對(duì)關(guān)系本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，社會(huì)涉及面廣，與公民、法人和其他組織利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)所作出的決定”。但是，在第7條中又將諸如“政府規(guī)章制定”“政府人事任免”“政府內(nèi)部管理”“突發(fā)事件處理”等等行為予以排除。按照政府與市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同共治的現(xiàn)代治理理念的要求，政府需要從控制成本、考量實(shí)際能力的立場(chǎng)出發(fā)，避免對(duì)市場(chǎng)自律、社會(huì)自治的事項(xiàng)過(guò)多干預(yù)。因此，劃定重大行政決策的事項(xiàng)范圍時(shí)顯然應(yīng)當(dāng)尊重政府與市場(chǎng)、社會(huì)的合理分工。例如，“廣州、邯鄲、蘇州反面列舉了不得作為行政決策的事項(xiàng)，包括4類(lèi)：（1）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的。（2）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的。（3）行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的。（4）基層群眾組織能夠自治管理的?！雹弁跞f(wàn)華、宋爍：《地方重大行政決策程序立法之規(guī)范分析——兼論中央立法與地方立法的關(guān)系》，《行政法學(xué)研究》2016年第5期。既然是重大行政決策，那么通常就會(huì)在政府向人民代表大會(huì)及其常委會(huì)提交的工作報(bào)告中予以重點(diǎn)介紹，所以借鑒浙江省政府從人大代表提案中尋找關(guān)系民生的實(shí)事作為重大行政決策議題來(lái)源的做法，可以考慮將重大行政決策限定為由人民代表大會(huì)及其常委會(huì)提出建議，以及需要向人民代表大會(huì)及其常委會(huì)報(bào)告實(shí)施狀況的行政決策，這樣可以為重大行政決策事項(xiàng)劃定靜態(tài)的范圍。④例如，政府規(guī)劃與國(guó)企改革、資源利用及環(huán)境保護(hù)、民生服務(wù)與社會(huì)保障等事項(xiàng)。2014年1月1日實(shí)施的《蘇州市重大行政決策程序規(guī)定》第14條提及公共安全、教育衛(wèi)生、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)、土地管理、交通管理、價(jià)格管理等事項(xiàng)。

二是完善基于理性共識(shí)的年度重大行政決策目錄制度。重大行政決策的議題形成過(guò)程，應(yīng)當(dāng)接受多重理性的檢驗(yàn)。民眾參與的常識(shí)理性、專(zhuān)家論證的科學(xué)理性與實(shí)務(wù)部門(mén)的技術(shù)理性相互校準(zhǔn)所形成的理性共識(shí)，是在靜態(tài)的重大行政決策事項(xiàng)范圍中選定年度重大行政決策事項(xiàng)的智識(shí)基礎(chǔ)。參與式治理的理念為重大行政決策的規(guī)制指明了方向，要求在設(shè)定重大行政決策議題環(huán)節(jié)吸納民意需求?！氨M管參與式治理在西方是由于立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的控制和監(jiān)督能力不足而產(chǎn)生的，但在我國(guó)，由于立法機(jī)關(guān)的控制和監(jiān)督能力一直比較弱，因此需要將行政決策的參與式治理與立法機(jī)關(guān)的擴(kuò)權(quán)齊頭并進(jìn)。在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，人民代表大會(huì)代表可以發(fā)揮其利益代表和表達(dá)功能，為參與式治理提供支持?！雹偻蹂a鋅、章永樂(lè)：《我國(guó)行政決策模式之轉(zhuǎn)型——從管理主義模式到參與式治理模式》，《法商研究》2010年5期。從確定決策議題的環(huán)節(jié)來(lái)看，蘇州市政府依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)平臺(tái)征集議題的做法，實(shí)現(xiàn)了吸納實(shí)務(wù)部門(mén)技術(shù)理性與公眾常識(shí)理性、專(zhuān)家科學(xué)理性的目標(biāo)，使參與式治理從理念要求轉(zhuǎn)換為實(shí)際行動(dòng)。②蘇州市政府法制辦于2015年申報(bào)的“重大行政決策目錄化管理和網(wǎng)上運(yùn)行”獲第八屆中國(guó)地方政府創(chuàng)新優(yōu)秀實(shí)踐獎(jiǎng)。《蘇州市重大行政決策目錄管理辦法（暫行）》自2016年11月1日起施行。在未來(lái)的國(guó)務(wù)院立法安排中，應(yīng)當(dāng)借鑒蘇州、廣州、邯鄲等地通過(guò)目錄確定重大行政決策事項(xiàng)范圍，并利用電子政務(wù)平臺(tái)動(dòng)態(tài)確定年度重大行政決策議題的經(jīng)驗(yàn)?！