孫璞

內(nèi)容提要：環(huán)境影響登記表備案制度是我國當前行政審批制度改革成果之一，在環(huán)保法領(lǐng)域是一大創(chuàng)新。作為在實踐中被廣泛運用卻又遠離行政法學界和環(huán)境法學界視野的法律制度，備案的法律性質(zhì)尚存爭議，在對事實行為與法律行為、程序性行為與實體性行為做出區(qū)分后，界定環(huán)境影響登記表備案的法律性質(zhì)是一種程序性的事實行為。制度實施過程中，環(huán)境影響登記表備案制度的缺陷逐漸凸顯，為彌補制度缺陷，應當從備案信息、監(jiān)管制度等方面加以完善。

2016年先后修改頒布的 《環(huán)境影響評價法》和 《建設項目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》對環(huán)境影響登記表備案做出了立法規(guī)制。在現(xiàn)實層面，此次法律法規(guī)修改將近一半建設項目的環(huán)境管理方式由審批轉(zhuǎn)向備案，對我國環(huán)境管理起著牽一發(fā)而動全身的作用。在理論研究層面，準確界定備案的法律性質(zhì)是研究備案制度的基礎。然而，目前環(huán)保法學界對于環(huán)境影響登記表備案的法律性質(zhì)研究甚少；行政法學界對行政備案的研究也大都是一種宏觀的考量，能夠直接用于環(huán)境影響登記表備案的理論寥寥無幾。備案的法律性質(zhì)為何，直接影響到行政機關(guān)與相對人的權(quán)利義務界定。因此，本文將針對環(huán)境影響登記表備案的法律性質(zhì)展開論述。

一、環(huán)境影響登記表備案的法律性質(zhì)

（一）環(huán)境影響登記表備案的概念

1.備案的分類

備案有多種類型，不同分類方式產(chǎn)生的分類結(jié)果不同。按照備案事由可以劃分為：法規(guī)備案、規(guī)章備案、合同備案、行政處罰備案等；按報送備案的主體可以劃分為：法人備案、非法人組織備案、行政機關(guān)備案、司法機關(guān)備案、立法機關(guān)備案等；另外也有按備案主體兼性質(zhì)進行劃分的，分為：立法監(jiān)督備案、司法備案、行政備案、政黨組織管理備案。所謂行政備案，是指行政機關(guān)為加強行政管理與服務，依法要求公民、法人和其他組織報送與行政管理有關(guān)的材料，并對報送材料進行收集、整理、存檔備查的一種程序性事實行為和行政法律制度。①朱最新、劉云甫：《行政備案制度研究》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2012年版，第24頁。由于行政管理分為內(nèi)部行政管理和外部行政管理，相應的，行政備案也有內(nèi)部備案和外部備案之分。內(nèi)部備案發(fā)生在行政機關(guān)上下級之間，是指下級機關(guān)向上級機關(guān)報送材料，由上級機關(guān)審查的行為；外部備案被普遍運用在行政管理領(lǐng)域，可以說，我們通常所說的行政備案就是指外部備案，環(huán)境影響登記表備案就是行政備案的一種。

對行政備案再次分類，以我國現(xiàn)行法律規(guī)范為考察范圍，可以將行政備案分為三大類:第一，起著行政許可作用的備案，即在法律規(guī)范當中以備案的形式存在，然而實際上起著許可作用的備案行為；第二，起著行政確認作用的備案，即在法律規(guī)范當中以備案的形式存在，而實際當中屬于確認性質(zhì)的行政備案；第三，屬于事實行為的行政備案，即備案行為，屬于事實行為，是否履行備案義務對行政相對人公法上的與私法上的權(quán)利義務均無實質(zhì)性影響。②張博：《法治政府視野下的行政許可式備案：特征、成因與弊端》，載 《南海法學》2017年第4期。環(huán)境影響登記表備案是許可作用的備案、確認作用的備案抑或只屬于事實行為，也是探尋其法律性質(zhì)所必須甄別的環(huán)節(jié)。

