馬太建

2018年2月,黨的十九屆三中全會(huì)從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全局高度,對(duì)深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革作出全面部署。這是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)進(jìn)行的范圍最廣、規(guī)模最大、內(nèi)容最全、利益格局調(diào)整最為深刻、統(tǒng)籌謀劃最有遠(yuǎn)見(jiàn)和魄力的一次機(jī)構(gòu)改革。推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法,既是精心打造服務(wù)型法治政府、深化行政執(zhí)法體制改革的重要內(nèi)容,也是這次深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)。①參見(jiàn)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》(2018年2月28日中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò),2018年3月19日中共中央印發(fā))。然而,在實(shí)踐與理論上對(duì)推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的認(rèn)識(shí)并不清晰,將兩者混為一談的現(xiàn)象較為普遍。為更好地推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法,有必要將兩者關(guān)系加以法理厘定。

一、相對(duì)集中行政處罰權(quán)的制度依據(jù)及其演變

1996年開(kāi)始施行的《行政處罰法》第16條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán),但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！边@條規(guī)定,在當(dāng)年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于貫徹實(shí)施<中華人民共和國(guó)行政處罰法>的通知》中,被概括為“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”。這就是相對(duì)集中行政處罰權(quán)的由來(lái)。2012年開(kāi)始施行的《行政強(qiáng)制法》第17條第2款規(guī)定:“依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān),可以實(shí)施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施。”就是說(shuō),在實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)時(shí),對(duì)與被集中的行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)也一并實(shí)行相對(duì)集中。實(shí)踐中也有將與被相對(duì)集中的行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)和行政檢查權(quán)一并實(shí)行集中的,如2016年1月出臺(tái)的《上海市人民政府關(guān)于擴(kuò)大浦東新區(qū)城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)范圍的決定》(滬府發(fā)〔2016〕6號(hào))就明確,依法相對(duì)集中行使行政處罰權(quán),包括相對(duì)集中行使與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)和行政檢查權(quán)。

相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度自確立以來(lái)大體上經(jīng)歷了以下三個(gè)發(fā)展階段。

第一階段是在小范圍內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)階段(1997年—2002年7月)。1996年4月,國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于貫徹實(shí)施<中華人民共和國(guó)行政處罰法>的通知》(國(guó)發(fā)〔1996〕13號(hào)),明確要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要認(rèn)真做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作,結(jié)合本地方實(shí)際提出調(diào)整行政處罰權(quán)的意見(jiàn),報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后施行;國(guó)務(wù)院各部門(mén)要支持省、自治區(qū)、直轄市人民政府做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。1999年,國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》(國(guó)發(fā)〔1999〕23號(hào)),強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)積極推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作,并在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。2000年,經(jīng)國(guó)務(wù)院同意,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2000〕63號(hào)),明確相對(duì)集中行政處罰權(quán)有關(guān)事宜由國(guó)務(wù)院法制辦公室具體辦理,②根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》,將司法部和國(guó)務(wù)院法制辦公室的職責(zé)整合,重新組建司法部,作為國(guó)務(wù)院組成部門(mén),不再保留國(guó)務(wù)院法制辦公室。重新組建的司法部的主要職責(zé)之一是“綜合協(xié)調(diào)行政執(zhí)法”。因此,機(jī)構(gòu)改革后,有關(guān)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的工作應(yīng)由新組建的司法部負(fù)責(zé),地方依此類(lèi)推。并要求試點(diǎn)地方的省、自治區(qū)、直轄市人民政府法制工作機(jī)構(gòu)和試點(diǎn)城市人民政府法制工作機(jī)構(gòu)要協(xié)助本級(jí)政府依法積極穩(wěn)妥地推進(jìn)試點(diǎn)工作。從1997年開(kāi)始,在全國(guó)23個(gè)省、自治區(qū)的79個(gè)城市和3個(gè)直轄市經(jīng)批準(zhǔn)陸續(xù)進(jìn)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn),試點(diǎn)涉及的領(lǐng)域主要包括城市建設(shè)管理、環(huán)境保護(hù)管理、工商行政管理、公安交通管理等。試點(diǎn)工作歷經(jīng)4年多,于2002年7月結(jié)束。

第二階段是進(jìn)一步推開(kāi)階段(2002年—2013年10月)。2002年8月,國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》(國(guó)發(fā)〔2002〕17號(hào)),明確授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定在本行政區(qū)域內(nèi)有計(jì)劃、有步驟地開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作,并明確要求經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作方案,自批準(zhǔn)之日起30日內(nèi)報(bào)送國(guó)務(wù)院法制辦公室備案;各省、自治區(qū)、直轄市人民政府法制工作機(jī)構(gòu)要繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的協(xié)調(diào)和監(jiān)督,國(guó)務(wù)院法制辦公室要加強(qiáng)對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督。從2002年到2013年10月,在政府法制部門(mén)的積極推動(dòng)和組織協(xié)調(diào)下,在城管領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)基本實(shí)現(xiàn)了市縣全覆蓋,并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道延伸,在城管領(lǐng)域以外如風(fēng)景名勝區(qū)等一些領(lǐng)域也開(kāi)展了相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。

第三階段是著力提升階段(2013年11月至今)。黨的十八大特別是黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái),相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作面臨著新的形勢(shì)和任務(wù)。

一是由相對(duì)集中行政處罰權(quán)擴(kuò)大到相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán),并同時(shí)提出推進(jìn)綜合執(zhí)法。2013年11月,黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》,明確提出“整合執(zhí)法主體,相對(duì)集中執(zhí)法權(quán),推進(jìn)綜合執(zhí)法”。行政執(zhí)法權(quán)包括但不限于行政處罰權(quán),如行政許可權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政給付權(quán)、行政征收權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)、行政檢查權(quán)等,都屬于行政執(zhí)法權(quán)。將相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)和綜合執(zhí)法一起提出來(lái),意味著相對(duì)集中行政處罰權(quán)將會(huì)與綜合執(zhí)法發(fā)生前所未有的緊密聯(lián)系,綜合執(zhí)法也開(kāi)始凸顯。

二是相對(duì)集中行政處罰權(quán)由主要在城管領(lǐng)域推行擴(kuò)大到所有宜于開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)的領(lǐng)域。2014年10月,黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》,明確要求“重點(diǎn)在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法,有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門(mén)綜合執(zhí)法”。2015年12月,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》,除了增列“商務(wù)”為推行綜合執(zhí)法的重點(diǎn)領(lǐng)域外,還進(jìn)一步要求“支持有條件的領(lǐng)域推行跨部門(mén)綜合執(zhí)法”。這里提出的推行綜合執(zhí)法的重點(diǎn)領(lǐng)域,實(shí)際上也是相對(duì)集中行政處罰權(quán)的重點(diǎn)領(lǐng)域。因?yàn)榫C合執(zhí)法特別是跨領(lǐng)域跨部門(mén)綜合執(zhí)法,往往是以相對(duì)集中行政處罰權(quán)為主要內(nèi)容的或者實(shí)質(zhì)上就是相對(duì)集中行政處罰權(quán)。

三是相對(duì)集中行政處罰權(quán)適用時(shí)空,從行政機(jī)關(guān)處于既定穩(wěn)定狀態(tài)(“靜態(tài)”)演進(jìn)到處于改革整合變化狀態(tài)(“動(dòng)態(tài)”)。2018年2月,黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》,強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源,相對(duì)集中行政處罰權(quán)”,“整合精簡(jiǎn)執(zhí)法隊(duì)伍”,“一個(gè)部門(mén)設(shè)有多支執(zhí)法隊(duì)伍的,原則上整合為一支隊(duì)伍”,“推動(dòng)整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊(duì)伍,實(shí)行綜合設(shè)置”。相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法,成為機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù),成為統(tǒng)籌配置行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政處罰職責(zé)的重要理念。