傲⒎☉?yīng)當(dāng)對(duì)重大行政決策的事項(xiàng)范圍采取‘概括+列舉+目錄+排除’的立法技術(shù)，兼顧立法的明確性、靈活性及合理性要求。在當(dāng)前重大行政決策概念認(rèn)識(shí)較為模糊的背景下，‘肯定性列舉’的作用是最直接的，且不可或缺。但要及時(shí)應(yīng)對(duì)未來(lái)的行政決策新變化，‘概括性規(guī)定’也必不可少?！夸洝姆绞街饕鉀Q地方自主性的問(wèn)題?！雹垌n春暉：《行政決策的多元困局及其立法應(yīng)對(duì)》，《政法論壇》2016年第3期。立法對(duì)重大行政決策事項(xiàng)范圍的合理限縮可以避免地方政府盲目設(shè)定重大行政決策事項(xiàng)的亂象。當(dāng)然，更重要的是利用電子政務(wù)平臺(tái)征集決策議題的實(shí)踐探索。在政府向人民代表大會(huì)及其常委會(huì)報(bào)告下一年度工作安排后，可以邀請(qǐng)人大代表對(duì)列入年度重大行政決策目錄的事項(xiàng)進(jìn)行討論，從而增強(qiáng)決策議題設(shè)置的民主正當(dāng)性。

三是從合情、合理與合法三個(gè)維度來(lái)增強(qiáng)行政決策的正當(dāng)性。合情是行政決策民主性的要求，合理是行政決策科學(xué)性的要求，合法是行政決策形式合法性的要求。正當(dāng)性是用來(lái)證明國(guó)家機(jī)關(guān)行為妥適程度的概念，可以被解釋為在法學(xué)領(lǐng)域經(jīng)常使用的實(shí)質(zhì)合法性概念，反映了對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)行為民主性、科學(xué)性的要求。按照人民主權(quán)的觀念，國(guó)家機(jī)關(guān)的行為應(yīng)當(dāng)服務(wù)于作為公民的納稅人基本的權(quán)利需要，而且應(yīng)當(dāng)以較低的成本和較高的效率來(lái)實(shí)現(xiàn)保障公民基本權(quán)利的目標(biāo)。所以，民主性與科學(xué)性就成為反映國(guó)家機(jī)關(guān)行為與民意契合程度、對(duì)民意滿(mǎn)足水平的重要指標(biāo)。在行政機(jī)關(guān)職能逐漸擴(kuò)張的時(shí)代形勢(shì)下，僅憑形式合法性難以滿(mǎn)足公民對(duì)行政機(jī)關(guān)行為正當(dāng)性的期待，因此對(duì)民主性與科學(xué)性的強(qiáng)調(diào)成為行政機(jī)關(guān)證明行為正當(dāng)性的重要方式?！艾F(xiàn)代行政決策過(guò)程本質(zhì)上為一種政治過(guò)程，涉及多元利益的權(quán)衡，這是近代行政權(quán)不斷擴(kuò)張從而導(dǎo)致決策權(quán)力由政治機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移的重要結(jié)果。行政決策在行政管理中的廣泛應(yīng)用，也是現(xiàn)代行政專(zhuān)業(yè)化和復(fù)雜化的體現(xiàn)。這決定了現(xiàn)代行政決策過(guò)程必須是‘民主決策、科學(xué)決策和依法決策’的有機(jī)結(jié)合?！雹苷恐袠?lè)、高俊杰：《作為“過(guò)程”的行政決策及其正當(dāng)性邏輯》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第5期。民主決策的要求不僅反映在政策議題設(shè)置的環(huán)節(jié)，而且在決策方案的選擇、決策實(shí)施的評(píng)估環(huán)節(jié)，都需要吸納公眾充分、有序、理性參與。為了彌補(bǔ)公眾在專(zhuān)業(yè)知識(shí)上的短板，不僅應(yīng)當(dāng)允許公眾委托專(zhuān)家作為輔助人員，而且要求政府及時(shí)公開(kāi)相關(guān)信息并做出通俗易懂的解釋?zhuān)员愎娔軌驕?zhǔn)確理解相關(guān)信息并做出理性判斷。

二、參與重大決策的多元主體與關(guān)系協(xié)調(diào)

行政決策的制定過(guò)程不僅需要政府指定的決策承辦機(jī)構(gòu)、作為合法性審查部門(mén)的政府法制辦等政府部門(mén)參與，而且需要表達(dá)價(jià)值偏好的公眾、作出技術(shù)判斷的專(zhuān)家參與?！爸萋┱咴谟钕拢д咴诓菀??！币?yàn)楣娋哂械牧闵⒅R(shí)與信息能夠彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)收集信息能力不足導(dǎo)致的疏漏，所以從形成決策議題環(huán)節(jié)開(kāi)始，就要注意聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)以確定行政決策追求的價(jià)值目標(biāo)。不僅公眾可以委托專(zhuān)家作為輔助人員表達(dá)價(jià)值訴求，而且決策承辦機(jī)構(gòu)、合法性審查部門(mén)都可以委托專(zhuān)家提供參考意見(jiàn)。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，專(zhuān)家群體作為技術(shù)理性的代表應(yīng)當(dāng)有超脫于公眾或政府部門(mén)主觀偏好的相對(duì)獨(dú)立性，因此行政決策所涉領(lǐng)域的技術(shù)專(zhuān)家基于客觀知識(shí)體系作出的專(zhuān)業(yè)判斷需要得到重視。