2.環(huán)境影響登記表備案的概念

《建設項目環(huán)境影響登記表備案辦法 （試行）》（征求意見稿）第三條第一款對環(huán)境影響登記表備案的概念進行了規(guī)定，“建設項目環(huán)境影響登記表備案是指建設單位在建設項目開工建設前向環(huán)境保護主管部門提交建設項目環(huán)境影響登記表，環(huán)境保護主管部門存檔備查?！庇捎谄渲械?“在建設項目開工建設前”與最后公布的 《建設項目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》第九條中的 “在建設項目建成并投入生產(chǎn)運營前”存在備案時間的不同理解，因此這一概念在最后未被立法者采用，但其仍舊可作為學理定義的依據(jù)。按照征求意見稿中的表述，環(huán)境影響登記表備案就是指建設單位依法填報環(huán)境影響登記表相關(guān)信息，并向環(huán)境保護行政主管部門提交，由環(huán)境保護行政主管部門存檔備查的行為。

（二）環(huán)境影響登記表備案的法律性質(zhì)

正確認識環(huán)境影響登記表備案法律性質(zhì)的關(guān)鍵在于準確把握事實行為與法律行為的區(qū)分、實體性行為和程序性行為的區(qū)分，從而找準屬于環(huán)境影響登記表備案行為的特殊定位。這一方法從上述關(guān)于行政備案類型的劃分上即可得到印證，許可作用、確認作用與事實行為的行政備案，其區(qū)分的關(guān)鍵也就在于事實行為與法律行為的辨析。對法律行為的分類研究始于民法學界和法理學界，后影響到行政法學界。由于環(huán)境影響登記表備案屬于行政行為的一種，因此，下文所做的討論是在行政法學領(lǐng)域展開的。

1.行政事實行為與行政法律行為

從對行政管理相對一方權(quán)益所產(chǎn)生的強弱程度角度劃分，學者們出現(xiàn)了 “兩分法”和 “三分法”的不同認識。采用 “兩分法”，是將行政行為分為法律行為與事實行為；采用 “三分法”，則將行政行為分為法律行為、準法律行為與事實行為，此種分類方法受到部分民法學者關(guān)于法律行為分類方法的影響，將觀念表示中具有觀念表示效果的行為歸為準法律行為，③馬生安：《行政行為研究：憲政下的行政行為基本理論》，山東人民出版社2008年版，第187頁。本文采用占主流觀點的“兩分法”，對行政事實行為與行政法律行為進行對比分析。

行政事實行為與行政法律行為的概念相對，是指行政主體及其公務人員基于行政職權(quán)的行使而實施的行為，行政相對人權(quán)利義務的設定不是其目的，而是證明、影響或改變一定的客觀事實狀態(tài)，是行政執(zhí)法中常用的方法、手段或措施，不具有法律約束力。④方世榮主編：《行政法與行政訴訟法學》，中國政法大學出版社2015年版，第261頁。有觀點認為，行政事實行為與行政法律行為的區(qū)別主要體現(xiàn)在是否產(chǎn)生法律效果上。⑤劉劍、趙麗：《行政事實行為與相關(guān)行為關(guān)系淺析》，載 《中共山西省委黨校學報》2009年第3期。這種觀點存在誤解，因為行政法并不研究不“涉法”的行為，如果將行政法律行為看作 “會產(chǎn)生法律效果的行為”，則 “行政事實行為”這一概念就沒有存在的必要。根據(jù)方世榮的觀點，二者的區(qū)別主要體現(xiàn)在兩方面：一方面，產(chǎn)生法律效果的原因不同。行政事實行為具有法律效果，是因為客觀物質(zhì)狀態(tài)的形成或改變，或是依據(jù)法律的規(guī)定；行政法律行為具有法律效果，則是基于行政主體的意思表示和觀念表明。另一方面，法律調(diào)整的重點不同，行政事實行為的法律調(diào)整意義在于行為或其結(jié)果，行政法律行為的重點在于意思表示與行為后果。⑥參見前引④，方世榮書，第263-264頁。當然，實然情況下，行政行為的分類并非如此之絕對，行政事實行為與行政法律行為也存在密切的聯(lián)系，行政事實行為在大多數(shù)情況下要依賴于行政法律行為而實施。