四是推進(jìn)綜合執(zhí)法并不取代相對(duì)集中行政處罰權(quán)。在城管領(lǐng)域或其他領(lǐng)域推進(jìn)綜合執(zhí)法,一個(gè)部門(mén)需要行使其他部門(mén)行政處罰權(quán)的,仍然要按照《行政處罰法》和國(guó)務(wù)院有關(guān)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的規(guī)定辦理。這一點(diǎn),在中央有關(guān)權(quán)威文件中都有非常明確的強(qiáng)調(diào)和重申。如2015年4月,中央編辦印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》(中央編辦發(fā)〔2015〕15號(hào)),強(qiáng)調(diào)“試點(diǎn)工作涉及相對(duì)集中處罰權(quán)、強(qiáng)制權(quán)等的,按照行政處罰法、行政強(qiáng)制法等,以及國(guó)務(wù)院有關(guān)文件的規(guī)定履行報(bào)批手續(xù)”。2015年12月,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》,明確列舉了城市管理部門(mén)可以集中行使的行政處罰權(quán)具體范圍(主要是城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)系統(tǒng)內(nèi)的行政處罰權(quán)),同時(shí)要求“上述范圍以外需要集中行使的具體行政處罰權(quán)及相應(yīng)的行政強(qiáng)制權(quán),由市、縣政府報(bào)所在省、自治區(qū)政府審批”。這便是《行政處罰法》和國(guó)務(wù)院規(guī)定的相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的要求和體現(xiàn)。2016年12月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》,提出“省(自治區(qū)、直轄市)政府可以將基層管理迫切需要且能夠有效承接的一些縣級(jí)管理權(quán)限包括行政審批、行政處罰及相關(guān)行政強(qiáng)制和監(jiān)督檢查權(quán)等賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn),制定目錄向社會(huì)公布,明確鎮(zhèn)政府為權(quán)力實(shí)施主體。法律規(guī)定的縣級(jí)政府及其部門(mén)上述管理權(quán)限需要賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的,按法定程序和要求辦理”。這里的“按法定程序和要求辦理”,就是指按《行政處罰法》等法律規(guī)定的有關(guān)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的程序和要求辦理。

在實(shí)踐中,一些地方在按照規(guī)定履行報(bào)批手續(xù)時(shí),往往直接將涉及相對(duì)集中行政處罰權(quán)的綜合執(zhí)法,稱(chēng)為“以相對(duì)集中行政處罰權(quán)為主要內(nèi)容的綜合執(zhí)法”,并陸續(xù)按程序批復(fù)綜合執(zhí)法試點(diǎn)地區(qū)在相關(guān)領(lǐng)域開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)。這些新情況、新變化、新要求,標(biāo)志著相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作進(jìn)入了著力提升這一新的發(fā)展階段。

二、綜合執(zhí)法的概念及其制度實(shí)踐探索歷程

綜合執(zhí)法,先是由一些地方和中央有關(guān)部門(mén)在20世紀(jì)80年代末90年代初開(kāi)始逐步探索實(shí)踐的,主要做法是將一個(gè)部門(mén)幾支執(zhí)法隊(duì)伍整合成一支隊(duì)伍,或?qū)讉€(gè)部門(mén)整合成一個(gè)部門(mén)組建一支執(zhí)法隊(duì)伍,或?qū)讉€(gè)部門(mén)執(zhí)法職責(zé)委托給一支執(zhí)法隊(duì)伍行使。如1989年,深圳市將文化藝術(shù)、新聞出版和廣播電視等整合成一個(gè)部門(mén),并組建了文化稽查隊(duì),實(shí)行綜合執(zhí)法。1990年,經(jīng)上海市政府批準(zhǔn),靜安區(qū)組建了城市管理監(jiān)察隊(duì),負(fù)責(zé)環(huán)衛(wèi)、市容、工商等方面的行政執(zhí)法。1992年,上海市又探索由巡警行使治安、交通、市容、環(huán)衛(wèi)等方面的行政執(zhí)法權(quán)。1994年,重慶市政府決定在成渝高速公路重慶段進(jìn)行由交通部門(mén)實(shí)行“統(tǒng)一管理,綜合執(zhí)法”試點(diǎn),將原由4支行政執(zhí)法隊(duì)伍分別履行的公路路政、公路運(yùn)政、交通征稽、交通安全等4個(gè)方面的行政處罰權(quán),改由成渝高速公路執(zhí)法大隊(duì)行使。1998年,直轄后的重慶市人大常委會(huì)作出《關(guān)于加快高等級(jí)公路建設(shè)和加強(qiáng)高等級(jí)公路管理的決議》,肯定了高速公路綜合執(zhí)法的做法。1999年,上海市政府出臺(tái)的《上海市文化領(lǐng)域行政執(zhí)法權(quán)綜合行使暫行規(guī)定》明確,上海市文化稽查總隊(duì)受市有關(guān)行政管理部門(mén)委托,在本市演出、美術(shù)品、娛樂(lè)(包括文化娛樂(lè)和體育娛樂(lè)活動(dòng))、廣播、電影、電視、音像制品、圖書(shū)報(bào)刊、電子出版物和文物等文化領(lǐng)域行使綜合執(zhí)法的職責(zé)。1999年,農(nóng)業(yè)部研究部署在全國(guó)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)開(kāi)展綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作。這些嘗試便是綜合執(zhí)法的由來(lái)。有關(guān)綜合執(zhí)法的探索實(shí)踐獲得了一些單項(xiàng)立法和權(quán)威政策文件的確認(rèn),如2002年修訂后的《農(nóng)業(yè)法》第87條規(guī)定:“縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在其職責(zé)范圍內(nèi)健全行政執(zhí)法隊(duì)伍,實(shí)行綜合執(zhí)法,提高執(zhí)法效率和水平?！?004年12月,中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2005〕1號(hào))明確要求“搞好農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法”。2017年2月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》中提出:“探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法有效形式,開(kāi)展綜合執(zhí)法工作。”

綜合執(zhí)法是相對(duì)于分散、單一執(zhí)法而言的,是從執(zhí)法領(lǐng)域機(jī)構(gòu)調(diào)整、人員精簡(jiǎn)的角度提出來(lái)的。在各地各部門(mén)探索的基礎(chǔ)上,機(jī)構(gòu)編制部門(mén)自20世紀(jì)90年代以來(lái)先后進(jìn)行過(guò)兩輪試點(diǎn)推動(dòng)。③2016年3月,國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于落實(shí)<政府工作報(bào)告>重點(diǎn)工作部門(mén)分工的意見(jiàn)》,明確中央編辦、國(guó)務(wù)院法制辦牽頭推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革。

第一輪是清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)。2002年10月,國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2002〕56號(hào))。經(jīng)國(guó)務(wù)院同意,中央編辦決定在廣東省、重慶市開(kāi)展清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍、實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作,其他省、自治區(qū)、直轄市各選擇1—2個(gè)具備條件的市(地)、縣(市)進(jìn)行試點(diǎn)。試點(diǎn)的主要內(nèi)容是清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍,加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理,明確有關(guān)權(quán)責(zé)關(guān)系,健全監(jiān)督制約機(jī)制。據(jù)此,2004年6月,重慶市政府同意印發(fā)涪陵區(qū)綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)實(shí)施方案(渝府辦〔2004〕140號(hào))。2005年1月,廣東省政府批準(zhǔn)印發(fā)《廣東省綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)方案》(粵府辦〔2005〕9號(hào))。這次試點(diǎn)并沒(méi)有明確試點(diǎn)結(jié)束的具體時(shí)間。2004年8月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中央宣傳部、中央編辦、財(cái)政部、文化部、國(guó)家廣電總局、新聞出版總署、國(guó)務(wù)院法制辦關(guān)于在文化體制改革綜合性試點(diǎn)地區(qū)建立文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)》(中辦發(fā)〔2004〕24號(hào)),開(kāi)始在文化、廣電、新聞出版、文物、版權(quán)等領(lǐng)域開(kāi)展綜合執(zhí)法改革。2004年12月,上海市政府作出《關(guān)于本市進(jìn)一步完善文化領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》,明確自2005年1月1日起市文化執(zhí)法總隊(duì)、自2005年4月1日起區(qū)縣文化執(zhí)法大隊(duì)開(kāi)始具體行使文化領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán),市區(qū)縣有關(guān)行政管理部門(mén)相應(yīng)停止行使相關(guān)行政處罰權(quán),有關(guān)情況報(bào)市政府法制辦備案。2008年10月,浙江省政府制定了《浙江省文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法管理辦法》,明確要求各市、縣(市、區(qū))文化廣播電視新聞出版行政管理部門(mén)通過(guò)委托方式,依法將文化市場(chǎng)的監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制、行政處罰等事項(xiàng),委托文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施。2004年,交通部制定了《關(guān)于開(kāi)展交通行政綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)工作意見(jiàn)》。