一是完善專(zhuān)家說(shuō)明利害關(guān)系、同行匿名評(píng)審等制度，提高重大行政決策的科學(xué)性程度。重大行政決策的效果需要在貫徹實(shí)施的過(guò)程中進(jìn)行驗(yàn)證，因此僅靠附和決策承辦機(jī)構(gòu)擬訂方案的專(zhuān)家論證，很難避免專(zhuān)家的知識(shí)局限以及利益偏好導(dǎo)致技術(shù)方案悖離決策價(jià)值目標(biāo)要求的情況發(fā)生。①例如，2012年12月耗資近7億元的蚌埠大慶路淮河公路橋建成通車(chē)，僅9個(gè)月后，主橋面就出現(xiàn)了“脫皮”現(xiàn)象。對(duì)此，相關(guān)部門(mén)解釋說(shuō)，“除了車(chē)輛超載因素外，最主要的原因是橋面上使用的全部是進(jìn)口材料，而外國(guó)的材料設(shè)計(jì)不適應(yīng)蚌埠的高溫”。盡管通過(guò)輿論宣傳可以降低公眾對(duì)政府所選方案提出質(zhì)疑的概率，但僅靠部分喪失客觀中立價(jià)值追求的專(zhuān)家提供論證意見(jiàn)，顯然不利于維持政府的信用。“如果政府想要說(shuō)服公眾并使其相信自己的政策已經(jīng)是最優(yōu)的，則需要決策者事前進(jìn)行大量的信息收集和分析，方案擬定、篩選過(guò)程也需要更多的科學(xué)分析和論證，僅僅一紙紅頭文件和幾句善意初衷的話(huà)語(yǔ)在證明力方面是很欠缺的。當(dāng)然在具體事件中追求‘最科學(xué)’的決策方案，時(shí)常很困難?！雹跅钌袞|：《行政決策合法性追問(wèn)的個(gè)案解讀——以高速公路節(jié)假日免費(fèi)的行政決策為樣本分析》，《政治與法律》2013年第8期?？茖W(xué)知識(shí)具有預(yù)設(shè)條件及可以根據(jù)研究方法還原推理過(guò)程的特征，因此競(jìng)爭(zhēng)性的專(zhuān)家咨詢(xún)論證方法才更容易保證重大行政決策的科學(xué)性。“為防止技術(shù)專(zhuān)家被政府單方面壟斷與俘獲，專(zhuān)家知識(shí)本身也應(yīng)當(dāng)考慮多元性和競(jìng)爭(zhēng)性，具有不同利益訴求的公眾也應(yīng)當(dāng)獲得專(zhuān)家的支持。只有引入多元的、競(jìng)爭(zhēng)性的專(zhuān)家咨詢(xún)和論證，政策的科學(xué)性和理性才能在有意義的知識(shí)競(jìng)爭(zhēng)和討論過(guò)程中得以產(chǎn)生。”③王錫鋅：《行政決策正當(dāng)性要素的個(gè)案解讀——以北京市機(jī)動(dòng)車(chē)“尾號(hào)限行”政策為個(gè)案的分析》，《行政法學(xué)研究》2009年第1期。美國(guó)蘭德公司研究院設(shè)計(jì)并使用的德?tīng)柗品ň褪强陀^收集不同專(zhuān)家意見(jiàn)的合理方式，能夠避免專(zhuān)家之間因?yàn)橄嗷ナ熳R(shí)而彼此照顧情面的情況發(fā)生。④美國(guó)的德菲爾法（Delphi Technique）是20世紀(jì)40年代美國(guó)蘭德公司研究院赫爾默和達(dá)爾奇設(shè)計(jì)的使得多數(shù)專(zhuān)家充分發(fā)表意見(jiàn)并取得一致的方法。德?tīng)柗品ú⒉粚?zhuān)家們召集在一起面對(duì)面發(fā)表意見(jiàn)進(jìn)行討論，而是采取背靠背的方式征集專(zhuān)家意見(jiàn)。其做法為：（1）不公開(kāi)各個(gè)專(zhuān)家的姓名，用通信方式征詢(xún)意見(jiàn)，專(zhuān)家均與主持人聯(lián)系；（2）進(jìn)行匿名的反饋聯(lián)系。專(zhuān)家從反饋回來(lái)的意見(jiàn)征詢(xún)表上得知集體意見(jiàn)、各種觀點(diǎn)及理由，并據(jù)此提出自己的新觀點(diǎn)，形成專(zhuān)家之間的匿名相互影響，并多次往復(fù)，排除面對(duì)面時(shí)不當(dāng)?shù)膫€(gè)人或群體影響；（3）對(duì)征詢(xún)結(jié)果作定量處理。這種模式有利于克服單個(gè)決策者或單個(gè)專(zhuān)家的局限，克服常見(jiàn)的屈從權(quán)威的現(xiàn)象，鼓勵(lì)所有參與專(zhuān)家充分發(fā)表意見(jiàn)。參見(jiàn)[美]多麗斯·A·格拉伯：《溝通的力量——公共組織信息管理》，張熹珂譯，復(fù)旦大學(xué)出版社2007年版，第216-217頁(yè)。在政府主導(dǎo)重大行政決策制定的國(guó)情下，投入必要的成本同時(shí)征求社科院或?qū)ｉT(mén)研究院、大學(xué)智庫(kù)、市場(chǎng)化運(yùn)作的專(zhuān)業(yè)研究機(jī)構(gòu)專(zhuān)家提供的咨詢(xún)意見(jiàn)，可以最大限度地保證重大行政決策內(nèi)容的科學(xué)理性?！