環(huán)境影響登記表備案屬于行政事實行為。原因在于：第一，從行政事實行為與行政法律行為的區(qū)別分析。一方面，環(huán)境影響登記表備案所產(chǎn)生的法律效果是環(huán)境保護行政機關(guān)對企業(yè)相關(guān)信息完成了收集，產(chǎn)生這一法律效果的原因在于相對人通過填寫登記表相關(guān)信息，完成了備案行為，這是一種客觀狀態(tài)的形成或改變，基于 《環(huán)境影響評價法》的規(guī)定，環(huán)境保護行政機關(guān)并未對企業(yè)的備案行為作出意思表示和觀念表明；另一方面，環(huán)境影響登記表備案直接表現(xiàn)為企業(yè)的客觀備案活動，法律調(diào)整的意義只在于備案行為自身和備案產(chǎn)生的結(jié)果，不在于企業(yè)的意思表示與行為后果。第二，從行政事實行為與行政法律行為的聯(lián)系分析，有的行政事實行為是行政法律行為的輔助行為，主要是一些資料性或者技術(shù)性行為 （如立檔備案行為、對專利許可中的資料檢查等），⑦參見前引④，方世榮書，第264頁。環(huán)境影響登記表備案行為就是相關(guān)行政法律行為的輔助行為之一。第三，《建設項目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》制定過程中，立法者對備案的性質(zhì)做了說明：備案不會對備案事項和建設單位的權(quán)利義務產(chǎn)生直接的作用。環(huán)境影響評價備案是區(qū)別于行政許可或行政審批這些具體行政行為的事實行為，存檔備查不會對擬建項目和建設單位的權(quán)利義務產(chǎn)生直接影響，只是對企業(yè)相關(guān)信息的收集。

2.行政實體性行為與行政程序性行為

以行政行為所涉及的權(quán)利義務的性質(zhì)為劃分依據(jù)，可分為行政實體性行為與行政程序性行為。⑧王周戶、徐文星：《行政法學》，中國政法大學出版社2015年版，第165-166頁。行政實體性行為與程序性行為的區(qū)分關(guān)鍵在于能否直接決定相對人的實體權(quán)利義務。實體性行為，是實現(xiàn)實體權(quán)利或履行實體義務的行為。行政相對人實體性權(quán)利與義務體現(xiàn)了行政相對人在某種行政法律關(guān)系中的存在、地位和資格，不具有這種權(quán)利義務的人，就不存在于該行政法律關(guān)系之中，不具有該法律關(guān)系中的主體地位。程序性行為是指行政相對人行使程序權(quán)利和履行程序義務的行為。程序性行為不直接決定和體現(xiàn)行政相對人在實體法律關(guān)系中的地位和資格，它是為實體權(quán)利義務而存在的。

環(huán)境影響登記表備案行為屬于程序性行為，理由在于：一方面，備案行為不直接決定企業(yè)的實體權(quán)利義務，在建設項目建成并投入生產(chǎn)運營前完成備案即符合法律規(guī)定，企業(yè)不履行備案義務并不等于企業(yè)無權(quán)進行項目的開發(fā)建設，關(guān)于建設單位不報送備案材料的行為的法律責任，《環(huán)境影響評價法》第三十一條第三款和 《建設項目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》第十八條設定了最高限額為五萬元的罰款，并由環(huán)保主管部門責令備案的處罰方式。罰款也只是針對單純的違法備案行為，一旦企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中對環(huán)境造成了污染，其行為將會受到相關(guān)法律規(guī)定的處罰。相比而言，建設項目的環(huán)境污染行為所觸發(fā)的行政處罰、行政強制等行為才是實體性行為。另一方面，備案是企業(yè)履行程序義務的行為?！督ㄔO項目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》第九條至第十三條分別規(guī)定了備案的時間要求、填寫登記表時應當注意的事項以及備案完成后項目變更的補辦手續(xù)要求等，均屬于備案事項的程序性規(guī)定，是企業(yè)備案的程序義務之規(guī)定。因此，備案行為不直接決定企業(yè)的實體權(quán)利義務，是企業(yè)行使程序義務的行為，屬于行政程序性行為。

此外，學者對行政程序性行為展開的深層次分析，更加確定了環(huán)境影響登記表備案行為的法律性質(zhì)。程序行為所包含的內(nèi)容還會涉及請求實體權(quán)利義務、證明法律事實和法律地位。證明法律事實指行政相對人主動或者應行政主體要求，以其證明行為，證實與某種權(quán)利義務關(guān)系有影響的法律事實是否存在。這種程序行為就是以證明法律事實為其內(nèi)容。⑨參見前引④，方世榮書，第93-94頁。環(huán)境影響登記表備案行為就是一種對法律事實的證明，作為相對人的建設單位應環(huán)境保護行政機關(guān)的要求進行登記表的網(wǎng)上填報，以證明備案這一法律事實的存在。