第二輪是綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)。2015年4月,中央編辦印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》(中央編辦發(fā)〔2015〕15號(hào)),確定在全國(guó)22個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的138個(gè)試點(diǎn)城市開(kāi)展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn),試點(diǎn)的主要內(nèi)容是探索行政執(zhí)法職能和執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合的有效方式,理順綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府職能部門(mén)職責(zé)關(guān)系,創(chuàng)新執(zhí)法方式和管理機(jī)制,加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。2015年9月,江蘇省政府批復(fù)南京、徐州、常州、南通、鹽城、昆山、泰興、沭陽(yáng)縣(市)綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)實(shí)施方案(蘇政復(fù)〔2015〕91號(hào)),同意省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)》(蘇政辦發(fā)〔2015〕86號(hào))。這次試點(diǎn)要求在2016年上半年基本結(jié)束。

從各地的實(shí)踐來(lái)看,機(jī)構(gòu)編制部門(mén)主導(dǎo)推動(dòng)的綜合執(zhí)法主要通過(guò)機(jī)構(gòu)改革或執(zhí)法隊(duì)伍整合的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。如將文化局、廣播電視局、新聞出版局等幾個(gè)部門(mén)合并成文廣新局一個(gè)部門(mén),將工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)局等幾個(gè)部門(mén)合并成市場(chǎng)監(jiān)管局一個(gè)部門(mén),這時(shí)這個(gè)部門(mén)就是一個(gè)綜合執(zhí)法部門(mén),同時(shí)行使文化局、廣播電視局、新聞出版局等行政主管部門(mén)或工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)局等行政主管部門(mén)的行政處罰權(quán);在不同層級(jí)同類(lèi)機(jī)構(gòu)沒(méi)有同步合并的情況下,這個(gè)部門(mén)“一身多任”(即一個(gè)行政執(zhí)法主體可以同時(shí)對(duì)應(yīng)充當(dāng)多個(gè)行政執(zhí)法主體),同時(shí)與文化局、廣播電視局、新聞出版局等行政主管部門(mén)或工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)局等行政主管部門(mén)相對(duì)應(yīng)。這種通過(guò)政府機(jī)構(gòu)改革或調(diào)整而開(kāi)展的綜合執(zhí)法,不屬于一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)的情況,均應(yīng)按照《國(guó)務(wù)院組織法》《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》和有關(guān)機(jī)構(gòu)編制管理法規(guī)關(guān)于政府工作部門(mén)的設(shè)立、增加、減少或者合并的規(guī)定辦理批準(zhǔn)手續(xù),而不需要按照行政處罰法等關(guān)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)的規(guī)定辦理批準(zhǔn)手續(xù)。④參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2000〕63號(hào))。

通過(guò)機(jī)構(gòu)改革來(lái)推進(jìn)綜合執(zhí)法,還可能涉及機(jī)構(gòu)職責(zé)整合的立法確認(rèn)問(wèn)題。黨的十九屆三中全會(huì)部署和啟動(dòng)的深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革,按照優(yōu)化協(xié)同高效的理念,對(duì)行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)和法律實(shí)施主體作了前所未有的大規(guī)模、大力度、大幅度整合變動(dòng),有的還涉及與黨的機(jī)構(gòu)職責(zé)整合,實(shí)行黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立或合署辦公,這就必然會(huì)涉及大量現(xiàn)行行政執(zhí)法主體和執(zhí)法依據(jù)的調(diào)整變動(dòng)。⑤據(jù)全國(guó)人大統(tǒng)計(jì),這次機(jī)構(gòu)改革需要修改或制定的相應(yīng)法律至少有160部,僅僅涉及市場(chǎng)監(jiān)督管理方面的就至少有64部。《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出:“實(shí)施機(jī)構(gòu)改革方案需要制定或修改法律法規(guī)的,要及時(shí)啟動(dòng)相關(guān)程序。”《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》要求,“對(duì)涉及的相關(guān)法律法規(guī)及時(shí)進(jìn)行清理修訂”。習(xí)近平總書(shū)記在《關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革決定稿和方案稿的說(shuō)明》中特別強(qiáng)調(diào):“要同步考慮改革涉及的立法問(wèn)題,需要制定或修改法律的要通過(guò)法定程序進(jìn)行,做到在法治下推進(jìn)改革,在改革中完善法治?！雹蕖?中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定><深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案>輔導(dǎo)讀本》,人民出版社2018年版,第87頁(yè)。在這些立法或修法工作完成之前,涉及機(jī)構(gòu)改革的行政執(zhí)法事實(shí)上處于一個(gè)過(guò)渡期,這就需要采取相應(yīng)的立法確認(rèn)措施,即由全國(guó)人大常委會(huì)作出關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革涉及法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問(wèn)題的決定,以便及時(shí)解決過(guò)渡期行政執(zhí)法的依據(jù)、主體、職責(zé)和程序等的合法性問(wèn)題。

深刻感悟黨的十九屆三中全會(huì)對(duì)深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的部署精神,筆者認(rèn)為,綜合執(zhí)法有了新的發(fā)展變化。一是綜合執(zhí)法體現(xiàn)在組建或重新組建綜合執(zhí)法部門(mén)和整合組建綜合執(zhí)法隊(duì)伍兩個(gè)層面。如組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局,其目的之一是為進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法,其主要職責(zé)之一也是組織市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法工作等。這與綜合執(zhí)法從機(jī)構(gòu)調(diào)整、力量整合的角度切入這一傳統(tǒng)做法,是一致的。二是綜合執(zhí)法有確定的隊(duì)伍范圍和職責(zé)范圍。中央提出整合組建市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)等5支綜合執(zhí)法隊(duì)伍,并逐一明確其執(zhí)法職責(zé)范圍。如在推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法方面,要求整合工商、質(zhì)檢、食品、藥品、物價(jià)、商標(biāo)、專(zhuān)利等執(zhí)法職責(zé)和隊(duì)伍,組建市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法隊(duì)伍,由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局指導(dǎo);鼓勵(lì)將地方商務(wù)執(zhí)法、鹽業(yè)執(zhí)法等其他直接到市場(chǎng)、進(jìn)企業(yè),面向基層、面對(duì)老百姓的執(zhí)法隊(duì)伍,整合劃入市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法隊(duì)伍;藥品經(jīng)營(yíng)銷(xiāo)售等行為的執(zhí)法,由市縣市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法隊(duì)伍統(tǒng)一承擔(dān)。三是推行綜合執(zhí)法應(yīng)當(dāng)建立健全相關(guān)各方的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。綜合執(zhí)法包括部門(mén)綜合執(zhí)法和跨部門(mén)綜合執(zhí)法,江蘇省在實(shí)踐中還探索推行區(qū)域綜合執(zhí)法。⑦參見(jiàn)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》,中共中央、國(guó)務(wù)院《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》,中共江蘇省委、江蘇省人民政府《江蘇省貫徹落實(shí)<法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)>實(shí)施方案》(2016年7月印發(fā)),江蘇省人民政府辦公廳《關(guān)于開(kāi)展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作意見(jiàn)》(2015年9月印發(fā))。探索實(shí)行跨領(lǐng)域、跨部門(mén)、跨區(qū)域綜合執(zhí)法,要建立健全綜合執(zhí)法主管部門(mén)、相關(guān)行業(yè)管理部門(mén)、綜合執(zhí)法隊(duì)伍間協(xié)調(diào)配合、信息共享機(jī)制和跨部門(mén)、跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制,提高監(jiān)管執(zhí)法效能。

三、相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的關(guān)系厘定

相對(duì)集中行政處罰權(quán),是指經(jīng)國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定,將原來(lái)分別由幾個(gè)行政機(jī)關(guān)行使的行政處罰權(quán),改由一個(gè)行政機(jī)關(guān)集中行使(限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使)的制度。綜合執(zhí)法,從歷史沿革的角度來(lái)考察,是指對(duì)現(xiàn)有行政執(zhí)法職能、執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行重新歸并、調(diào)整和配置,由一個(gè)綜合性的執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法隊(duì)伍統(tǒng)一行使相關(guān)行政執(zhí)法權(quán)的制度。

