李 達(dá)，趙秋苑

（1.中共昆明市委黨校決策咨詢研究所，昆明 650500；2.云南中醫(yī)學(xué)院臨床醫(yī)學(xué)院，昆明 650500）

一、問題的提出

中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中指出：“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)。必須把夯實(shí)基層基礎(chǔ)作為固本之策，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系，堅(jiān)持自治、德治與法治的相結(jié)合，確保鄉(xiāng)村社會(huì)充滿活力，和諧有序?！秉h的十九大報(bào)告（2017）也強(qiáng)調(diào)：“要加強(qiáng)社會(huì)治理的制度建設(shè)，完善社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理水平?！蓖暾匍_的中央農(nóng)村工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要深入貫徹黨的十九大精神和習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，全面分析“三農(nóng)”工作面臨的形勢(shì)和任務(wù)，研究實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要政策，部署2018年和今后一個(gè)時(shí)期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，以治理手段、目標(biāo)、方式的創(chuàng)新，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2016年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），《意見》指出：要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，以加大鄉(xiāng)村改革的力度來激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。由此可見，在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)進(jìn)行社會(huì)治理創(chuàng)新，是提高鄉(xiāng)村社會(huì)治理科學(xué)化水平和推動(dòng)鄉(xiāng)村各項(xiàng)事業(yè)振興的有效方式。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生了顯著變化，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理提出了新要求。從治理發(fā)展的角度看，作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中總體要求之一的“治理有效”，其源于“管理民主”。治理有效是鄉(xiāng)村治理目標(biāo)新導(dǎo)向，只有達(dá)到治理體系和治理能力現(xiàn)代化，才能夠?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

隨著馬克思恩格斯社會(huì)治理思想、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)及多中心治理等相關(guān)理論不斷運(yùn)用到中國(guó)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，國(guó)內(nèi)諸如陳錫文、趙樹凱、賀雪峰、韓俊等學(xué)者以實(shí)證的眼光和思維看待問題，注重如何進(jìn)行制度安排的問題，而不僅僅是實(shí)現(xiàn)何種主義的問題。廣大國(guó)內(nèi)學(xué)者不僅僅研究中國(guó)改革中所遇到的結(jié)構(gòu)性難題和階段性問題，而是以實(shí)踐行動(dòng)參與到“如何推進(jìn)治理改革”的理論和對(duì)策研究中，將各類理論成果運(yùn)用到了鄉(xiāng)村治理等問題的探索中，并形成了豐碩而寶貴的理論成果。但同時(shí)，用馬克思主義唯物辯證法的思維來看，之前的系列研究也存在一些不足和遺漏之處。主要表現(xiàn)在：（1）一些研究在系統(tǒng)性、整體性及階段性的把握上還較為缺乏，與鄉(xiāng)村治理相關(guān)的模式和制度變遷研究還需要進(jìn)一步的挖掘和提煉。（2）在研究方法上，定性研究依舊占據(jù)大部分，是主流；定量的精細(xì)研究較少，稍顯邊緣化。（3）從研究發(fā)展趨勢(shì)上來看，中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究不僅要重視理論研究，更要重視鄉(xiāng)村治理格局多樣化的情況下用數(shù)理模型和先進(jìn)信息技術(shù)對(duì)反映出來的具體問題進(jìn)行實(shí)證分析。因此，以治理創(chuàng)新為引領(lǐng)，用實(shí)證的眼光看待當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中存在的問題與難題，進(jìn)而提出若干針對(duì)性路徑，兼具理論與實(shí)踐意義。

二、任務(wù)識(shí)別：當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新現(xiàn)實(shí)與內(nèi)容