巴ㄟ^(guò)政府自有機(jī)構(gòu)、政府合同委托機(jī)構(gòu)、民間獨(dú)立機(jī)構(gòu)以及大學(xué)內(nèi)部機(jī)構(gòu)等多系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)，將政治權(quán)力對(duì)知識(shí)的強(qiáng)制可能性降至最低，通過(guò)知識(shí)來(lái)源和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的多元化化解知識(shí)壟斷，從而為具體的行政決策提供真正科學(xué)意義上的理性支撐。使用科學(xué)知識(shí)來(lái)證成行政決定之正當(dāng)性，成為提升行政決定理性，并增強(qiáng)行政合法性的重要制度工具?！雹俪蓞f(xié)中：《科學(xué)理性導(dǎo)向下的行政正當(dāng)程序》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年5期。在專(zhuān)家發(fā)表利害關(guān)系聲明的前提下，即便某些專(zhuān)家與特定利益團(tuán)體存在緊密聯(lián)系，也可以采取只聽(tīng)取專(zhuān)家意見(jiàn)但不授予相關(guān)專(zhuān)家表決權(quán)的做法，確保盡量充分地聽(tīng)取專(zhuān)家意見(jiàn)。在專(zhuān)家的利害關(guān)系聲明、決策方案依據(jù)的科學(xué)理由可以依法充分公開(kāi)的情形下，監(jiān)督問(wèn)責(zé)活動(dòng)可以順利開(kāi)展，因此專(zhuān)家基于利害關(guān)系肆意作出缺乏中立性的意見(jiàn)導(dǎo)致的危害，應(yīng)該能夠被充分預(yù)見(jiàn)與防范。

二是完善公眾參與的利益組織化條件與充分遴選制度，增強(qiáng)重大行政決策的民主正當(dāng)性。公眾參與重大行政決策需要信息與能力方面的條件支持，政府主動(dòng)公開(kāi)信息并解釋說(shuō)明，可以促使公眾充分認(rèn)知相關(guān)行政決策對(duì)日常生活的可能影響，從而增強(qiáng)積極參與的主動(dòng)性。僅靠個(gè)體支付參與成本，無(wú)法解決因?yàn)椤按畋丬?chē)”心理導(dǎo)致公眾參與意愿水平降低的問(wèn)題。因此，充分培育社區(qū)自治型組織、環(huán)保等公益型組織，可以提升公眾積極參與的能力?！耙话銇?lái)說(shuō)，公眾參與應(yīng)當(dāng)具備三個(gè)制度條件：即公眾參與的基礎(chǔ)性制度、程序性制度與支持性制度。首先，公眾參與的基礎(chǔ)性制度包括信息公開(kāi)和利益組織化兩個(gè)方面。”②劉偉：《行政法視野下行政決策的正當(dāng)性分析——以北京、杭州、成都三地汽車(chē)限行為例》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公民的自組織能力停滯在比較薄弱的狀態(tài)，政府扶持發(fā)展的利益表達(dá)團(tuán)體雖然可能自覺(jué)代表公眾主張相關(guān)利益訴求，但因?yàn)榭茖又贫鹊挠绊懸搽y免遮蔽公眾自發(fā)表達(dá)利益訴求的可能?！拔覈?guó)制度內(nèi)的利益表達(dá)集團(tuán)有4大基本類(lèi)型：即民主黨派、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)。制度內(nèi)利益表達(dá)團(tuán)體因?yàn)槠渑c政治體系的互動(dòng)關(guān)系良好，能有充分的機(jī)會(huì)進(jìn)行表達(dá)。但也不可避免地帶來(lái)相反的一個(gè)結(jié)果，即利益表達(dá)的不充分問(wèn)題，這些團(tuán)體在參與決策過(guò)程中往往傾向于與決策機(jī)關(guān)保持一致性，公眾與這些利益團(tuán)體之間缺乏一種親和力。”③姬亞平：《行政決策程序中的公眾參與研究》，《浙江學(xué)刊》2012年3期。在社會(huì)力量短期內(nèi)成長(zhǎng)速度不會(huì)有迅速變化的條件下，充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)傳播資訊、收集信息便利的優(yōu)勢(shì)，采取“開(kāi)放報(bào)名—隨機(jī)抽選代表”的方式，可以有效地完善代表結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)公眾參與的實(shí)效。“在理想狀態(tài)下，應(yīng)當(dāng)對(duì)代表人的特征、年齡、群體歸屬、職業(yè)構(gòu)成、收入水平、教育層次等進(jìn)行全面充分考慮，以保證代表結(jié)構(gòu)的完備，并力求信息傳輸渠道的多元和開(kāi)放。這一方面應(yīng)當(dāng)注重新興傳媒技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)的輔助支持?！雹荞樏酚ⅰ②w高旭：《公眾參與在行政決策生成中的角色重考》，《行政法學(xué)研究》2016年第1期。在具有激烈抗辯特征的聽(tīng)證程序中，被選定的公眾參與代表需要通過(guò)書(shū)面陳述的方式表明價(jià)值立場(chǎng)，以避免政府操縱公眾代表上演“民主秀”的現(xiàn)象發(fā)生?！