(一)相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的內(nèi)在聯(lián)系

一些實(shí)際工作者和專(zhuān)家學(xué)者往往搞不清相對(duì)集中行政處罰權(quán)與綜合執(zhí)法的關(guān)系,比較常見(jiàn)的現(xiàn)象是混同使用或者混為一談。實(shí)際上,相對(duì)集中行政處罰權(quán)與綜合執(zhí)法,既有聯(lián)系又有區(qū)別。兩者的相同點(diǎn)是:第一,都是深化行政執(zhí)法體制改革的重要舉措。行政執(zhí)法體制是指行政執(zhí)法的組織制度,主要表現(xiàn)為行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)組織設(shè)置和行政執(zhí)法權(quán)力劃分、行使的模式等。深化行政執(zhí)法體制改革的目標(biāo),是著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問(wèn)題,建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。黨的十八大以來(lái),我國(guó)深化行政執(zhí)法體制改革的探索,內(nèi)容涉及行政執(zhí)法的主體制度、權(quán)限制度和管轄制度等,主要舉措包括相對(duì)集中行政處罰權(quán),綜合執(zhí)法,相對(duì)集中行政許可權(quán),行政執(zhí)法重心下移、力量下沉等。第二,都是貫徹落實(shí)合法、合理(適當(dāng))、效能、民主等基本執(zhí)法理念的現(xiàn)實(shí)要求?！缎姓幜P法》強(qiáng)調(diào),行政處罰必須遵循合法、公正、公開(kāi)、適當(dāng)、處罰與教育相結(jié)合的原則。相對(duì)集中行政處罰權(quán)本身就是《行政處罰法》確立的一項(xiàng)體現(xiàn)合法、公正、適當(dāng)、效能精神的重要制度,推進(jìn)綜合執(zhí)法也是為了貫徹落實(shí)《行政處罰法》和國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的制度規(guī)定,優(yōu)化配置執(zhí)法資源,提高行政執(zhí)法效能,實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。第三,都是可能涉及機(jī)構(gòu)編制管理的法律問(wèn)題。相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作涉及有關(guān)部門(mén)行政處罰職權(quán)的調(diào)整和重新配置,調(diào)整行政處罰權(quán)具體方案中有關(guān)機(jī)構(gòu)、編制方面的事宜,由編制部門(mén)按照國(guó)家有關(guān)法規(guī)的規(guī)定和程序辦理。綜合執(zhí)法本來(lái)就是從清理整合執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法隊(duì)伍入手的,主要涉及的就是執(zhí)法領(lǐng)域機(jī)構(gòu)編制問(wèn)題。

(二)相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的基本差異

相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的不同點(diǎn)是:第一,在主體方面,相對(duì)集中行政處罰權(quán)是相對(duì)于執(zhí)法主體而言的,即相對(duì)集中行政處罰權(quán)是在不同行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生執(zhí)法主體的轉(zhuǎn)移。而綜合執(zhí)法是相對(duì)于執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法隊(duì)伍而言的,即綜合執(zhí)法是在同一行政機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)生執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法隊(duì)伍的變化,而不發(fā)生行政執(zhí)法主體的改變。第二,在對(duì)象方面,相對(duì)集中行政處罰權(quán)針對(duì)的是行政執(zhí)法主體的行政處罰權(quán)以及與之相關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán),目的是避免權(quán)力過(guò)于分散、交叉、重復(fù)。而綜合執(zhí)法針對(duì)的是行政執(zhí)法主體的機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制核定、人員配備、職能配置的重新調(diào)整,目的是大幅減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類(lèi),合理配置行政執(zhí)法力量。第三,在內(nèi)容方面,相對(duì)集中行政處罰權(quán)基于在行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生行政處罰權(quán)的轉(zhuǎn)移而形成新的外部法律關(guān)系,即被集中的行政處罰權(quán)由實(shí)行集中后的行政機(jī)關(guān)行使,原行政機(jī)關(guān)不得再行使,也不再承擔(dān)與被集中的行政處罰權(quán)相對(duì)應(yīng)的責(zé)任;相對(duì)集中行政處罰權(quán)直接涉及行政執(zhí)法主體資格的認(rèn)定管理。而綜合執(zhí)法只在同一行政機(jī)關(guān)內(nèi)部形成新的內(nèi)部法律關(guān)系,即通過(guò)對(duì)同一行政機(jī)關(guān)現(xiàn)有行政執(zhí)法權(quán)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行重新歸并、調(diào)整和配置,明確由一個(gè)綜合性的執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法隊(duì)伍具體行使該行政機(jī)關(guān)的相關(guān)行政執(zhí)法權(quán);綜合執(zhí)法不直接涉及行政執(zhí)法主體資格的認(rèn)定管理。

值得注意的是,相對(duì)集中行政處罰權(quán)因是《行政處罰法》確立的一項(xiàng)制度,其概念界定比較明確、清楚,而綜合執(zhí)法到目前為止并沒(méi)有形成確定的概念界定,更沒(méi)有像相對(duì)集中行政處罰權(quán)那樣形成定型的法律制度。也許正是由于這個(gè)原因,一些地方出臺(tái)的有關(guān)綜合執(zhí)法的地方立法,大多是適用于采取相對(duì)集中行政處罰權(quán)方式開(kāi)展的綜合執(zhí)法工作,實(shí)際上仍然屬于相對(duì)集中行政處罰權(quán)方面的地方立法。如《四川省城市管理綜合行政執(zhí)法條例》(2012年)第2條至第4條規(guī)定:本條例所稱(chēng)城市管理綜合行政執(zhí)法,是指經(jīng)省人民政府依據(jù)國(guó)家法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定,決定由市縣的城市管理綜合行政執(zhí)法部門(mén),依法集中行使有關(guān)行政管理部門(mén)在城市管理領(lǐng)域全部或者部分行政處罰權(quán),對(duì)有關(guān)違法行為統(tǒng)一實(shí)施行政執(zhí)法的行為;在本省行政區(qū)域內(nèi)開(kāi)展城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作,實(shí)施城市管理綜合行政執(zhí)法,適用本條例;城市管理綜合行政執(zhí)法部門(mén)是市縣人民政府設(shè)立的行使城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān),依法履行職責(zé),并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)城市管理綜合執(zhí)法條例》(2013年)第4條第3款還明確規(guī)定:街道城市管理行政執(zhí)法隊(duì)以區(qū)城市管理綜合執(zhí)法部門(mén)的名義開(kāi)展城市管理綜合執(zhí)法?！短旖蚴薪值谰C合執(zhí)法暫行辦法》(2014年)第2條規(guī)定:在本市行政區(qū)域內(nèi),采取相對(duì)集中行政處罰權(quán)的方式開(kāi)展街道綜合執(zhí)法工作,適用本辦法。本市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開(kāi)展綜合執(zhí)法工作參照本辦法執(zhí)行。第3條規(guī)定:市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、推動(dòng)全市街道綜合執(zhí)法工作。區(qū)縣人民政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施本行政區(qū)域的街道綜合執(zhí)法工作,研究重大疑難事項(xiàng),協(xié)調(diào)解決具體問(wèn)題。第4條規(guī)定:區(qū)縣人民政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)街道綜合執(zhí)法工作的具體組織和推動(dòng),并對(duì)本行政區(qū)域的行政執(zhí)法部門(mén)和街道辦事處落實(shí)本辦法及街道綜合執(zhí)法工作情況進(jìn)行監(jiān)督。這說(shuō)明,《行政處罰法》施行后,有時(shí)講綜合執(zhí)法,實(shí)際上講的就是相對(duì)集中行政處罰權(quán)。

如前所述,綜合執(zhí)法包括部門(mén)綜合執(zhí)法、跨部門(mén)跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法和區(qū)域綜合執(zhí)法?？绮块T(mén)跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法和區(qū)域綜合執(zhí)法,實(shí)質(zhì)是在不同行政機(jī)關(guān)之間相對(duì)集中行政處罰權(quán),沒(méi)有不同行政機(jī)關(guān)之間的相對(duì)集中行政處罰權(quán),便不成其為跨部門(mén)跨領(lǐng)域的或區(qū)域性的綜合執(zhí)法。而部門(mén)綜合執(zhí)法,并不存在不同行政機(jī)關(guān)之間的相對(duì)集中行政處罰權(quán),只涉及同一行政機(jī)關(guān)內(nèi)部由不同機(jī)構(gòu)實(shí)際行使的行政處罰權(quán)向一個(gè)機(jī)構(gòu)歸并的內(nèi)部分工調(diào)整。從這個(gè)意義上來(lái)講,綜合執(zhí)法也有對(duì)行政處罰權(quán)的相對(duì)集中,但它相對(duì)集中的可能是不同行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán),也可能是同一行政機(jī)關(guān)(由不同機(jī)構(gòu)實(shí)際行使)的行政處罰權(quán),而相對(duì)集中行政處罰權(quán)是對(duì)不同行政機(jī)關(guān)行政處罰權(quán)的相對(duì)集中;相對(duì)集中行政處罰權(quán)也是一種綜合執(zhí)法(如果當(dāng)初國(guó)務(wù)院將《行政處罰法》第16條的規(guī)定概括為綜合執(zhí)法制度,筆者認(rèn)為也是可以的),綜合執(zhí)法則是在更寬泛的意義上的相對(duì)集中行政處罰權(quán)(即將同一行政機(jī)關(guān)內(nèi)部由不同機(jī)構(gòu)實(shí)際行使的行政處罰權(quán)向一個(gè)機(jī)構(gòu)歸并的內(nèi)部分工調(diào)整,也稱(chēng)作集中)。