綜上所述，通過對 “行政事實行為與行政法律行為”和 “行政實體性行為與程序性行為”這兩組行政行為的類型進行甄別，分析環(huán)境影響登記表備案的法律性質(zhì)，可以得出結(jié)論：環(huán)境影響登記表備案是一種程序性事實行為。

二、環(huán)境影響登記表備案制度的缺陷

2016年 《環(huán)境影響評價法》修改之前，對于建設項目環(huán)境影響登記表一直沿用行政審批的管理模式，雖然在審批程序、內(nèi)容和時間上比報告書、報告表簡單，但仍屬于行政審批。修法后其法律性質(zhì)發(fā)生了由行政法律行為向行政事實行為的巨大轉(zhuǎn)變，這直接影響到企業(yè)與環(huán)境保護行政機關(guān)的權(quán)利義務關(guān)系。更通俗的講，對企業(yè)而言，項目的開發(fā)建設行為不再需要經(jīng)過政府的同意，只需報備即可；對于政府來講，企業(yè)不履行備案義務的處罰與企業(yè)備案后污染環(huán)境行為的處罰是兩個不同的法律關(guān)系，并且需要完成從事前審批向事中事后監(jiān)管的重心轉(zhuǎn)移。新法實施第一年，實踐中就已經(jīng)出現(xiàn)了大量問題，并沒有達到立法者當初推行改革的目的，且這些現(xiàn)實問題的解決并非易事，這暴露出了環(huán)境影響登記表備案制度設計的缺陷。

（一）環(huán)境影響登記表備案改革未達到利益兼顧

提高行政效率是我國行政審批改革的直接目的，但作用于環(huán)境保護領(lǐng)域，則觸及了環(huán)境利益、經(jīng)濟利益與行政效率三個方面，對環(huán)境影響登記表備案制度有了更高的要求：達到環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展與提高行政效率的兼顧。利益衡量是一種價值判斷，“利益衡量乃在發(fā)現(xiàn)立法者對各種問題或利害沖突，表現(xiàn)在法律秩序內(nèi)，由法律秩序可觀察而得之立法者的價值判斷，發(fā)現(xiàn)之本身，亦系一種價值判斷。”⑩楊仁壽：《法學方法論》，中國政法大學出版社2013年版，第222頁。

在經(jīng)濟利益與環(huán)境利益的關(guān)系上，2014年修改的 《環(huán)境保護法》第五條將保護優(yōu)先原則作為環(huán)境法基本原則之一加以規(guī)定，很好地說明了立法者面對環(huán)境利益和經(jīng)濟利益相沖突時的利益衡量，要求在一定時期一定范圍內(nèi)，當保護環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟二者相沖突時，優(yōu)先保護環(huán)境。環(huán)境影響登記表備案改革是不是對這一基本原則的違背？是不是環(huán)境保護給經(jīng)濟發(fā)展讓路的立法選擇？目前看來是的。原因在于：首先，從企業(yè)類型來看，包括餐飲類、服裝加工類、房地產(chǎn)類、畜禽養(yǎng)殖類、儀器儀表類、實驗室類、核技術(shù)利用類這七種對環(huán)境影響較小或不需要進行環(huán)境影響評價的項目類型。這七類是基于分類管理名錄制度制定的，名錄默認這七種經(jīng)營類型對環(huán)境造成的影響較小，不需要進行環(huán)評。但是拋開分類管理名錄本身滯后性和分類不周延等問題，這種思維模式就存在問題：判斷一個企業(yè)是否可能對環(huán)境造成損害，不能按企業(yè)規(guī)模大小分類，而應當按污染大小。小作坊并不一定意味著其產(chǎn)生不了較大污染，相反的，大制造企業(yè)的設施可能比小作坊的要好很多，監(jiān)管也嚴格很多，往往是小作坊逃避環(huán)境監(jiān)管的能力更強，更有可能對環(huán)境造成污染。其次，從企業(yè)數(shù)量來看，我國每年審批的環(huán)境影響評價登記表項目約20萬個，約占環(huán)境影響評價審批數(shù)量的50%，將填報登記表的項目由審批改為備案，也就影響了企業(yè)總量的近一半，這絕不是一個小數(shù)目，對我國環(huán)境影響評價行政管理和企業(yè)市場準入條件來說，都是一項大變動。最后，從企業(yè)準入成本來看，取消了環(huán)境影響評價審批，是對準入資格的放寬。取消行政審批一定程度上是為了激發(fā)市場主體活力，推動市場經(jīng)濟發(fā)展，對企業(yè)免除不必要的行政審批，是對以往過度管理的糾正。通過企業(yè)自律、公眾參與、政府監(jiān)督的 “小政府大社會”模式發(fā)展經(jīng)濟是正確的政策導向，但在環(huán)境保護領(lǐng)域，通過取消環(huán)評審批來發(fā)展小企業(yè)生產(chǎn)力，不是正確的選擇，在當今環(huán)境問題凸顯的背景下，對環(huán)境保護的要求只能更嚴，而非放寬。

