何建宗

內(nèi)容提要：“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制 （Revolving Door Mechanism）是指立法和行政機(jī)關(guān)等公共部門與商界、學(xué)術(shù)界以及智庫等非公共部門之間的人員流動(dòng)的一個(gè)動(dòng)態(tài)過程。不同國家的 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制與其政治制度和政治人才培養(yǎng)方式有密切關(guān)系。香港特區(qū)根據(jù)中國憲法和香港基本法成立，“旋轉(zhuǎn)門”的有效運(yùn)作有賴于足夠的政治人才，這對(duì)有效落實(shí) “一國兩制”“港人治港”、高度自治至關(guān)重要。筆者首先考察了英國和美國的 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制，梳理它們的制度安排、官員背景以及離職后的法律管制差異。作為前特區(qū)政治委任官員，筆者對(duì)多名香港政治人才 （包括前政治委任官員）進(jìn)行深入訪談，總結(jié)了香港 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制的特色和突出問題，并在此基礎(chǔ)上，從強(qiáng)化制度建設(shè)、有效落實(shí) “一國兩制”的角度對(duì)加強(qiáng)政治人才的培養(yǎng)和完善 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制提出若干建議。

引言

香港回歸21年，“一國兩制”“港人治港”、高度自治作為中央治港方針基本成功落實(shí)。上述三者雖然是一個(gè)有機(jī)的整體，有著相互依存的關(guān)系，但多年來中央和特區(qū)政府花了大量精力處理 “一國兩制”和 “高度自治”的議題，當(dāng)中包括行政長官和立法會(huì) “雙普選”、基本法的多次解釋、還有眾多涉及中央與特區(qū)關(guān)系的爭(zhēng)議如 “一地兩檢”、國歌法立法以至懸而未決的基本法第二十三條立法。在 “港人治港”方面，關(guān)注點(diǎn)則主要集中在對(duì)行政長官的政治要求。①2013年，時(shí)任全國人大基本法委員會(huì)主任喬曉陽認(rèn)為 “一國兩制”下香港行政長官普選有兩個(gè)前提，包括符合基本法和全國人大常委會(huì)的有關(guān)決定，以及不能允許與中央對(duì)抗的人擔(dān)任行政長官。參見喬曉陽：《不能允許與中央對(duì)抗的人擔(dān)任行政長官》，中國網(wǎng)：http://news.china.com.cn/local/2013-03/28/content_28386544.htm，2018年6月25日訪問。2014年，全國人大常委會(huì)副秘書長李飛則認(rèn)為香港特別行政區(qū)行政長官必須由愛國愛港人士擔(dān)任，是 “一國兩制”方針政策的基本要求，是香港基本法規(guī)定的行政長官的法律地位和重要職責(zé)所決定的，是保持香港長期繁榮穩(wěn)定，維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的客觀需要。參見 《李飛：關(guān)于 〈全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于香港特別行政區(qū)行政長官普選問題和2016年立法會(huì)產(chǎn)生辦法的決定 （草案）〉的說明》，中華人民共和國外交部駐香港特別行政區(qū)特派員公署：http://www.fmcoprc.gov.hk/chn/zt/sgzc/t1187027.htm，2018年6月25日訪問。2014年國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表 《一國兩制在香港的實(shí)踐》白皮書，首次提出 “愛國者治港”的概念，提出在 “一國兩制”之下，包括行政長官、主要官員、行政會(huì)議成員、立法會(huì)議員、各級(jí)法院法官和其他司法人員等在內(nèi)的治港者，肩負(fù)正確理解和貫徹執(zhí)行香港基本法的重任，承擔(dān)維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，保持香港長期繁榮穩(wěn)定的職責(zé)。愛國是對(duì)治港者主體的基本政治要求。②中華人民共和國國務(wù)院辦公室：《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》，人民出版社2014年版，第31頁。這是首次對(duì)治港者作出定義及提出基本政治要求，但在香港對(duì)此有積極和建設(shè)性回應(yīng)的研究卻甚少。

香港是中央人民政府下的特別行政區(qū)，卻有著不少發(fā)達(dá)資本主義國家的政治架構(gòu)。行政機(jī)關(guān)方面，2002年香港實(shí)施 “主要官員問責(zé)制”，增設(shè)政治委任官員，與公務(wù)員各司其職。立法機(jī)關(guān)方面，香港政黨林立，積極參與選舉，并朝著普選的最終目標(biāo)邁進(jìn)。香港的 “主要官員問責(zé)制”參考了西方國家的經(jīng)驗(yàn)，尤其是英國，而這些國家都以定期進(jìn)行大選，實(shí)現(xiàn)政黨輪替為前提。因此大量政治委任職位隨著政府換屆而出現(xiàn)人事變動(dòng)，產(chǎn)生所謂 “旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象。本文首先討論西方 “旋轉(zhuǎn)門”的運(yùn)作，當(dāng)中包括英美之間的比較，再通過實(shí)證研究了解香港現(xiàn)況及提出建議。