四、明晰相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的法治路徑

明晰相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法兩者之間的關(guān)系,需要從法治維度展開(kāi)如下工作。

一是應(yīng)遵循職權(quán)法定原則。行政處罰權(quán)無(wú)論集中不集中,行政執(zhí)法無(wú)論綜合不綜合,都必須合法。離開(kāi)了法律依據(jù),不符合相關(guān)法理,相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法就失去了支撐,就沒(méi)有生命力。相對(duì)集中行政處罰權(quán)當(dāng)然必須遵守《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》和國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的規(guī)定。綜合執(zhí)法也必須遵守《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》和國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的規(guī)定。綜合執(zhí)法當(dāng)然要遵守國(guó)家有關(guān)綜合執(zhí)法的規(guī)定,相對(duì)集中行政處罰權(quán)也要遵守國(guó)家有關(guān)綜合執(zhí)法的規(guī)定。相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法必須在法律框架下推進(jìn)并保持銜接。推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法,必須貫徹落實(shí)職權(quán)法定原則,按照法定的程序和要求有序進(jìn)行,不能以“職能調(diào)整”為由,隨意“劃撥”行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)和監(jiān)督檢查權(quán)。

行政處罰權(quán)總是一項(xiàng)一項(xiàng)的針對(duì)可能的違法行為設(shè)定的事權(quán),機(jī)構(gòu)改革可以對(duì)既有的行政處罰權(quán)配置作出調(diào)整,但任何行政執(zhí)法都必須有法做依據(jù),因而在機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)過(guò)程中,處理好改革與法治的關(guān)系就極其重要。如前所述,黨的十九屆三中全會(huì)部署和啟動(dòng)的深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革,對(duì)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置進(jìn)行了較為徹底的“綜合性”調(diào)整,如果行政執(zhí)法機(jī)關(guān)沒(méi)發(fā)生變化或雖發(fā)生變化但可以“一身多任”的,按照政府組織法和機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定辦理即可;如果行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)生變化不能“一身多任”的,則需要及時(shí)修改或制定相應(yīng)的法律法規(guī),以便使相關(guān)行政執(zhí)法職能的拆分、整合等變化能及時(shí)獲得立法確認(rèn)。這是職權(quán)法定原則在機(jī)構(gòu)改革中推進(jìn)綜合執(zhí)法的要求、體現(xiàn)和貫徹落實(shí)。

二是細(xì)化并明確事權(quán)配置。行政處罰權(quán)要不要集中,行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、行政執(zhí)法隊(duì)伍要不要綜合,應(yīng)當(dāng)主要考慮它們相互之間有沒(méi)有關(guān)聯(lián)性。筆者認(rèn)為,中央提出推動(dòng)整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合設(shè)置,實(shí)際上就是強(qiáng)調(diào)關(guān)聯(lián)性問(wèn)題。行政處罰權(quán)事項(xiàng)之間不具有關(guān)聯(lián)性的,一般沒(méi)必要進(jìn)行集中,行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍事項(xiàng)之間不具有關(guān)聯(lián)性的,一般也沒(méi)必要進(jìn)行綜合,要防止為了集中而集中、為了綜合而綜合。強(qiáng)調(diào)被集中或被綜合的事項(xiàng)之間具有“關(guān)聯(lián)性”,主要是為了解決多頭多層交叉重復(fù)執(zhí)法問(wèn)題,推進(jìn)“多帽合一”,實(shí)現(xiàn)“一類(lèi)事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)”,⑧參見(jiàn)前引①,《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》。避免出現(xiàn)多個(gè)“大蓋帽”管一個(gè)“破草帽”的現(xiàn)象。但是,對(duì)經(jīng)相對(duì)集中后尚余少量行政處罰權(quán),或經(jīng)綜合后尚余少量執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法隊(duì)伍的,應(yīng)當(dāng)按照窮盡原則一并予以集中或綜合,以便節(jié)約管理成本,提高執(zhí)法效率。

如何具體確定相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的事項(xiàng)范圍,需要積極深化實(shí)踐探索。相對(duì)集中行政處罰權(quán),不僅在城管領(lǐng)域要繼續(xù)深入推動(dòng),而且在其他適宜的領(lǐng)域也要積極探索、推廣,推進(jìn)有條件的地方經(jīng)批準(zhǔn)向街道(鎮(zhèn))延伸,派駐城管執(zhí)法隊(duì)伍。自2014年以來(lái),江蘇省由政府法制部門(mén)主導(dǎo)推動(dòng)在除南京、連云港外的11個(gè)設(shè)區(qū)的市的25個(gè)縣(市、區(qū))、4個(gè)功能區(qū)(開(kāi)發(fā)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、旅游度假區(qū))、82個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(林場(chǎng))、27個(gè)街道(社區(qū))開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán),涉及城市管理、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、商務(wù)等約30個(gè)領(lǐng)域。目前江蘇的綜合執(zhí)法也試點(diǎn)推進(jìn)到市場(chǎng)監(jiān)管、安全生產(chǎn)、商務(wù)、城市管理、糧食、公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)建設(shè)、旅游園林、交通運(yùn)輸、資源環(huán)境、農(nóng)林、海洋漁業(yè)等12個(gè)領(lǐng)域,工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等4類(lèi)跨部門(mén)跨行業(yè)功能區(qū),以及縣域、鎮(zhèn)域、街道等一些區(qū)域?！渡罨h和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》提出的市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法范圍包括工商、質(zhì)檢、食品、藥品、物價(jià)、商標(biāo)、專(zhuān)利等執(zhí)法事項(xiàng),還可以包括商務(wù)、鹽業(yè)等執(zhí)法事項(xiàng);生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法范圍包括環(huán)境保護(hù)和國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等方面相關(guān)污染防治和生態(tài)保護(hù)等執(zhí)法事項(xiàng);文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法范圍包括文化、文物、出版、廣播電視、電影、旅游市場(chǎng)等執(zhí)法事項(xiàng);交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法范圍包括交通運(yùn)輸系統(tǒng)內(nèi)路政、運(yùn)政等涉及交通運(yùn)輸?shù)膱?zhí)法事項(xiàng);農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法范圍包括農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)獸醫(yī)獸藥、生豬屠宰、種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等執(zhí)法事項(xiàng)。在當(dāng)前和今后一段時(shí)期的實(shí)踐中,要圍繞國(guó)家確定的事項(xiàng)范圍,既積極穩(wěn)妥地拓展相對(duì)集中行政處罰權(quán)的范圍,又準(zhǔn)確把握好推進(jìn)綜合執(zhí)法的重點(diǎn)和節(jié)奏,切實(shí)把中央提出的“深化行政執(zhí)法體制改革,統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源,相對(duì)集中行政處罰權(quán)”這項(xiàng)“深化機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)”落到實(shí)處。⑨參見(jiàn)前引①,《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》。