在行政效率與環(huán)境利益的關(guān)系上，效率是我國行政改革的核心目標之一，在我國當今經(jīng)濟常態(tài)下，提高行政效率是簡政放權(quán)政策背景下行政審批改革的直接目的。行政效率也是考量我國環(huán)境影響評價備案制改革正當性的關(guān)鍵指標。環(huán)境影響評價備案制度在備案方式上采取網(wǎng)上備案，簡化了程序，省時省力。在 《建設項目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》制定階段，起草者分析道：“在過去對登記表采用審批制管理的模式下，需經(jīng)過受理、審查、公示和批復等環(huán)節(jié)，再加上現(xiàn)場勘探的程序，完成登記表的審批工作需要花費三到五天的時間。在登記表備案改革之后，建設單位依法通過網(wǎng)絡平臺填寫登記表相關(guān)信息并打印回執(zhí)即完成了整個備案流程，極大地降低了辦案的時間成本和辦公成本。”?參見生態(tài)環(huán)境部 《關(guān)于公開征求 〈建設項目環(huán)境影響登記表備案辦法〉（試行）（征求意見稿）意見的函》，http://hps.mee.gov.cn/jsxm/gldt/201609/t20160914_364130.shtml，2018年7月10日訪問。但是，在制度實施過程中，由于采取網(wǎng)上備案的方式，企業(yè)填報的隨意性較大，給企業(yè)虛假填報信息留下了空間，現(xiàn)實中常?？吹诫娫捥柎a用*號代替、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營地址不詳、投資額填報不實、同一企業(yè)多次重復備案、擅自降低污染等級等違法現(xiàn)象。?參見呂倩茹、尚順民、和寶軍、祝建平：《環(huán)境影響登記表備案制度存在的問題與對策——以西安市蓮湖區(qū)為例》，載 《新西部》2017年第9期。虛假信息的背后必然會出現(xiàn)隱性的環(huán)境問題，可見，目前改革階段并未實現(xiàn)提高行政效率與保護環(huán)境的雙贏。

因此，目前來看，環(huán)境影響登記表備案改革并未達到環(huán)境利益、經(jīng)濟利益與行政效率三方的兼顧，發(fā)展經(jīng)濟與保護優(yōu)先原則的沖突、行政效率原則與環(huán)境保護的沖突仍然存在，不利于環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展。

（二）現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)管力量不能適應事中事后監(jiān)管重心的轉(zhuǎn)移

環(huán)境影響登記表備案制度的設計初衷是實現(xiàn)從事前審批向事中事后監(jiān)管的重心轉(zhuǎn)移，這是我國簡政放權(quán)背景下行政審批制度改革的重要目的。從事前審批向事中事后監(jiān)管的重心轉(zhuǎn)移是為了改變以往重審批輕監(jiān)管的弊端。立法者意圖通過環(huán)境影響登記表備案，了解和掌握企業(yè)環(huán)境信息，通過環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的現(xiàn)場檢查與實地調(diào)查、實行環(huán)境監(jiān)測等方式，對企業(yè)開發(fā)利用環(huán)境資源的行為實行監(jiān)督管理，實現(xiàn)監(jiān)督企業(yè)依法從事相關(guān)活動的目的。