香港政治人才的質(zhì)與量是否足夠，直接影響 “一國兩制”“港人治港”、高度自治的順利有效落實(shí)。因此，運(yùn)作有效的 “旋轉(zhuǎn)門”對(duì)于 “港人治港”而言有不可忽視的價(jià)值。這一制度正是為了從各界選拔政治人才進(jìn)入政府歷練，以此培養(yǎng)更高級(jí)別的政治人才擔(dān)任更重要的職務(wù)，包括參加選舉。

筆者作為本研究的負(fù)責(zé)人和前政治委任官員 （原香港發(fā)展局局長政治助理），訪問了香港多名資深和年輕的政治人才，涵蓋了前局長、前副局長、立法會(huì)議員、區(qū)議會(huì)議員和專業(yè)人士，其中不乏經(jīng)歷過立法會(huì)和政府多種軌道的政治參與者。他們背景十分多元，有學(xué)者、商人、專業(yè)人士、職業(yè)從政者等。③對(duì)于七位被訪者愿意接受訪問并提供極其寶貴的意見，筆者謹(jǐn)此致謝。被訪者的身份保密，不予公開。訪談對(duì)象的資料見表1：

表1：訪問對(duì)象的背景資料

一、西方 “旋轉(zhuǎn)門”的運(yùn)作

（一）政治與行政分開

“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制 （Revolving Door Mechanism）是指立法和行政機(jī)構(gòu)等公共部門與商界、學(xué)術(shù)界以及智庫等非公共部門之間，特別是在公共部門與非政治組織之間的人員流動(dòng)的一種動(dòng)態(tài)過程。④See Transparency International EU:ACCESSALL AREAS，When EU politicians become lobbyists，2017，p.4.當(dāng)這種流動(dòng)形成一定規(guī)模并且持續(xù)成為某種 “慣例”之后，對(duì)于整體的政治產(chǎn)生了有意義的影響，這種影響是研究 “旋轉(zhuǎn)門”的目的所在?！靶D(zhuǎn)門”機(jī)制本身是對(duì)一個(gè)中性的、不具有價(jià)值判斷政治現(xiàn)象的描述?！靶D(zhuǎn)門”之所以可以存于現(xiàn)代政治，特別是在各個(gè)民主法治國家體制之中，說明這一機(jī)制有其存在的功能。

首先，西方的 “旋轉(zhuǎn)門”本質(zhì)上是因?yàn)楝F(xiàn)代政治廢除了終身制、實(shí)行任期制后，因選舉和各種政治任命而進(jìn)入公共部門服務(wù)的官員有任期限制而出現(xiàn)了必然的人員流動(dòng)。政治任命官員任期通常都不會(huì)太長，且離任后很多都直接離開公共部門。這是 “旋轉(zhuǎn)門”中政治與行政分開的第一個(gè)特質(zhì)，即以有限的任期為基礎(chǔ)的、以公共部門為中心的人員流動(dòng)。

其次，當(dāng)代政治和政府治理愈發(fā)專業(yè)化，“政治”已經(jīng)絕非傳統(tǒng)的 “政治家”可以全部勝任的工作。政府的職能涵蓋社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，需要各方面的人才參與其中。這些專業(yè)人士并非以政治為終生志業(yè)的職業(yè)政治家，他們會(huì)因?yàn)檎稳蚊M(jìn)入政府，而隨著政治任命的結(jié)束離開公共服務(wù)領(lǐng)域回到原先的領(lǐng)域任職。這是現(xiàn)代政府職能所需要的。這就構(gòu)成了 “旋轉(zhuǎn)門＂中政治與行政分開的第二個(gè)特質(zhì)，即人員不僅僅是在公共部門和非公共部門之間的轉(zhuǎn)移，而且更多的是在非政治性的私人部門與公共部門之間轉(zhuǎn)移，如商界和各種專業(yè)界別。

（二）英式與美式 “旋轉(zhuǎn)門”

“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制在西方的發(fā)展十分成熟，而現(xiàn)今西方的選舉制度主要分為總統(tǒng)制及議會(huì)制。美、英兩國有著成熟的現(xiàn)代民主政治發(fā)展，分別是總統(tǒng)制和議會(huì)制的典型代表，而這兩國因?yàn)楦髯灾贫刃纬闪藘煞N不同的 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制。