確定相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的事項(xiàng)范圍,涉及對(duì)行政執(zhí)法權(quán)的結(jié)構(gòu)劃分問(wèn)題。目前學(xué)界關(guān)于行政執(zhí)法權(quán)的結(jié)構(gòu)及其分類(lèi)并沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。筆者認(rèn)為,行政執(zhí)法權(quán)應(yīng)當(dāng)主要包括行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政給付權(quán)、行政征收征用權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)、行政檢查權(quán)。⑩根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(2014年10月23日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò))和《江蘇省行政程序規(guī)定》(江蘇省人民政府令第100號(hào),2015年3月1日施行)表述,行政執(zhí)法權(quán)主要包括行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政給付權(quán)、行政征收權(quán)、行政收費(fèi)權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)、行政檢查權(quán)。而根據(jù)2015年3月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》,行政執(zhí)法權(quán)還應(yīng)當(dāng)包括行政裁決權(quán)、行政獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)等。這些分類(lèi)應(yīng)該說(shuō)是比較權(quán)威的。但筆者認(rèn)為,實(shí)際上,行政執(zhí)法權(quán)還有行政命令權(quán)、行政征用權(quán)、行政合同(行政協(xié)議)權(quán)等。而行政裁決權(quán)應(yīng)和行政調(diào)解權(quán)、行政仲裁權(quán)、行政復(fù)議權(quán)、行政應(yīng)訴權(quán)、行政賠償權(quán)等一起,列為行政司法權(quán)或行政救濟(jì)權(quán)。探索相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán),就是在相對(duì)集中行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步相對(duì)集中行政強(qiáng)制權(quán)、行政檢查權(quán)等更廣泛的行政執(zhí)法權(quán),將相同或者相近的行政執(zhí)法職能交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)承擔(dān);一個(gè)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部有多個(gè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)或多支行政執(zhí)法隊(duì)伍的,交由一個(gè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)或一支行政執(zhí)法隊(duì)伍具體承擔(dān),以便優(yōu)化配置行政執(zhí)法權(quán)限,并能夠做到職能集中、管理規(guī)范、層級(jí)協(xié)調(diào)、上下一致、運(yùn)行有效的新的行政執(zhí)法模式。目前,有法律依據(jù)能夠?qū)嵭邢鄬?duì)集中的,只有行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等權(quán)力,在開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)時(shí),將與被集中的行政處罰權(quán)有關(guān)的行政許可權(quán)也一并集中,是可以的,只是實(shí)踐中通常采用設(shè)立行政審批局的做法,對(duì)行政許可權(quán)實(shí)行單獨(dú)的相對(duì)集中。對(duì)行政確認(rèn)、行政檢查權(quán)等能不能實(shí)行相對(duì)集中,實(shí)踐中有不同做法。筆者認(rèn)為,實(shí)踐中不宜對(duì)行政確認(rèn)等行政權(quán)力與行政處罰權(quán)或行政許可權(quán)一起實(shí)行相對(duì)集中,因?yàn)檫@種集中缺乏法律依據(jù)。至于對(duì)行政檢查權(quán),在開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)的實(shí)踐中,常常把它和行政強(qiáng)制權(quán)一起集中。有的地方提出與此相反的做法,探索推行將行政檢查權(quán)與行政處罰權(quán)相分離的綜合行政執(zhí)法體制改革,把涉及城管、市場(chǎng)、交通等10個(gè)區(qū)政府有關(guān)部門(mén)的1313項(xiàng)行政檢查權(quán)下移給街道。[11]南京市政府《關(guān)于在全市推廣棲霞區(qū)綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的通知》(寧政發(fā)〔2017〕126號(hào))。這里提出了一個(gè)值得深入研究的法理問(wèn)題,即行政檢查權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的程序性執(zhí)法權(quán)與作為實(shí)體性執(zhí)法權(quán)的行政處罰權(quán)到底是什么關(guān)系,是分離的還是合一的?筆者認(rèn)為,這兩個(gè)權(quán)力本來(lái)就是分離的,這在各地的行政權(quán)力清單中都有反映和體現(xiàn);[12]參見(jiàn)江蘇省《省市縣(市、區(qū))政府部門(mén)行政權(quán)力清單》(2017年版)。江蘇省行政權(quán)力清單中的行政權(quán)力,包括行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政確認(rèn)、行政裁決、行政征用、其他行政權(quán)力共10類(lèi)。其中,行政檢查并沒(méi)有單列,而是被列入“其他行政權(quán)力”這一類(lèi)的,而且數(shù)量很少。如省國(guó)土資源廳的“其他行政權(quán)力”列了7項(xiàng),包括礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估報(bào)告?zhèn)浒浮⒌V產(chǎn)資源統(tǒng)計(jì)資料檢查、匯交成果地質(zhì)資料申請(qǐng)保護(hù)登記、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估資質(zhì)和項(xiàng)目備案、省級(jí)地質(zhì)遺跡(地質(zhì)公園)評(píng)審、礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審備案、對(duì)土地權(quán)屬爭(zhēng)議的調(diào)查和調(diào)解,其中只有1項(xiàng)屬于行政檢查權(quán)。如果是合在一起的,行政檢查權(quán)只是行政處罰權(quán)中的一項(xiàng)權(quán)能,兩者又是不能分離的。[13]《行政處罰法》第36條規(guī)定:“除本法第三十三條規(guī)定的可以當(dāng)場(chǎng)作出的行政處罰外,行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的,必須全面、客觀、公正地調(diào)查,收集有關(guān)證據(jù);必要時(shí),依照法律、法規(guī)的規(guī)定,可以進(jìn)行檢查?！边@里的行政檢查,顯然是行政處罰調(diào)查取證中的一個(gè)環(huán)節(jié),即是行政處罰權(quán)的一項(xiàng)權(quán)能,是不能與行政處罰權(quán)相分離的。這與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在內(nèi)部實(shí)行的立案、調(diào)查與決定審核職能適當(dāng)分離,罰款決定與執(zhí)行(收繳)職能適當(dāng)分離的運(yùn)行機(jī)制,不是一回事。

三是理順執(zhí)法組織架構(gòu)。綜合執(zhí)法的組織架構(gòu)涉及綜合執(zhí)法主管部門(mén)、相關(guān)行業(yè)管理部門(mén)、綜合執(zhí)法隊(duì)伍三個(gè)層面,必須理清三者之間的相互關(guān)系。[14]《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》提出,建立健全綜合執(zhí)法主管部門(mén)、相關(guān)行業(yè)管理部門(mén)、綜合執(zhí)法隊(duì)伍間協(xié)調(diào)配合、信息共享機(jī)制和跨部門(mén)、跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。這里的“綜合執(zhí)法主管部門(mén)”是指開(kāi)展并組織實(shí)施綜合執(zhí)法的部門(mén),“相關(guān)行業(yè)管理部門(mén)”則是指行政處罰權(quán)被相對(duì)集中或被綜合的部門(mén)。以文化綜合執(zhí)法為例,文化綜合執(zhí)法整合了文化、文物、出版、廣播電視、電影、旅游市場(chǎng)等方面的行政執(zhí)法職責(zé),整合組建文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍由新組建的文化和旅游部指導(dǎo);而新組建的文化和旅游部只管文化和旅游等,廣播、電視等由新組建的國(guó)家廣播電視總局管,新聞、出版、電影等由新組建的中央宣傳部(對(duì)外加掛國(guó)家新聞出版署、國(guó)家版權(quán)局、國(guó)家電影局牌子)管。這里的廣播、電視、新聞、出版、電影等管理部門(mén)就是文化綜合執(zhí)法的相關(guān)行業(yè)管理部門(mén),文化和旅游部就是文化綜合執(zhí)法的主管部門(mén)。必須強(qiáng)調(diào),新組建的中央宣傳部是黨的機(jī)構(gòu),在涉及行政執(zhí)法時(shí)應(yīng)當(dāng)使用國(guó)家新聞出版署、國(guó)家版權(quán)局、國(guó)家電影局的名義,而不宜使用中央宣傳部的名義。[15]對(duì)一部分黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)進(jìn)行整合,實(shí)行黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立或合署辦公,對(duì)傳統(tǒng)行政法關(guān)于行政主體、行政責(zé)任的理論提出了新的課題。筆者認(rèn)為,解決的辦法可以有多種,如承認(rèn)掛牌政府機(jī)構(gòu)具有行政主體資格(黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立或合署辦公時(shí),允許以掛牌政府機(jī)構(gòu)的名義行使相關(guān)行政執(zhí)法權(quán),并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任)、創(chuàng)設(shè)新的特殊行政主體(承認(rèn)某些黨的機(jī)構(gòu)在特定情況下?lián)碛刑厥庑姓黧w資格)等,當(dāng)然這些設(shè)想需要通過(guò)制定或修改相應(yīng)的黨規(guī)、國(guó)法予以法治確認(rèn)。同樣道理,負(fù)責(zé)指導(dǎo)整合組建市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法隊(duì)伍的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局,負(fù)責(zé)指導(dǎo)整合組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍生態(tài)環(huán)境部,負(fù)責(zé)指導(dǎo)整合組建交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法隊(duì)伍的交通運(yùn)輸部,負(fù)責(zé)指導(dǎo)整合組建農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部,就分別是市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法、生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法、交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的主管部門(mén),其他跨領(lǐng)域跨部門(mén)行政處罰權(quán)被相對(duì)集中或被綜合的部門(mén),如商務(wù)、鹽業(yè)等主管部門(mén),則是相應(yīng)的相關(guān)行業(yè)管理部門(mén)。