霸S多國(guó)家要求凡申請(qǐng)參加聽(tīng)證的普通公眾需要事先提交一份書(shū)面的陳述一樣，我國(guó)也可以要求申請(qǐng)者提交一份書(shū)面的陳述，通過(guò)其書(shū)面陳述的形式審查，如是否通過(guò)調(diào)查，調(diào)查人數(shù)多少，主要觀點(diǎn)等來(lái)確定其能否代表某一階層或利益群體，并在外在標(biāo)識(shí)上具有某階層或利益群體的職業(yè)?！雹蒺埵罊?quán)、劉詠梅：《論法治政府建設(shè)公眾認(rèn)同視野下公眾參加人的代表性——以公共行政決策聽(tīng)證為例》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第2期。聽(tīng)證程序需要公民利益組織化表達(dá)的制度條件支持，意在通過(guò)激烈的抗辯來(lái)發(fā)現(xiàn)公眾的價(jià)值偏好與專(zhuān)業(yè)的技術(shù)判斷形成的重疊共識(shí)。如果在缺乏相應(yīng)條件支持的情境下組織聽(tīng)證程序，通常只能達(dá)成附和式論證的效果，所以地方政府可以考慮選擇借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)應(yīng)用“公告—評(píng)論—反饋”模式培養(yǎng)公眾參與能力的做法，為將來(lái)立法調(diào)整聽(tīng)證程序的功能定位創(chuàng)造條件。①在上海磁懸浮事件持續(xù)的兩年中，經(jīng)歷了從公眾上訪、上訪失敗后的上街到行政機(jī)關(guān)“下訪”的轉(zhuǎn)變。行政機(jī)關(guān)開(kāi)放地聽(tīng)取意見(jiàn)就能夠促成實(shí)質(zhì)性的溝通，因此只要政府有聽(tīng)取民意的誠(chéng)意，就并不需要局限于選用以激烈抗辯為核心特征的聽(tīng)證程序。

三是注重協(xié)調(diào)政府相關(guān)部門(mén)的關(guān)系，增強(qiáng)重大行政決策的統(tǒng)籌性。由政府部門(mén)承辦重大行政決策方案擬訂工作的方式，可能導(dǎo)致決策的綜合性不強(qiáng)，從而影響決策的實(shí)施效果。2013年7月1日起施行的《湖北省人民政府重大行政決策程序規(guī)定（試行）》在第3章中規(guī)定了“協(xié)商與協(xié)調(diào)”的相關(guān)內(nèi)容，有利于理順決策承辦部門(mén)與其他部門(mén)之間的職責(zé)關(guān)系?！爸卮笮姓Q策涉及的行政機(jī)關(guān)很多，包括決策機(jī)關(guān)、決策承辦部門(mén)、決策事項(xiàng)相關(guān)部門(mén)、決策批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、決策執(zhí)行機(jī)關(guān)、決策監(jiān)督機(jī)關(guān)、決策機(jī)關(guān)辦公廳（室）、決策承辦部門(mén)法制機(jī)構(gòu)和決策機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)等。不同類(lèi)型行政機(jī)關(guān)之間形成橫向與縱向兩類(lèi)關(guān)系?！雹谕跞f(wàn)華、宋爍：《地方重大行政決策程序立法之規(guī)范分析——兼論中央立法與地方立法的關(guān)系》，《行政法學(xué)研究》2016年第5期。有些行政決策還涉及政府與人大的關(guān)系，因此人民代表大會(huì)或其常委會(huì)審議批準(zhǔn)的事項(xiàng)可以被歸類(lèi)為地方人大或其常委會(huì)的決策事項(xiàng)，不宜作為重大行政決策討論。在紀(jì)律監(jiān)督與責(zé)任追究方面，決策承辦部門(mén)的協(xié)調(diào)工作全面到位、資料保存完整，法制部門(mén)的合法性審查與監(jiān)察部門(mén)的廉潔評(píng)估細(xì)致周到，可以為分清主管領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、承辦人員的責(zé)任歸屬夯實(shí)基礎(chǔ)?！盀榱吮ＷC可行性論證的有效性，必須保證論證機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。對(duì)此，我們可以借鑒國(guó)外的做法。例如，加拿大、英國(guó)、澳大利亞等國(guó)，在政府部門(mén)內(nèi)部專(zhuān)門(mén)設(shè)有決策咨詢(xún)?cè)u(píng)估機(jī)構(gòu)；韓國(guó)、印度等國(guó)則將咨詢(xún)?cè)u(píng)估機(jī)構(gòu)升格為政府直屬部門(mén)。這類(lèi)機(jī)構(gòu)沒(méi)有直接管理計(jì)劃和項(xiàng)目的職能，在經(jīng)濟(jì)利益上比較超脫?！雹鄞鹘ㄈA：《作為過(guò)程的行政決策——在一種新研究范式下的考察》，《政法論壇》2012年第1期。根據(jù)謀劃、評(píng)估與決斷相對(duì)分離的思路，可以考慮組織非常設(shè)的部門(mén)聯(lián)席會(huì)議對(duì)決策承辦部門(mén)擬訂的草案進(jìn)行統(tǒng)籌效能評(píng)估、負(fù)責(zé)論證決策方案的可行性，避免決策承辦部門(mén)協(xié)調(diào)工作“走形式”的現(xiàn)象發(fā)生。