但是，立法者似乎忽視了環(huán)境保護行政監(jiān)管的特殊性。在改革前，環(huán)境監(jiān)管在整個環(huán)境行政管理中一直處于薄弱環(huán)節(jié)，環(huán)境執(zhí)法力量不足是基層環(huán)保行政機關(guān)一直以來集中反映的問題，不但人員數(shù)量不夠，在執(zhí)法專業(yè)能力上也存在欠缺。也許立法者進行環(huán)境影響登記表備案改革的初衷是想通過減少審批工作量，將工作重心轉(zhuǎn)移到監(jiān)管中去，但新法實施近一年，環(huán)境監(jiān)管薄弱的實際情況不但沒有緩解，反而加重了。以西安市蓮湖環(huán)保分局為例，分局共有執(zhí)法人員20余人、審批人員3人，管理全區(qū)近5000家餐飲、娛樂等相關(guān)企業(yè)，其中還不包含工業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)建設項目，而且大多環(huán)評管理人員身兼多職，以目前備案數(shù)量來看，管理人員明顯心有余而力不足，對備案企業(yè)信息核對、信息管理、備案監(jiān)管很難做到監(jiān)管到位，?參見前引?，呂倩茹等文。在環(huán)境保護領(lǐng)域轉(zhuǎn)變監(jiān)管模式并非易事。

三、對環(huán)境影響登記表備案制度的相關(guān)完善建議

（一）完善環(huán)境影響登記表備案制度

1.保證企業(yè)備案信息真實性、完整性

信息收集是備案制的核心功能，保證企業(yè)登記表填報信息真實性和完整性不但是政府事中事后監(jiān)管的依據(jù)，而且也是企業(yè)信用評價的依據(jù)。在保證備案信息真實性與完整性方面，主要應當通過兩方面措施加以實現(xiàn)：一方面，依靠政府事后監(jiān)管。環(huán)境保護行政執(zhí)法人員通過事后監(jiān)督管理的方式對企業(yè)填報的備案信息和實際情況進行對比調(diào)查，從而發(fā)現(xiàn)企業(yè)備案行為是否存在虛假填報信息的情況。目前，企業(yè)信息的真實性和完整性主要依靠行政執(zhí)法人員通過現(xiàn)場檢查與實地調(diào)查的方式進行核對，核對的效果由執(zhí)法力度決定，但限于目前基層環(huán)境行政執(zhí)法隊伍力量不足，而備案企業(yè)數(shù)量之多，僅依靠執(zhí)法是遠遠不足的。因此應當借助另一方面，利用信息化管理方式，加強政府各部門之間的企業(yè)信息共享，通過在線識別企業(yè)虛假信息填報，可為環(huán)境行政執(zhí)法工作減輕負擔，從技術(shù)層面揭開虛假信息的面紗。例如，通過工商部門掌握的基礎信息和環(huán)境保護部門掌握的基礎信息進行互通，在企業(yè)填報登記表時，將備案信息與企業(yè)工商注冊信息快速比對，核對企業(yè)基礎信息是否真實、完整。這種利用互聯(lián)網(wǎng)智能比對代替人工復檢的方式，可以大大提高政府工作效率。

2.加大對企業(yè)的宣傳教育，提高政府服務意識

《建設項目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》第八條第三款規(guī)定：“各級環(huán)境保護主管部門應當將環(huán)境保護法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件中與建設項目環(huán)境影響登記表備案相關(guān)的管理要求，及時在其網(wǎng)站的網(wǎng)上備案系統(tǒng)中公開，為建設單位辦理備案手續(xù)提供便利?！边@是提高政府服務意識的立法體現(xiàn)，但僅僅在網(wǎng)站上公開信息是遠遠不夠的，現(xiàn)實生活中，需要在網(wǎng)上備案的建設項目大多數(shù)企業(yè)規(guī)模較小，例如小餐飲、小作坊、服裝加工廠、畜禽養(yǎng)殖戶等，相對于審批項目而言，這些企業(yè)的負責人受教育水平相對較低，對環(huán)境影響評價備案制度不夠了解，不知道自己開辦的企業(yè)是否需要備案，備案時應當如何確定項目類型，甚至如何使用電腦登陸備案系統(tǒng)等這些基本的操作都需要幫助。但基層環(huán)保機構(gòu)在實際工作中，對企業(yè)備案行為的幫助作用非常小，工作人員只能指導群眾如何登陸網(wǎng)站，及告知其備案流程，并不能解決實質(zhì)性問題。