綜合執(zhí)法隊(duì)伍如何組建,是當(dāng)前一個(gè)亟待研究解決的問(wèn)題。有一種思路認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)組建作為部門(mén)(即前文所述的“綜合執(zhí)法主管部門(mén)”)管理的二級(jí)局建制的綜合執(zhí)法局,然后在綜合執(zhí)法局下面再設(shè)若干具體執(zhí)法隊(duì)伍。按照這個(gè)思路,綜合執(zhí)法局并不是“綜合執(zhí)法主管部門(mén)”,也不是“綜合執(zhí)法隊(duì)伍”,容易造成行政執(zhí)法主體不清或雙重主體。還有一種思路是實(shí)行行政處罰權(quán)跨部門(mén)跨領(lǐng)域的區(qū)域性全面集中,組建作為政府組成部門(mén)或政府直屬機(jī)構(gòu)的綜合行政執(zhí)法局,實(shí)踐中也有這樣的做法。[16]2018年4月20日,遵義市綜合行政執(zhí)法局正式掛牌。遵義市在推進(jìn)住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域執(zhí)法改革的基礎(chǔ)上,再整合市發(fā)改委、市工能委、市農(nóng)委、市衛(wèi)計(jì)委、市交通運(yùn)輸局、市市場(chǎng)監(jiān)管局、市商務(wù)局、市國(guó)土局、市安監(jiān)局、市文廣新局、市住建局、市規(guī)劃局、市人社局、市民政局、市旅發(fā)委、市水務(wù)局、市體育局、市人防辦、市氣象局、市科技局、市統(tǒng)計(jì)局、市公積金中心、市糧食局等29個(gè)市直部門(mén)、涉及28支執(zhí)法隊(duì)伍,探索啟動(dòng)了跨部門(mén)、跨領(lǐng)域的“全綜合”行政執(zhí)法體制改革。目前,遵義市綜合行政執(zhí)法局累計(jì)從29個(gè)市直部門(mén)劃轉(zhuǎn)執(zhí)法權(quán)力2107項(xiàng),成立市綜合行政執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)、市衛(wèi)生計(jì)生綜合行政執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)、市交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)、市市場(chǎng)監(jiān)督管理綜合行政執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)、市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)、市安全生產(chǎn)監(jiān)察支隊(duì)、市文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)共7支行政執(zhí)法隊(duì)伍。這種思路和做法作為一種探索未嘗不可,但與《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》提出的整合組建5支綜合執(zhí)法隊(duì)伍的要求是有出入的。筆者認(rèn)為,組建綜合執(zhí)法隊(duì)伍應(yīng)當(dāng)是指組建具體承擔(dān)案件辦理任務(wù)的執(zhí)法機(jī)構(gòu),而不是要組建一個(gè)新的行政執(zhí)法主體或建立一個(gè)新的組織指導(dǎo)具體辦案的行政主管部門(mén),但可以在“綜合執(zhí)法主管部門(mén)”內(nèi)專(zhuān)門(mén)設(shè)置負(fù)責(zé)具體組織協(xié)調(diào)綜合執(zhí)法工作的機(jī)構(gòu)。

上述“綜合執(zhí)法主管部門(mén)”與“綜合執(zhí)法隊(duì)伍”在綜合執(zhí)法上是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。“相關(guān)行業(yè)管理部門(mén)”與“綜合執(zhí)法隊(duì)伍”在相關(guān)行業(yè)業(yè)務(wù)上是指導(dǎo)監(jiān)督與被指導(dǎo)監(jiān)督的關(guān)系。“綜合執(zhí)法隊(duì)伍”如果不是“法律法規(guī)授權(quán)的組織”,它所具體集中行使的行政處罰權(quán)又不是“綜合執(zhí)法主管部門(mén)”的職權(quán),那其行政處罰權(quán)只能來(lái)源于被集中或被綜合的“相關(guān)行業(yè)管理部門(mén)”。這時(shí),“綜合執(zhí)法隊(duì)伍”與“相關(guān)行業(yè)管理部門(mén)”應(yīng)當(dāng)是行政委托關(guān)系。如2016年4月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革的意見(jiàn)》明確:文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)相對(duì)集中行使文化(文物)、新聞出版廣電(版權(quán))等部門(mén)文化市場(chǎng)領(lǐng)域的行政處罰權(quán)以及相關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán),開(kāi)展日常巡查、查辦案件等執(zhí)法工作。文化(文物)、新聞出版廣電(版權(quán))等有關(guān)行政部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)指導(dǎo)、監(jiān)督綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)開(kāi)展執(zhí)法工作。這與《行政處罰法》關(guān)于委托執(zhí)法監(jiān)督的規(guī)定精神是完全一致的。[17]按照《行政處罰法》的規(guī)定,綜合執(zhí)法隊(duì)伍能夠集中統(tǒng)一行使的行政處罰權(quán),主要有三個(gè)來(lái)源:一是法律法規(guī)授權(quán);二是法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的行政委托;三是相對(duì)集中行政處罰權(quán)。行政處罰權(quán)的相對(duì)集中主要通過(guò)《行政處罰法》規(guī)定的批準(zhǔn)程序?qū)崿F(xiàn)。

四是精煉執(zhí)法機(jī)構(gòu)名稱(chēng)。推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法在名稱(chēng)上如何規(guī)范,目前并沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。中央提出的整合組建5支綜合執(zhí)法隊(duì)伍的名稱(chēng),分別是市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法隊(duì)伍、生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍、文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍、交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法隊(duì)伍、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍。應(yīng)當(dāng)注意,這次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的一大特點(diǎn)是,對(duì)黨政軍群團(tuán)等各類(lèi)機(jī)構(gòu)進(jìn)行通盤(pán)考慮和統(tǒng)籌設(shè)計(jì),機(jī)構(gòu)、職能的調(diào)整力度非常大,如黨政機(jī)構(gòu)合署辦公,統(tǒng)籌設(shè)立農(nóng)村農(nóng)業(yè)部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局,新設(shè)應(yīng)急管理部、退役軍人事務(wù)部等,這就使行政執(zhí)法主體及其執(zhí)法職責(zé)會(huì)發(fā)生很大變化,相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的涉及面也會(huì)很廣,所涉及的領(lǐng)域和事項(xiàng)往往比較多。同時(shí),考慮到這次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革還允許地方在確保涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)職能基本對(duì)應(yīng)、對(duì)口的前提下,因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能,允許把因地制宜設(shè)置的機(jī)構(gòu)并入同上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)口的機(jī)構(gòu),在規(guī)定限額內(nèi)確定機(jī)構(gòu)數(shù)量、名稱(chēng)、排序等。上級(jí)機(jī)關(guān)要優(yōu)化對(duì)基層的領(lǐng)導(dǎo)方式,既允許“一對(duì)多”,由一個(gè)基層機(jī)構(gòu)承接多個(gè)上級(jí)機(jī)構(gòu)的任務(wù);也允許“多對(duì)一”,由基層不同機(jī)構(gòu)向同一個(gè)上級(jí)機(jī)構(gòu)請(qǐng)示匯報(bào)。[18]參見(jiàn)前引①,《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》。這樣,在地方不同層級(jí),機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的情況可能并不完全一樣。因此,開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法在名稱(chēng)的概括表述上,應(yīng)當(dāng)直觀地反映出權(quán)限來(lái)源、集中范圍的綜合性特點(diǎn),避免因上下機(jī)構(gòu)設(shè)置不一而引起誤會(huì)。如集中的是農(nóng)林水利等方面的行政處罰權(quán),就概括表述為“農(nóng)林水利領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)”,而不要表述為“農(nóng)業(yè)領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)”。集中的是文化、體育等方面的行政處罰權(quán),就概括表述為“文化體育領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)”,而不要表述為“文化領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)”。