三、重大行政決策的配套制度及其完善思路

重大行政決策既需要合法性審查、集體討論決定等內(nèi)部流程規(guī)范，也需要政府信息公開(kāi)、聽(tīng)證程序等外部程序制度對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行約束。2008年北京等城市機(jī)動(dòng)車(chē)尾號(hào)限行、2012年高速公路節(jié)假日期間免費(fèi)通行、2014年北京公共交通價(jià)格聽(tīng)證、2014年取消除夕法定節(jié)假日地位等事件引發(fā)的爭(zhēng)論表明，重大行政決策需要處理利益、價(jià)值、理性等多重問(wèn)題，因此需要完善配套制度以實(shí)現(xiàn)民主、科學(xué)、依法決策的目標(biāo)。

第一，堅(jiān)持過(guò)程主義原則，優(yōu)先選擇“公告—評(píng)論—反饋”模式吸納公眾充分、有序、理性參與。在缺乏利益團(tuán)體組織化條件支持的國(guó)情下，借鑒審判程序抗辯模式的聽(tīng)證會(huì)很難發(fā)揮實(shí)際效用。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，各地政府在我國(guó)立法對(duì)聽(tīng)證會(huì)功能定位過(guò)于謹(jǐn)慎的背景下，基本上將聽(tīng)證會(huì)開(kāi)成了論證會(huì)、漲價(jià)新聞發(fā)布會(huì)。這種濫用聽(tīng)證會(huì)形式包裝行政決策的做法，不僅導(dǎo)致政府的信用程度受貶損，而且使公眾喪失了參加聽(tīng)證會(huì)的動(dòng)力與熱情?！肮妳⑴c的評(píng)判應(yīng)當(dāng)摒棄‘參與主義’和‘結(jié)果主義’兩種不科學(xué)的觀念，引入‘過(guò)程主義’，即評(píng)判行政決策的公眾參與主要看參與的過(guò)程本身是否科學(xué)、真實(shí)和合理，而不能以結(jié)果論英雄，更不能以‘參與即有效’的觀念自我滿(mǎn)足。過(guò)程主義強(qiáng)調(diào)將視角聚焦公眾參與過(guò)程，查看每一個(gè)細(xì)節(jié)的安排和運(yùn)作，從而評(píng)估公眾參與成本與收益之間的比例?！雹芎螅骸缎姓Q策公眾參與的名與實(shí)——檢視北京市公共交通票價(jià)改革的聽(tīng)證歷程》，《行政法學(xué)研究》2017年第1期。由于我國(guó)公民的自組織水平較低，所以積極參與公共事務(wù)的公民更多是由于對(duì)直接利益的關(guān)注，而愿意支付個(gè)人參與的諸種成本。“在我國(guó)，參與式民主理論與實(shí)踐雖在一定程度上系出于對(duì)西方民主理論脈絡(luò)之回應(yīng)，然而更主要之推進(jìn)原因，乃出于實(shí)用主義之考量。具體到我國(guó)行政決策的民主化領(lǐng)域，社會(huì)公眾主動(dòng)參與社會(huì)事務(wù)、維護(hù)社會(huì)公益之初衷其實(shí)很簡(jiǎn)單，就是為了維權(quán)，因而學(xué)者李凡稱(chēng)之為‘維權(quán)式民主’,具有鮮明的轉(zhuǎn)型期中國(guó)的特色?！雹僦旌２ǎ骸墩撝袊?guó)行政決策程序中公眾參與的理論脈絡(luò)、憲法基礎(chǔ)及立法原則》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期。從重大行政決策公眾參與的組織成本與實(shí)際效益分析的角度考量，在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)迅速獲得普及應(yīng)用的社會(huì)條件下，在政府網(wǎng)站或官方媒體平臺(tái)上以“公告—評(píng)論—反饋”模式聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，并及時(shí)歸納、回應(yīng)各類(lèi)利益群體的代表性意見(jiàn)，同樣可能實(shí)現(xiàn)在國(guó)外召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)?！霸诜钦铰?tīng)證程序設(shè)計(jì)中，應(yīng)特別注重‘公告—評(píng)論’環(huán)節(jié)對(duì)參與權(quán)的保障。一是公告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)盡量公開(kāi)詳細(xì)，滿(mǎn)足公眾知情權(quán)和信息對(duì)稱(chēng)的基本要求；二是針對(duì)決策方案開(kāi)展多樣化的評(píng)論，廣泛聽(tīng)取參與人的意見(jiàn)。書(shū)面意見(jiàn)、口頭意見(jiàn)等方式均可綜合運(yùn)用，同時(shí)還可以借助高科技手段，拓寬參與評(píng)論的形式與平臺(tái)，增加參與透明度?！雹诶顣怨骸秲r(jià)格決策中公眾參與機(jī)制的反思與重構(gòu)》，《行政論壇》2015年4期。充分且及時(shí)的政府信息公開(kāi)與必要的釋明、輔導(dǎo)，是政府吸納公眾充分、理性、有序參與的必要條件，而且對(duì)公眾評(píng)論意見(jiàn)的真誠(chéng)回復(fù)是信息公開(kāi)與官方釋明的重要表現(xiàn)，能夠借此培育公眾的公民精神與公共理性。