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求鄉(xiāng)村具有發(fā)展新動(dòng)能與處理復(fù)雜公共事務(wù)相應(yīng)的治理能力，而治理有效則是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體目標(biāo)的重要構(gòu)件。后工業(yè)時(shí)代，社會(huì)復(fù)雜性的日益增長(zhǎng)使鄉(xiāng)村在國(guó)家治理場(chǎng)域中的作用凸顯，內(nèi)在要求喚醒原本處于劣勢(shì)與弱勢(shì)同質(zhì)狀態(tài)下的鄉(xiāng)村治理格局。鄉(xiāng)村社會(huì)作為整個(gè)社會(huì)中的重要組成部分，也是社會(huì)治理創(chuàng)新的基礎(chǔ)，健全新型鄉(xiāng)村治理體制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的有序發(fā)展，是鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的基本內(nèi)容和重要任務(wù)。當(dāng)前，各地都在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求下對(duì)如何創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)治理進(jìn)行了積極的探索和嘗試。在這個(gè)過程中形成了許多好的做法，也積累了不少典型的經(jīng)驗(yàn)。但受各類因素影響，當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的一些體制性和機(jī)制性問題仍然懸而未決，基層鄉(xiāng)村治理中的若干關(guān)系還未完全理順，鄉(xiāng)村社會(huì)治理過程中的諸多困境和局限還需要破解，鄉(xiāng)村各項(xiàng)社會(huì)問題還依舊較為突出。同時(shí)，自全面深化改革以來，傳統(tǒng)社會(huì)管理方式難以與新形勢(shì)下鄉(xiāng)村發(fā)展的要求相適應(yīng)，主要表現(xiàn)在中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的各項(xiàng)問題不斷凸顯、各項(xiàng)矛盾不斷激化，導(dǎo)致在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)進(jìn)行社會(huì)治理創(chuàng)新的任務(wù)也更加急迫。從實(shí)踐和理論來看，當(dāng)前的社會(huì)治理創(chuàng)新存在著兩種不同的解釋：一種是將社會(huì)治理創(chuàng)新理解為社會(huì)的自我治理，另一種是將社會(huì)治理視為政府對(duì)社會(huì)的治理。前者的社會(huì)治理創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)了社會(huì)的參與共治，突出了“民治”的涵義。而后者則強(qiáng)調(diào)國(guó)家公權(quán)力量對(duì)社會(huì)治理的干預(yù)和管控，突出了“官治”的涵義。［1］顯然，上述兩種對(duì)社會(huì)治理創(chuàng)新的不同理解在治理的方式和治理的主體上存在著差別。

鄉(xiāng)村作為一種社會(huì)共同體，鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新就是社會(huì)共同體內(nèi)部或者是基層群眾自治組織內(nèi)部的自我治理。與此同時(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)作為社會(huì)的最基礎(chǔ)存在單元，中國(guó)的廣大鄉(xiāng)村承擔(dān)著大量由國(guó)家公權(quán)力量下延的公共事務(wù)和社會(huì)責(zé)任。因此，鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新既包括國(guó)家公權(quán)力量對(duì)鄉(xiāng)村的行政性治理，又包括鄉(xiāng)村內(nèi)部實(shí)行的自主治理。具體來看，當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)治理最主要的內(nèi)容包括：（1）鄉(xiāng)村民主政治及村務(wù)建設(shè)；（2）鄉(xiāng)村規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展；（3）鄉(xiāng)村文化、教育、衛(wèi)生、治安；（4）公民的思想道德建設(shè)。國(guó)家在新形勢(shì)下強(qiáng)調(diào)和加強(qiáng)社會(huì)治理創(chuàng)新，最根本的目的就是構(gòu)建一個(gè)社會(huì)和諧、人民安居樂業(yè)的鄉(xiāng)村環(huán)境，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)全面而協(xié)調(diào)的發(fā)展。鑒于此，對(duì)于鄉(xiāng)村而言，其主要任務(wù)就是要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府、鄉(xiāng)村基層群眾自治組織、社會(huì)組織為治理的多元主體與載體，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村各項(xiàng)利益關(guān)系協(xié)調(diào)為主要出發(fā)點(diǎn)，規(guī)范鄉(xiāng)村居民社會(huì)行為，化解鄉(xiāng)村治理變遷過程中的矛盾，積極營(yíng)造和諧有序的鄉(xiāng)村社會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