以美國為代表的總統(tǒng)制國家，行政部門只有總統(tǒng)為民選，部長及其他中高階政治職位均由總統(tǒng)任命或總統(tǒng)提名國會(huì)通過，很少由公務(wù)員轉(zhuǎn)任或像議會(huì)制國家一樣由議員擔(dān)任，來自公共部門以外的人才是成為這些職位的一個(gè)主要來源。一次總統(tǒng)大選后的聯(lián)邦行政部門要涉及超過4000個(gè)職位人事變動(dòng)。⑤王莉麗：《美國思想庫的 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制》，載 《國際問題研究》2010年第2期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在前總統(tǒng)奧巴馬的八年任期內(nèi)，聯(lián)邦政府內(nèi)共有757人通過 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制的各種形式進(jìn)出公共部門，⑥Open Secret網(wǎng)：https://www.opensecrets.org/revolving/search_result.php?admin=Barack+Obama&id=10，2018年6月14日訪問。而特朗普政府至今已有198人進(jìn)出 “旋轉(zhuǎn)門”。⑦Open Secret網(wǎng)：https://www.opensecrets.org/revolving/search_result.php?admin=Donald+J.+Trump&id=11，2018年6月14日訪問。美國的 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制無論從規(guī)模上還是層級(jí)上都是別的國家所無法企及的。在通過 “旋轉(zhuǎn)門”進(jìn)入公共部門的方面，因?yàn)榭偨y(tǒng)制的原因，美國有大量可供政治任命的職位，加之美國密切的政商關(guān)系、發(fā)達(dá)的游說產(chǎn)業(yè)以及與政府和政黨良性合作的智庫體系，使得公共部門以外的人士得以大量且頻繁地通過 “旋轉(zhuǎn)門”進(jìn)出公共部門。這種大量的政治任命的機(jī)會(huì)使得總統(tǒng)制相對(duì)議會(huì)制更好地有利于 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制的出現(xiàn)和運(yùn)作。

議會(huì)制的國家，以英國為例，其首相和內(nèi)閣部長均由職業(yè)政治家的國會(huì)議員擔(dān)任。換句話說，英國的主要政治職位均是在通過選舉產(chǎn)生的政治人物中選擇，而極少從體制以外進(jìn)行選擇和政治任命。英國傳統(tǒng)上又有強(qiáng)大的職業(yè)文官系統(tǒng)，體制內(nèi)可以給予大臣進(jìn)行政治任命的職位不多，所以在這種體制下，政府內(nèi)職位大多數(shù)由職業(yè)公務(wù)員和職業(yè)政治家占據(jù)，不會(huì)產(chǎn)生美國那么大規(guī)模的 “旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象。但是，自上世紀(jì)90年代以來的數(shù)次政治改革，英國文官體系強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)政府的現(xiàn)象已經(jīng)開始變化，政府內(nèi)部出現(xiàn)了大量的職位可供任命，越來越多的人從非公共部門進(jìn)入政府服務(wù)，“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制日趨擴(kuò)大。⑧See High Pay Centre:The Revolving Door and the Corporate Colonisation of UK Politics，March 2015，p.6.

美英兩國的 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制的區(qū)別主要在官員的政治委任制度及離開公共部門進(jìn)入私人部門的法律限制上。美英兩國代表了在離職公務(wù)人員就職法律限制方面的兩種管理方式。美國根據(jù)離職官員以及公務(wù)員在任期間經(jīng)手業(yè)務(wù)的內(nèi)容和關(guān)聯(lián)性對(duì)其離職后所能從事的與政府相關(guān)的事務(wù)進(jìn)行規(guī)制，也就是說美國限制的是公務(wù)人員離職后處理的具體事務(wù)，而不限制雇主。根據(jù)這樣的機(jī)制，美國不會(huì)對(duì)公務(wù)人員離職后的雇傭關(guān)系進(jìn)行事先審查，而是管制其具體的行為，并因其在公共部門任職期間的參與事務(wù)的程度和層級(jí)給予不同時(shí)間長度和形式的限制，某些情況下還會(huì)有終身的禁止。