第二，以抗辯為核心重塑正式聽(tīng)證程序，對(duì)接司法審查制度確保正式聽(tīng)證程序的正當(dāng)性。既然我國(guó)立法規(guī)定了聽(tīng)證制度，③我國(guó)行政聽(tīng)證制度始創(chuàng)于1996年的《行政處罰法》，后在1998年的《價(jià)格法》和2000年的《立法法》等法律中規(guī)定了價(jià)格聽(tīng)證和立法聽(tīng)證。2003年《行政許可法》則在聽(tīng)證制度實(shí)踐的基礎(chǔ)上，作了更為詳細(xì)的規(guī)定，如關(guān)于聽(tīng)證筆錄的效力問(wèn)題。參見(jiàn)章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》，法律出版社2008年版，第359頁(yè)。那么就需要根據(jù)實(shí)踐需要調(diào)整對(duì)聽(tīng)證制度的功能定位，解決制度運(yùn)行實(shí)況悖離立法目的導(dǎo)向的問(wèn)題?！皬恼w上看，決策過(guò)程過(guò)度依賴(lài)官僚制行政組織，在政治—行政結(jié)構(gòu)中普遍存在著某種程度的‘權(quán)責(zé)不匹配’加上‘權(quán)力—知識(shí)’結(jié)構(gòu)的限制，給行政決策引入公眾意見(jiàn)和專(zhuān)家理性帶來(lái)結(jié)構(gòu)局限，使得爭(zhēng)辯精神及相關(guān)微觀規(guī)則的構(gòu)建困難重重。因此，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換非常必要，應(yīng)從支配型系統(tǒng)向競(jìng)爭(zhēng)型系統(tǒng)轉(zhuǎn)變，進(jìn)而以抗辯為核心重塑制度架構(gòu)?！雹芾跹嘟埽骸缎姓Q策法治化探究》，中國(guó)法制出版社2011年版，第76頁(yè)。聽(tīng)證制度可以分為價(jià)格聽(tīng)證等公共聽(tīng)證與行政處罰聽(tīng)證等私益聽(tīng)證兩種類(lèi)型。重大行政決策聽(tīng)證顯然屬于公共聽(tīng)證。為確保公共聽(tīng)證的程序效果，需要參與聽(tīng)證的代表具備相應(yīng)的判斷能力。為了解決利益代表覆蓋面與代表人知識(shí)素質(zhì)欠缺之間可能存在的矛盾，未來(lái)的立法可以引入專(zhuān)家輔助人制度，為參與聽(tīng)證的公眾代表提供專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)意見(jiàn)支持。在聽(tīng)證程序完成后，應(yīng)當(dāng)考慮建立“異議—復(fù)核”制度，為重大行政決策行為設(shè)置“冷靜期”，給公眾表達(dá)不同意見(jiàn)提供必要的制度通道。在法院地位逐漸提高的情況下，若行政訴訟制度能夠?qū)⒃诠猜?tīng)證程序中產(chǎn)生的爭(zhēng)議納入受案范圍，可以有效地提升公共聽(tīng)證程序的正當(dāng)性與權(quán)威性?！霸诩幽么?，公民對(duì)行政決策聽(tīng)證結(jié)果不滿(mǎn)意，或被拒絕參加聽(tīng)證，可向法院提起行政訴訟。起訴的理由，一是認(rèn)為程序不公正，二是認(rèn)為決策機(jī)關(guān)沒(méi)有管轄權(quán)。在美國(guó)，如果影響當(dāng)事人的行政決定在聽(tīng)證中未能遵循正當(dāng)程序的要求，當(dāng)事人可以行政機(jī)關(guān)侵犯憲法權(quán)利為根據(jù)請(qǐng)求法院進(jìn)行司法審查?！雹莺螅骸缎姓Q策公眾參與的名與實(shí)——檢視北京市公共交通票價(jià)改革的聽(tīng)證歷程》，《行政法學(xué)研究》2017年第1期。在政府強(qiáng)勢(shì)、行政主導(dǎo)的國(guó)情下，未來(lái)立法從可行性角度出發(fā)，可以考慮擴(kuò)展行政復(fù)議制度的受理范圍，給聽(tīng)證代表的“異議—復(fù)核”需求提供制度支持。

第三，糾正重大行政決策過(guò)度行政化規(guī)制的偏差，構(gòu)建多元主體復(fù)合評(píng)估的模式。對(duì)重大行政決策的評(píng)估既包括預(yù)先評(píng)估，也包括對(duì)實(shí)施效果的階段性評(píng)估。目前，各地在預(yù)先評(píng)估環(huán)節(jié)側(cè)重對(duì)決策可行性與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)隱患的評(píng)估?！暗胤秸疄榱吮Ｕ现卮笫马?xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，一般都成立了重大事項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨委書(shū)記（或者地方行政首長(zhǎng)）任組長(zhǎng)，副書(shū)記（或地方行政副職首長(zhǎng)）任副組長(zhǎng)，將維穩(wěn)、信訪、法制、發(fā)改委等數(shù)十個(gè)部門(mén)列為成員單位，下設(shè)辦公室，為制度運(yùn)行提供保障。