三、直面困境：鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新難點(diǎn)與隔阻

自上世紀(jì)80年代開始，我國(guó)在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)行了村民自治制度，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和鄉(xiāng)村全面深化改革的持續(xù)推進(jìn)，舊有的基層治理模式日益成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的制約因素。因此，探索一種或若干種行之有效的鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式，顯得尤為現(xiàn)實(shí)重要。由于地緣和歷史等綜合因素影響，我國(guó)很大一部分鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展一直處于滯后的狀態(tài)，具有在經(jīng)濟(jì)上屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)、貧困地區(qū)連片化以及民族眾多且分布廣泛等顯性狀況，這些問題導(dǎo)致了鄉(xiāng)村社會(huì)治理的難度加大。

（一）觀念缺失：忽視社會(huì)治理新要求

近年來，隨著村民自治組織與新農(nóng)村建設(shè)的協(xié)同發(fā)展推進(jìn)，廣大鄉(xiāng)村事業(yè)的建設(shè)取得了一些成績(jī)。然而，也面臨著許多顯而易見的問題。首先，基層政府中的部分人員思想觀念依舊受傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制影響，由此帶來的“行政化”色彩也比較濃厚；基層治理人員的能力、素質(zhì)、服務(wù)意識(shí)總體偏低，往往把鄉(xiāng)村群眾當(dāng)作被管的對(duì)象，服務(wù)性與創(chuàng)造性意識(shí)缺失，忽視農(nóng)民群眾在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主體作用，這就導(dǎo)致人民群眾不能主動(dòng)發(fā)揮在社會(huì)治理中的積極性和創(chuàng)造性。其次，鄉(xiāng)村社會(huì)治理過程中，用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的方式來處理鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)中各種關(guān)系的現(xiàn)象還較為突出，在治理效率、促進(jìn)生產(chǎn)、服務(wù)群眾等方面制約了鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步繁榮。最后，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)治理理念尚未構(gòu)建。主要表現(xiàn)在農(nóng)民參與建設(shè)的程度不高，落后社會(huì)治理理念已無法與鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相調(diào)適，與現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展多樣化的觀念產(chǎn)生了激烈沖突。［2］此外，法治不彰、法治思維落后的問題在鄉(xiāng)村治理方面的表現(xiàn)還是尤為突出，人治理念在基層還有較強(qiáng)的作用空間與場(chǎng)域。正是從這個(gè)意義上來講，從人治走向法治的思維觀念的轉(zhuǎn)變，不僅是解決“三農(nóng)問題”的關(guān)鍵出路，也是中國(guó)基層組織建設(shè)的重要保障，更是構(gòu)建和諧鄉(xiāng)村的基本構(gòu)件與要素。

（二）體制失靈：基層自治組織難運(yùn)轉(zhuǎn)

現(xiàn)階段，隨著城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的人口流動(dòng)往往呈現(xiàn)單向性，即鄉(xiāng)村向城市的大規(guī)模勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，由人口流動(dòng)造成的城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，也一定程度上促進(jìn)了城鄉(xiāng)融合，改變著傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元分治的歷史格局，鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的一些基本結(jié)構(gòu)和關(guān)系得以調(diào)整和建構(gòu)。但是由人口流動(dòng)造成的鄉(xiāng)村“空心化”越來越嚴(yán)重，基層自治組織面臨著運(yùn)轉(zhuǎn)困難和體制失靈的突出問題。我國(guó)在鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)行村民自治的基本政治制度，廣大村民有直接參與本村重大事務(wù)民主決策的權(quán)力，在鄉(xiāng)村精英人才不斷流失的同時(shí)，村民自治制度在本質(zhì)上也沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。在處理本村的具體情況時(shí)，村務(wù)決策往往帶有很大的動(dòng)態(tài)性和主觀性，往往是村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)干部召集村民會(huì)議，但是具體交付于村民進(jìn)行討論的重大決策什么時(shí)候討論，該作出怎樣的決策，如何去部署和執(zhí)行這些決策，其往往取決于村委主要領(lǐng)導(dǎo)的主觀意志或村集體的決策，而不是村民代表的意見，這樣就導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)治理的過程和結(jié)果具有片面性，民主集中制的效用在基層的執(zhí)行不能有效凸顯。與此同步的是“少數(shù)人決策”在操作上和可行性上也很難保障，只是反映了村委干部的思想與需求，占絕大多數(shù)的村民意見未能表達(dá)和認(rèn)同，在最終的執(zhí)行和實(shí)施過程中也很難與村民的實(shí)際需求要適應(yīng)。