因此，一方面，政府應當加大企業(yè)宣傳教育，需要尋找適合小企業(yè)經(jīng)營者文化水平的方式，幫助企業(yè)認識自身環(huán)境影響程度，準確定位所屬項目類別，對建設內(nèi)容及規(guī)模、主要環(huán)境影響有大致的了解，可聯(lián)合教育部門、行業(yè)協(xié)會等開展環(huán)境影響登記表備案相關(guān)知識的培訓工作。同時，加大企業(yè)對虛假填報信息、不履行備案義務的法律后果的宣傳力度，減少企業(yè)備案行為的隨意性，樹立法律權(quán)威。另一方面，提高政府服務意識，在政府辦事窗口增加環(huán)評備案相關(guān)事項的咨詢服務力量，開通網(wǎng)上在線咨詢和電話熱線咨詢等方式，為企業(yè)提供多方面的信息咨詢渠道，幫助其完成備案。

（二）完善相關(guān)配套制度

1.加強政府事中事后監(jiān)管

在環(huán)境影響評價備案制度改革前，政府事后監(jiān)管就是環(huán)境執(zhí)法中的薄弱環(huán)節(jié)，此次環(huán)境影響評價備案制度改革減少了事前審批的管控，為了預防大量環(huán)境污染現(xiàn)象的產(chǎn)生，就必須加強政府事中事后監(jiān)管的力度。

加強政府事中事后監(jiān)管要求：第一，嚴格落實2015年 《建設項目環(huán)境保護事中事后監(jiān)督管理辦法 （試行）》，該部門規(guī)章對建設項目環(huán)境保護事中事后監(jiān)管的行政主體、監(jiān)管對象、監(jiān)管內(nèi)容、信息公開和公眾參與辦法、處罰措施等作出明確規(guī)定，為推進環(huán)境影響評價審批制改革提供了法律保障。第二，加大環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法隊伍建設，提供充足的財政支持。環(huán)境執(zhí)法工作量大，執(zhí)法人員力量跟不上是一線環(huán)境監(jiān)察工作者普遍反映的問題，現(xiàn)場抽查的監(jiān)督管理工作需要人員保障和財政支持。第三，監(jiān)管方式上，不僅要采取全查、抽查等方式作為環(huán)評前期管理弱化的補充手段，而且要實現(xiàn)企業(yè)投產(chǎn)運營后的持續(xù)監(jiān)管；第四，不僅要加強政府對企業(yè)的監(jiān)管，也要鼓勵社會公眾對企業(yè)的監(jiān)督，畢竟登記表備案所涉及的小餐飲小作坊企業(yè)與居民生活息息相關(guān)，應同時妥善處理好居民與企業(yè)因環(huán)境問題引發(fā)的矛盾。第五，增加環(huán)評管理人員，實行專人管理，目前是改革的關(guān)鍵時期，為適應現(xiàn)在的發(fā)展形勢，應該加強對環(huán)評監(jiān)管人員的培訓，實行專人專管，增加管理人員力量。同時，注意審批備案人員與監(jiān)管人員的相互溝通，相互配合做好事中事后監(jiān)管工作。

2.增加篩選程序?qū)彶閭€案特殊性，同時完善分類管理制度

增加篩選程序是借鑒我國臺灣地區(qū) “二階段環(huán)評程序”。我國臺灣地區(qū)的環(huán)境影響評估程序分為兩個階段，對屬于環(huán)評對象的開發(fā)行為，首先進行第一階段的環(huán)評審查，若經(jīng)過第一階段的審查后，認為項目建設 “對于環(huán)境有重大影響之虞”，則進入第二階段之環(huán)評程序。此項制度設計更突出個案的特殊性，優(yōu)勢在于可以針對每個開發(fā)行為的環(huán)境影響程度進行篩選，選擇是否需要開展進一步的審查，這可以彌補大陸備案制在分類管理制度下追求模式化而忽略個案特殊性的缺陷，通過借鑒臺灣地區(qū)的二階段環(huán)評程序，可以在企業(yè)完成備案程序后探索增加篩選程序，篩選的主體可以是環(huán)境保護主管機關(guān)，也可以是行業(yè)協(xié)會，亦或是有資質(zhì)的環(huán)評機構(gòu)、專家、學者，篩選的對象是登記表，篩選的目的是發(fā)現(xiàn)登記表中是否有雖屬登記表項目范圍，但確實對環(huán)境有較大影響的企業(yè)，針對這些企業(yè)由備案轉(zhuǎn)為審批，加強管理力度。這樣的篩選程序在功能上類似于臺灣地區(qū)的二階段環(huán)評程序，能夠彌補分類管理制度 “不具體、不明確”的缺陷，避免部分企業(yè)鉆了模式化管理的漏洞。