毋庸置疑，架設(shè)過(guò)多的行政部門(mén)以及過(guò)度行政化將導(dǎo)致國(guó)家資源的浪費(fèi)?！雹倨萁▌偅骸段覈?guó)行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度之反思》，《法學(xué)》2014年第10期。糾正過(guò)度行政化規(guī)制導(dǎo)致成本高企、效果虛化的偏差，需要從厘定重大行政決策評(píng)估的功能定位著手，將結(jié)果評(píng)估與責(zé)任追查制度掛鉤，防止地方官員“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”的現(xiàn)象繼續(xù)發(fā)生?！爸卮笮姓Q策評(píng)估是指對(duì)重大行政決策活動(dòng)整個(gè)過(guò)程中的各種因果關(guān)系以及決策效果進(jìn)行的評(píng)價(jià)，涉及決策問(wèn)題評(píng)估、決策規(guī)劃評(píng)估、決策執(zhí)行評(píng)估、決策影響評(píng)估等一系列活動(dòng)和內(nèi)容。依據(jù)決策評(píng)估的對(duì)象，可以將評(píng)估的內(nèi)容分為三大類(lèi)：預(yù)評(píng)估、過(guò)程評(píng)估、結(jié)果評(píng)估。核心內(nèi)容在于結(jié)果評(píng)估。”②楊寅、狄馨萍：《我國(guó)重大行政決策程序立法實(shí)踐分析》，《法學(xué)雜志》2011年第7期。除了對(duì)重大行政決策進(jìn)行審計(jì)、監(jiān)察監(jiān)督之外，人大及其常委會(huì)對(duì)代表提案、政府工作報(bào)告的審議也是開(kāi)展重大行政決策結(jié)果評(píng)估的重要方式。體制外的新聞?shì)浾摫O(jiān)督通常能夠更敏銳地收集到政策實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生的負(fù)面影響，因此多元主體復(fù)合評(píng)估的模式顯然更有利于降低成本、提高收益?！皩?duì)行政決策進(jìn)行評(píng)估的方向應(yīng)該是復(fù)向的，其主要包括上級(jí)主體對(duì)下級(jí)主體作出的決策進(jìn)行評(píng)估，也應(yīng)該包括同一級(jí)別、不同部門(mén)間的相互評(píng)估。當(dāng)然，多元化的決策評(píng)估主體是確保該復(fù)向評(píng)估實(shí)效性的前提，既包括行政主體的自我評(píng)估，也應(yīng)該包括行政外主體的評(píng)估。當(dāng)然，這兩者進(jìn)行評(píng)估的側(cè)重點(diǎn)與效用間存在一定的差異?！雹埸S學(xué)賢：《行政法視野下的行政決策治理研究——以對(duì)〈重大節(jié)假日免收小型客車(chē)通行費(fèi)實(shí)施方案〉的檢視為樣例》，《政治與法律》2014年第3期。從參與式治理的視角來(lái)看，多元主體復(fù)合評(píng)估行政決策實(shí)效的過(guò)程也是政府公信程度動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程。同時(shí)，在接受多元主體評(píng)估意見(jiàn)的過(guò)程中，也可以收集關(guān)于修改、完善重大行政決策方案的建議，可以將聽(tīng)民意、集民智的要求融貫到日常的行政實(shí)踐中，提升服務(wù)型政府的工作質(zhì)量。

四、結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，重大行政決策的事項(xiàng)范圍應(yīng)當(dāng)合理限縮，避免將人大及其常委會(huì)議決事項(xiàng)、行政立法、緊急行政決策甚至類(lèi)型化行政行為納入其中。為增強(qiáng)重大行政決策的正當(dāng)性，需要在保障決策的民主性、科學(xué)性方面加強(qiáng)制度建設(shè)。政府信息公開(kāi)制度、公民利益組織化的制度保障是公眾參與取得實(shí)效的基礎(chǔ)條件。在程序化規(guī)制方面，由于國(guó)務(wù)院對(duì)重大行政決策涉及的行為步驟提出的要求難以用一套程序制度進(jìn)行整體化規(guī)范，所以分別針對(duì)合法性審查、集體討論決定、決策評(píng)估等行為設(shè)置規(guī)范準(zhǔn)則，可以更有效地提高重大行政決策活動(dòng)的法治化水平。④例如，南昌市政府針對(duì)重大行政決策涉及的行為要求，分別制定了行政規(guī)范性文件：《南昌市人民政府重大行政決策聽(tīng)取意見(jiàn)辦法》《南昌市人民政府重大行政決策聽(tīng)證辦法》《南昌市人民政府重大行政決策合法性審查辦法》《南昌市人民政府重大行政決策集體決定規(guī)定》《南昌市人民政府重大行政決策實(shí)施情況后評(píng)價(jià)辦法》。由于政府強(qiáng)勢(shì)、市場(chǎng)與社會(huì)發(fā)育緩慢的國(guó)情在短期內(nèi)難以改變，所以地方政府在未來(lái)的國(guó)務(wù)院立法指導(dǎo)下，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)探索拓展行政決策信息公開(kāi)范圍與提升公眾參與實(shí)際效果的合理路徑。