（三）組織難育：多元社會(huì)力量難發(fā)揮

當(dāng)前，受到城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響，鄉(xiāng)村社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)整體落后，鄉(xiāng)村社會(huì)組織資源獲取能力差，組織結(jié)構(gòu)較為單一、鄉(xiāng)村社會(huì)組織生存能力差、凝聚力弱。鄉(xiāng)村社會(huì)組織的發(fā)展程度低下、組織能力不強(qiáng)、“空殼化”嚴(yán)重等現(xiàn)象突出，在以政府為主導(dǎo)的社會(huì)事務(wù)治理過程中，由于鄉(xiāng)村社會(huì)組織力量、規(guī)模、發(fā)展空間有限，制約了其社會(huì)事務(wù)治理職能的實(shí)施，難以承擔(dān)起其應(yīng)有的作用。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，鄉(xiāng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移力度加大，越來越多的鄉(xiāng)村人口進(jìn)入城市發(fā)展，帶走了大量鄉(xiāng)村的“精英”人員。人才外流和勞動(dòng)力的大量輸出不利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理創(chuàng)新，鄉(xiāng)村社會(huì)組織得不到人員的補(bǔ)充和支持，鄉(xiāng)村社會(huì)組織在鄉(xiāng)村的影響力逐漸變小。鄉(xiāng)村社會(huì)組織發(fā)育程度低導(dǎo)致其在轉(zhuǎn)移政府的部分社會(huì)職能方面存在著較大的困難，在為村民提供基本的社會(huì)服務(wù)、反映村民的各種利益方面顯得力不從心。

（四）人才缺失：綜合能力發(fā)展難提升

總體來看，村干部的綜合素質(zhì)水平還處于一個(gè)比較低的水平，發(fā)展程度還不夠。在現(xiàn)行的村民自治組織的制度安排下，村干部作為新鄉(xiāng)村各項(xiàng)事業(yè)的直接參與者和執(zhí)行者，村兩委的成員產(chǎn)生多來自鄉(xiāng)村勞動(dòng)力中，這必然導(dǎo)致村干部的文化結(jié)構(gòu)總體偏低。村干部綜合素質(zhì)的高低直接決定了其帶領(lǐng)廣大村民參與鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新的領(lǐng)域和深度。部分基層干部不按實(shí)際情況推進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)，不僅不利于解決城鄉(xiāng)之間的“共建、共贏、共享”問題，更容易造成鄉(xiāng)村在事實(shí)上成為城市的附庸。所以說，討論中國(guó)鄉(xiāng)村治理必須立足于改革開放以來黨和政府在當(dāng)前鄉(xiāng)村工作的實(shí)際，必須要重視人才在基層治理中的關(guān)鍵作用，畢竟再宏觀的政策落實(shí)下來也需要人的部署與執(zhí)行。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和傳統(tǒng)思維的影響，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的村干部在法律意識(shí)方面也比較薄弱，大部分的村干部“不懂法、不學(xué)法、不守法”的現(xiàn)狀十分普遍，這種局面嚴(yán)重的妨礙了我國(guó)鄉(xiāng)村法制化社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程，也對(duì)農(nóng)民的切身利益造成了損害。因此，在新時(shí)期建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的進(jìn)程中，如何切實(shí)提高村干部的綜合素質(zhì)，發(fā)揮其在鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)和生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)作用，仍然是現(xiàn)階段我國(guó)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理工作十分關(guān)注的重大現(xiàn)實(shí)課題。