綜合執(zhí)法涉及執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法隊(duì)伍的優(yōu)化整合,在概括名稱(chēng)時(shí)必須注意區(qū)分行政執(zhí)法主體和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、行政執(zhí)法隊(duì)伍,不能混為一談。按照《行政處罰法》的規(guī)定和公認(rèn)的行政法理論觀點(diǎn),在我國(guó)目前具有行政執(zhí)法主體資格的只有行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織,行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、行政執(zhí)法隊(duì)伍通常只是隸屬于行政機(jī)關(guān)的具體負(fù)責(zé)實(shí)施或承辦行政執(zhí)法事宜的力量,不能把內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)隊(duì)伍直接當(dāng)作行政執(zhí)法主體。2002年,國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知(國(guó)辦發(fā)〔2002〕56號(hào))》提出:“按有關(guān)規(guī)定,經(jīng)批準(zhǔn)成立的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu),具有行政執(zhí)法主體資格。”這里的“按有關(guān)規(guī)定”是指要符合《行政處罰法》等的規(guī)定。如果不屬于《行政處罰法》規(guī)定的“具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)”或“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”,就不具有行政執(zhí)法主體資格,不能以自己的名義實(shí)施行政處罰。因此,筆者認(rèn)為,只有具有行政執(zhí)法主體資格的行政機(jī)關(guān)可以稱(chēng)為綜合執(zhí)法局,[19]2016年10月,《山東省人民政府關(guān)于日照市相對(duì)集中行政處罰權(quán)開(kāi)展綜合行政執(zhí)法的批復(fù)》(魯政字〔2016〕228號(hào)),在“同意日照市及莒縣、五蓮縣、東港區(qū)、嵐山區(qū)、日照經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、山海天旅游度假區(qū)相對(duì)集中行政處罰權(quán),開(kāi)展跨部門(mén)、跨領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法工作”的同時(shí),明確指出“市、縣(區(qū))綜合行政執(zhí)法局及日照經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)、山海天旅游度假區(qū)管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu))為本級(jí)政府直接領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)立行政執(zhí)法主體,依法獨(dú)立行使有關(guān)行政處罰權(quán)。行政處罰權(quán)集中后,綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法行使相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政強(qiáng)制措施權(quán)和執(zhí)法監(jiān)督檢查權(quán)。對(duì)各綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法履行職責(zé)的活動(dòng),有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以配合”。而不具有行政執(zhí)法主體資格的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不宜稱(chēng)為綜合執(zhí)法局,應(yīng)當(dāng)稱(chēng)為綜合執(zhí)法總隊(duì)、大隊(duì)、中隊(duì)、支隊(duì)等。換言之,“綜合執(zhí)法局”如果不具有行政執(zhí)法主體資格,盡管名稱(chēng)上叫綜合執(zhí)法局,但其性質(zhì)仍然是行政執(zhí)法部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或具體執(zhí)法力量。

五是推進(jìn)配套制度落實(shí)與改革。行政執(zhí)法體制改革的目的,是要實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法,必須在改革中完善和推動(dòng)落實(shí)行政執(zhí)法制度。無(wú)論相對(duì)集中行政處罰權(quán)還是綜合執(zhí)法,都要貫徹落實(shí)行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度、行政執(zhí)法公示制度、行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度、重大行政執(zhí)法決定法制審核制度、行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度、行政執(zhí)法具體操作流程規(guī)范制度、行政執(zhí)法協(xié)助制度等一系列重要執(zhí)法制度,決不能簡(jiǎn)單停留在機(jī)構(gòu)編制人員的變動(dòng)和調(diào)整上,更不能掛個(gè)“綜合執(zhí)法局”的牌子了事。

在推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法過(guò)程中落實(shí)行政執(zhí)法重要制度,需要各有關(guān)部門(mén)的支持、配合和督促檢查。政府法制部門(mén)負(fù)責(zé)相對(duì)集中行政處罰權(quán)相關(guān)法制工作,編制部門(mén)負(fù)責(zé)綜合執(zhí)法隊(duì)伍的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員定編和職能調(diào)整工作,財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)綜合執(zhí)法隊(duì)伍經(jīng)常性行政經(jīng)費(fèi)以及專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的保障工作,其他相關(guān)行政管理部門(mén)協(xié)助做好有關(guān)職能劃轉(zhuǎn)的交接工作。相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作方案經(jīng)省政府批準(zhǔn)后,各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)要及時(shí)跟蹤了解情況,加強(qiáng)工作指導(dǎo),強(qiáng)化組織協(xié)調(diào),確保改革方案按照規(guī)定要求實(shí)施到位,督促檢查集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。從實(shí)踐情況來(lái)看,推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法涉及的機(jī)構(gòu)編制經(jīng)費(fèi)管理問(wèn)題比較突出,主要是機(jī)構(gòu)編制經(jīng)費(fèi)管理本身未改革或未能跟進(jìn)行政執(zhí)法改革,導(dǎo)致不適應(yīng),影響或制約了相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的順利推進(jìn)。因此,在推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法過(guò)程中,必須大力推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制經(jīng)費(fèi)管理本身的配套改革,使機(jī)構(gòu)編制經(jīng)費(fèi)管理工作能適應(yīng)相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法改革的需要。

另外,中央提出要加強(qiáng)和優(yōu)化政府法治職能,推進(jìn)法治政府建設(shè)。[20]參見(jiàn)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》(2018年2月28日中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò))。為了更有效地推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確將行政執(zhí)法體制改革和行政執(zhí)法綜合業(yè)務(wù)指導(dǎo)區(qū)分開(kāi)來(lái),行政執(zhí)法體制改革由機(jī)構(gòu)編制部門(mén)牽頭負(fù)責(zé),行政執(zhí)法綜合業(yè)務(wù)指導(dǎo)則應(yīng)由政府法制部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)。政府法制部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)行政執(zhí)法綜合業(yè)務(wù)指導(dǎo),主要是要做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的相關(guān)“立改廢釋”、改革措施合法性審查和規(guī)范性文件備案審查工作,及時(shí)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的執(zhí)法主體變更確認(rèn)及向社會(huì)公布工作,做好綜合執(zhí)法人員執(zhí)法證件核發(fā)和資格管理、入庫(kù)管理工作,做好綜合執(zhí)法隊(duì)伍整合組建中帶有普遍性的法律問(wèn)題的研究指導(dǎo)工作,協(xié)調(diào)做好綜合執(zhí)法的依據(jù)梳理、程序規(guī)范、文書(shū)統(tǒng)一、爭(zhēng)議協(xié)調(diào)、救濟(jì)渠道確定等共性工作,推進(jìn)綜合執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

總之,通過(guò)對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的歷史回顧、現(xiàn)狀分析和未來(lái)展望,不難發(fā)現(xiàn),行政機(jī)關(guān)之所以能夠綜合行使其他行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán),一是通過(guò)機(jī)構(gòu)改革將有關(guān)行政機(jī)關(guān)合并或?qū)⑵鋱?zhí)法職能進(jìn)行整合取得立法確認(rèn);二是實(shí)行相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)。綜合執(zhí)法涉及機(jī)構(gòu)調(diào)整,也可能涉及相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)。相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法,作為一種觀念形態(tài)的存在,是深化行政執(zhí)法體制改革創(chuàng)新、解決多頭多層交叉重復(fù)執(zhí)法問(wèn)題、統(tǒng)籌行政處罰職能和執(zhí)法資源的一項(xiàng)重要指導(dǎo)原則和指導(dǎo)理念;而作為一種制度形態(tài)的存在,相對(duì)集中行政處罰權(quán)可能與機(jī)構(gòu)改革發(fā)生交集,也可能與機(jī)構(gòu)改革不發(fā)生交集,在機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行時(shí)(機(jī)構(gòu)處于“動(dòng)態(tài)”),相對(duì)集中行政處罰權(quán)可以作為一種行政處罰權(quán)優(yōu)化配置的原則和理念;在機(jī)構(gòu)改革完成后即不處于機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行時(shí)(機(jī)構(gòu)處于“靜態(tài)”),相對(duì)集中行政處罰權(quán)則是一種行政處罰權(quán)優(yōu)化變動(dòng)的制度安排。這種制度安排可以直接產(chǎn)生行政處罰權(quán)的移轉(zhuǎn)和行政執(zhí)法主體的變化,而不需要在立法上采取確認(rèn)措施來(lái)予以配合。綜合執(zhí)法則始終與機(jī)構(gòu)調(diào)整相聯(lián)系,并沒(méi)有成型的制度安排,在機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行時(shí),綜合執(zhí)法是一種行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法隊(duì)伍優(yōu)化整合的原則和理念;在機(jī)構(gòu)改革完成后,綜合執(zhí)法仍然是一種行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法隊(duì)伍優(yōu)化整合的原則和理念。把綜合執(zhí)法的原則和理念落到實(shí)處,除了需要通過(guò)機(jī)構(gòu)改革將有關(guān)行政機(jī)關(guān)合并或?qū)⑵鋱?zhí)法職能進(jìn)行整合取得立法確認(rèn)外,還可以通過(guò)相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度來(lái)實(shí)現(xiàn),而大多數(shù)情況下的綜合執(zhí)法實(shí)質(zhì)上就是相對(duì)集中行政處罰權(quán)。因此,在深化相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的探索創(chuàng)新過(guò)程中,必須把握好這兩大法治實(shí)踐的作用時(shí)空。