同時，由于目前建設項目環(huán)境影響分類管理制度依然是環(huán)境影響備案制的基礎，因此提高分類管理名錄的科學性和實用性也是完善環(huán)境影響登記表備案制度的重要方面。實踐中，負責環(huán)評審批的行政管理人員反映最多的兩個問題：一是分類管理名錄不夠具體，很難找出符合企業(yè)情況的名錄類型；二是名錄的涉及面不夠廣，經(jīng)常遇到企業(yè)建設項目不在名錄范圍內(nèi)，但確實對環(huán)境有一定影響，對此尷尬情形需要通過請示上級行政機關(guān)才能解決，浪費了行政資源，降低了行政效率。在環(huán)境影響登記表備案制度實施過程中，這兩種行政機關(guān)工作人員常見的問題在企業(yè)填寫登記表時也會同樣遇到，而且更難解決。登記表備案制度給予企業(yè)極大的自主權(quán)，為了嚴守保護環(huán)境的底線，完善分類管理名錄制度十分重要。首先，應多開展統(tǒng)計和調(diào)查工作，及時準確把握市場發(fā)展動態(tài)，盡可能提升名錄的全面程度；其次，要細化項目類型，增強名錄的實用性，盡量避免因過于籠統(tǒng)而無法適用的問題；最后，要特別重視登記表項目的調(diào)整，配合備案制度改革，對于可能存在登記表項目確實有一定環(huán)境影響，需要納入審批管理的情況，應當對分類管理名錄作出進一步的調(diào)整。

3.加快企業(yè)環(huán)境信用評價體系建設

《建設項目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》第十九條利用企業(yè)環(huán)境信用評價體系對企業(yè)虛假填報信息行為進行了立法規(guī)制。?《建設項目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》第十九條：“違反本辦法規(guī)定，建設單位違反承諾，在填報建設項目環(huán)境影響登記表時弄虛作假，致使備案內(nèi)容失實的，由縣級環(huán)境保護主管部門將該建設單位違反承諾情況記入其環(huán)境信用記錄，向社會公布。”我國企業(yè)環(huán)境信用評級體系經(jīng)過十幾年的探索，雖產(chǎn)生了一定效果，但發(fā)展速度還很緩慢，目前還處于起步階段，很多方面亟需完善。首先，公眾和社會組織對企業(yè)信用評價的直接參與度不夠，往往通過被動的投訴、舉報方式實現(xiàn)評價；其次，評價指標設計需改進，如何處理好指標選擇、權(quán)重確定和指標交叉關(guān)聯(lián)問題，解決各行業(yè)指標設計共性與個性的矛盾是評價指標設定中的難題；再次，企業(yè)信用的威懾力不夠，在利益面前，守信遠不及通過降低成本換取高收益更加有吸引力。企業(yè)信用評價體系是環(huán)境影響登記表備案制度得以實施的重要保障，它是監(jiān)督企業(yè)違法行為，提高企業(yè)自律的有利措施，因此加快企業(yè)環(huán)境信用評價體系建設十分重要。第一，加強環(huán)境信用信息公開化，可以選擇有廣泛影響力的媒體發(fā)布評級結(jié)果，通過網(wǎng)絡、電視新聞、微博微信等廣泛影響力的方式，使公眾得到最多最有效的信息，提高公民參與環(huán)境保護和監(jiān)督企業(yè)的熱情；第二，細化各類評級指標，根據(jù)不同項目類型的特點把握評價指標的側(cè)重點；第三，將環(huán)境信用評價制度化，依靠政府通過行政上的約束力和強制性來保證其權(quán)威性。