四、路徑探索：以治理創(chuàng)新推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展

改革開放以來的四十年，中國(guó)各個(gè)領(lǐng)域的束縛得到解放，經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了顯著的成就。然而，從唯物辯證法的角度出發(fā)，任何事物的發(fā)展都是雙向的；社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也是一把雙刃劍，其在實(shí)現(xiàn)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)也造成了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題，主要上包括資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、污染治理、公民意識(shí)和法治建設(shè)等多個(gè)方面?，F(xiàn)階段，廣大鄉(xiāng)村處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵歷史階段，需要通過學(xué)習(xí)先進(jìn)的社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)和成功的案例來指導(dǎo)和反思當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)治理的種種癥結(jié)和難題，在明確鄉(xiāng)村社會(huì)治理中面臨的主要問題的同時(shí)，準(zhǔn)確把握好社會(huì)治理工作的方向，找出解決鄉(xiāng)村社會(huì)治理的新突破口。

（一）調(diào)整思路：凝聚治理共治意識(shí)

隨著國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的各項(xiàng)政策傾斜力度加大以及城鎮(zhèn)一體化進(jìn)程的不斷加快發(fā)展，廣大鄉(xiāng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著的變化，對(duì)社會(huì)建設(shè)、社會(huì)治理服務(wù)提出了更高的要求，長(zhǎng)期沿用的舊的治理模式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，形勢(shì)的變化迫切需要在發(fā)展理念上改革創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變不合時(shí)宜的治理理念。為此，要準(zhǔn)確把握現(xiàn)階段我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理領(lǐng)域出現(xiàn)的突出情況和問題，全面消除諸多片面地認(rèn)為鄉(xiāng)村社會(huì)治理就是“管制”的思想觀念，戒除主要依賴行政手段控制的定向思維模式；通過培訓(xùn)教育，切實(shí)提升治理人員的工作能力、個(gè)人素質(zhì)、服務(wù)意識(shí)和工作的積極性；樹立以村民利益為主、切實(shí)保障村民人權(quán)、尊重村民人格的觀念；推行村干部在社會(huì)治理中民主行政、各種鄉(xiāng)村力量共同參與和共同治理的觀念；努力構(gòu)建服務(wù)型政府、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的理念；塑造一個(gè)誠(chéng)信政府的良好形象?；诖耍瑥膫鹘y(tǒng)管控型政府到服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的制度設(shè)計(jì)和落地實(shí)踐。無論是從確立“以民為本”的治理理念，還是強(qiáng)化以服務(wù)群眾為基礎(chǔ)的政府職能，都需要打造一個(gè)強(qiáng)有力的服務(wù)型政府。可以說，如何在困境中重建中國(guó)基層服務(wù)型政府是一個(gè)值得思考的重大問題，這不僅關(guān)系到鄉(xiāng)村居民自身切身利益及社會(huì)的和諧穩(wěn)定，更關(guān)系到各級(jí)政府如何從“管控”走向“善治”。只有解決這些問題，才能從舊有的思想理念和模式中解放出來，建構(gòu)出新的發(fā)展思路，為創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)治理提供思想動(dòng)力上的支持。

（二）創(chuàng)新制度：激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力

單一治理到多元治理的轉(zhuǎn)變，意味著中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的維護(hù)不再是政府單方面行為，而是需要基層政府鄉(xiāng)村居民和社會(huì)共同完成的一項(xiàng)制度安排。因此，在此種模式安排下，創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)治理制度，重構(gòu)鄉(xiāng)村社會(huì)治理秩序，不斷激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力是當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所確立的總體目標(biāo)。我國(guó)實(shí)行的基層民主自治制度，是民主治國(guó)的重要方面，也是維護(hù)村民自身合法權(quán)利的法律依據(jù)。多年來，我國(guó)鄉(xiāng)村廣泛開展了村民自治和村民選舉制度，這是民主建設(shè)在鄉(xiāng)村的成功創(chuàng)舉。在社會(huì)主義新鄉(xiāng)村的建設(shè)過程中，針對(duì)鄉(xiāng)村決策不民主、主觀性等問題，我們需要進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層民主建設(shè)，讓農(nóng)民真正的享有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)。健全鄉(xiāng)村黨組織，發(fā)揮基礎(chǔ)黨組織的戰(zhàn)斗堡壘和領(lǐng)導(dǎo)核心作用，推動(dòng)和完善鄉(xiāng)村自治制度，切實(shí)維護(hù)廣大農(nóng)民在鄉(xiāng)村社會(huì)治理和建設(shè)中的民主權(quán)利。健全鄉(xiāng)村基層政府的社會(huì)治理體制就是要按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)調(diào)、群眾參與”的十六字方針，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，切實(shí)提高社會(huì)治理的質(zhì)量和效率。［3］在構(gòu)建和完善鄉(xiāng)村治理組織體系的同時(shí)，要進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村治理的運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)下的“政府－鄉(xiāng)村－社會(huì)”多方參與合作共治的新型治理格局。同時(shí)，創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制需要推行村民議事和村務(wù)公開制度，保證村委會(huì)的自治功能。進(jìn)一步加強(qiáng)和鞏固村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的建設(shè)，倡導(dǎo)民主集中制；在村民代表會(huì)議中設(shè)立村民理財(cái)小組，實(shí)行輪崗制，建立起村級(jí)財(cái)產(chǎn)的預(yù)算約束機(jī)制和村民監(jiān)督小組，接受村民的監(jiān)督，使村級(jí)財(cái)產(chǎn)的使用情況公開化、透明化。

（三）發(fā)展組織：持續(xù)激活基層治理資源

社會(huì)組織作為社會(huì)治理的多元治理主體之一，是全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要參與推動(dòng)者和踐行者。群體性的社會(huì)組織對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)起到很大作用，對(duì)整個(gè)鄉(xiāng)村環(huán)境的運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生重大影響。羅伯特·A·達(dá)爾（Robert A.Dahl）認(rèn)為：“獨(dú)立的社會(huì)組織在一個(gè)民主體制中是非常值得需要的東西，至少在大型的民主體制中是如此，其功能在于使政府的強(qiáng)制最小化，保障政治自由、改善人的生活?！保?］這說明，在現(xiàn)階段，在鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新的過程中，大力發(fā)展鄉(xiāng)村社會(huì)組織具有十分重要的意義。在當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快的同時(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)物質(zhì)水平還很落后，不平衡、不充分的現(xiàn)實(shí)情況比較突出，需要鼓勵(lì)和扶持發(fā)展鄉(xiāng)村社會(huì)組織。主要來看：一是大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)合作性組織。在以農(nóng)民參與主導(dǎo)的同時(shí)，以政府部門為代表的國(guó)家公權(quán)部門也要支持其發(fā)展，比如政府進(jìn)行稅額免征、進(jìn)行一定的財(cái)政補(bǔ)貼、加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)等，對(duì)于有條件的地方，可以進(jìn)行試點(diǎn)經(jīng)營(yíng)，待成熟后，全面推廣經(jīng)驗(yàn)。二是大力發(fā)展非經(jīng)濟(jì)型合作組織，即各種群眾性團(tuán)體組織。積極發(fā)展像群眾治安委員會(huì)、村民調(diào)解委員會(huì)等群眾組織，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村非正式組織在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的積極作用。為實(shí)現(xiàn)“善治”這一目標(biāo)，既需要以政府為代表的國(guó)家公權(quán)部門對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)組織如何有效發(fā)展進(jìn)行整體設(shè)計(jì)和持續(xù)推進(jìn)，也須充分發(fā)揮社會(huì)組織的自我發(fā)揮、自我創(chuàng)造作用。

（四）搭建平臺(tái)：凝聚民智以整合發(fā)展

鄉(xiāng)村社會(huì)的治理歸根結(jié)底是要落實(shí)到人的治理。當(dāng)前的鄉(xiāng)村社會(huì)治理進(jìn)程中，以村“兩委”為代表的村組干部構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的主體力量，同時(shí)又形成了各類經(jīng)濟(jì)、社會(huì)人才為補(bǔ)充的鄉(xiāng)村人才局面。而這其中，村干部作為國(guó)家公權(quán)力量在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的代表，是鄉(xiāng)村社會(huì)治理的領(lǐng)頭羊，村干部綜合能力高低對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理發(fā)展會(huì)造成重大影響。鑒于鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的要求與實(shí)際，有必要將村干部的文化素質(zhì)、思想道德素質(zhì)、法治思想素質(zhì)、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)素質(zhì)通過培訓(xùn)教育提升到一個(gè)新的高度，培養(yǎng)他們成為社會(huì)治理中有理念、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)、能力強(qiáng)的村干部。主要來看：其一，強(qiáng)化對(duì)村干部文化素質(zhì)的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)。文化素質(zhì)是村干部在治理本村事務(wù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，只有具備一定的文化素質(zhì)，才能在生產(chǎn)的過程中把科技的成果轉(zhuǎn)化到實(shí)際的生產(chǎn)當(dāng)中去，給農(nóng)民帶來真切的利益。其二，進(jìn)一步提高村干部的思想道德素質(zhì)。通過加大宣傳，加強(qiáng)對(duì)村干部進(jìn)行思想觀念的培訓(xùn)教育，引導(dǎo)村干部朝著努力建設(shè)高水平的社會(huì)主義新鄉(xiāng)村的目標(biāo)而努力。其三，要提高村干部的法制思想素質(zhì)。加強(qiáng)法制思想教育，使村干部成為“知法、懂法、守法、用法”的法律合格公民。只有村干部法制思想素質(zhì)提高，才能在鄉(xiāng)村社會(huì)治理的過程中切實(shí)維護(hù)鄉(xiāng)村的利益才能推動(dòng)鄉(xiāng)村的社會(huì)事務(wù)治理進(jìn)程的建設(shè)，進(jìn)而提高村民建設(shè)新農(nóng)村的積極性、創(chuàng)造性和服務(wù)性。

五、結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大著眼于維護(hù)廣大人民的根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，在治國(guó)理政方面提出的新觀點(diǎn)、新要求、新部署。貫徹落實(shí)好黨的十九大和十八屆三中全會(huì)精神，順利實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須以治理創(chuàng)新推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展。從本文研究的重點(diǎn)來看，文章在十九大報(bào)告對(duì)社會(huì)各領(lǐng)域進(jìn)行全面布局的基礎(chǔ)上，從宏觀的視角梳理了鄉(xiāng)村社會(huì)治理中發(fā)展關(guān)系和突出困境，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了假想性的局部布局和制度重構(gòu)。那么，究竟是什么原因促成了中國(guó)鄉(xiāng)村治理變遷的歷程呢？或者說，這些治理變革的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是什么呢？可以說，中國(guó)廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)與科學(xué)治理需要建構(gòu)一個(gè)強(qiáng)有力的國(guó)家政權(quán)，這是實(shí)現(xiàn)有效治理的基礎(chǔ)前提與根本保障?，F(xiàn)階段，在全面深化改革在鄉(xiāng)村領(lǐng)域不斷取得新成績(jī)的同時(shí)，我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理依舊存在諸多問題和難題，又面臨全新的挑戰(zhàn)。因此，在解決問題的思路選擇上，需要構(gòu)建現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，通過轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村社會(huì)的治理理念來適應(yīng)當(dāng)前的治理格局。與此同時(shí)，也要加強(qiáng)以體制機(jī)制創(chuàng)新為關(guān)鍵的鄉(xiāng)村綜合改革，大力發(fā)展鄉(xiāng)村社會(huì)組織，培養(yǎng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理人才。唯有如此，才能不斷提升鄉(xiāng)村社會(huì)治理的水平，為持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

［1］王勇.社會(huì)治理創(chuàng)新與政府積極作為［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（01）.

［2］杜嬌.美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的制約因素與提升路徑［J］.山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（02）.

［3］包心鑒.靠人民群眾共建平安讓人民群眾共享平安——山東省新泰市依托“平安協(xié)會(huì)”化解人民內(nèi)部矛盾、創(chuàng)新社會(huì)管理體制的調(diào)查與思考［J］.濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011（01）.

［4］羅伯特·達(dá)爾.多元主義民主的困境［M］.北京:求實(shí)出版社,1989:1.