反觀英國的模式，它采取了一種對(duì)于離職公務(wù)人員在一定時(shí)間內(nèi)的雇傭關(guān)系進(jìn)行事先審查批準(zhǔn)的機(jī)制。相對(duì)美國式的對(duì)具體行為的限制，英國式的審查機(jī)制較為寬泛且覆蓋面廣，可以說在離職后的法定期間更為嚴(yán)格。但另一方面，在規(guī)定時(shí)間以后，英國即基本不對(duì)離職公務(wù)人員做雇用及行為的限制，而美國針對(duì)具體行為有更為長期的限制，從這一方面來說，美國的模式又有其相對(duì)嚴(yán)格的一面。

二、香港的政治委任制度

香港獨(dú)一無二的政治制度決定了其 “旋轉(zhuǎn)門”的特色。雖然香港跟英美一樣有政黨，有選舉，也有政治委任官員，但其地方政府直屬中央的性質(zhì)決定了它無論在政治人才培訓(xùn)、問責(zé)制和 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制都跟英美不同。

（一）基本法相關(guān)規(guī)定

基本法與主要官員有關(guān)的條款包括第十五條、第四十八條和第六十一條。第十五條規(guī)定：“中央人民政府依照本法第四章的規(guī)定任命香港特別行政區(qū)行政長官和行政機(jī)關(guān)的主要官員。”而 “主要官員”的定義列于第四十八條關(guān)于行政長官職權(quán)的第五款：

“（行政長官）提名并報(bào)請(qǐng)中央人民政府任命下列主要官員：各司司長、副司長，各局局長，廉政專員，審計(jì)署署長，警務(wù)處處長，入境事務(wù)處處長，海關(guān)關(guān)長；建議中央人民政府免除上述官員職務(wù)?！?/p>

主要官員的任職資格于第六十一條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)的主要官員由在香港通常居住連續(xù)滿十五年并在外國無居留權(quán)的香港特別行政區(qū)永久性居民中的中國公民擔(dān)任?！迸c要求連續(xù)居住二十年和年滿四十周歲的行政長官任職資格的規(guī)定相比，主要官員居住年限要求較短，并且沒有最低年齡的要求。

值得注意的是，“主要官員”的定義不只司長和局長，還包括廉政專員、審計(jì)署長和三個(gè)香港紀(jì)律部隊(duì)的首長。但在香港有關(guān)問責(zé)制的討論，主要官員一般是指司長和局長。

這些規(guī)定突出了香港政治制度與西方的分別，香港主要官員是由特首提名，中央任命。就算香港將來根據(jù)基本法實(shí)施普選行政長官，行政長官及主要官員也要由中央任命，這是與外國國家最大的區(qū)別。這意味著主要官員不只向香港市民負(fù)責(zé)，也向中央政府負(fù)責(zé)。

（二）2002年及以后的發(fā)展

在2002年香港特別行政區(qū)政府施行 “主要官員問責(zé)制”之前，香港的管治是以公務(wù)員制度為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)職業(yè)文官的重要性。在這一制度下，各司局長均為公務(wù)員的身份，經(jīng)由體系內(nèi)自下而上的選拔、晉級(jí)來確定領(lǐng)導(dǎo)職位的人選。因?yàn)闆]有制度性任命體制外人才進(jìn)入公務(wù)系統(tǒng)的機(jī)制，公務(wù)員體系之外的人才很難進(jìn)入政府為公眾服務(wù)。2002年，特區(qū)開始實(shí)施 “主要官員問責(zé)制”，根據(jù)基本法由中央任命的 “主要官員”包括司長與局長級(jí)別的官員由公務(wù)員職位改為以合約方式聘任的政治委任職務(wù)，任期與特首一致，其要點(diǎn)包括：（1）司局長和其他主要官員脫離公務(wù)員身份，任期與行政長官相同；（2）有別于公務(wù)員，主要官員要承擔(dān)政治責(zé)任，包括辭職；（3）所有主要官員均向行政長官負(fù)責(zé)，而非向各司長負(fù)責(zé)；（4）局長以下設(shè) “常任秘書長”（常秘）一職，由公務(wù)員擔(dān)任，公務(wù)員不再參與最終決策。2008年，特區(qū)政府根據(jù) 《進(jìn)一步發(fā)展政治委任制度報(bào)告書》擴(kuò)大問責(zé)官員 （或稱為政治委任官員）范圍至 “副局長”及 “局長政治助理”兩級(jí)。這一改革的目的之一為“在政府不同層級(jí)開設(shè)政治委任職位，可為政治人才提供一個(gè)更全面的事業(yè)發(fā)展途徑，培育政治人才，正好配合政改逐步民主化”。⑨《進(jìn)一步發(fā)展政治委任制度報(bào)告書》，香港特別行政區(qū)政府政制及內(nèi)地事務(wù)局：https://www.cmab.gov.hk/doc/issues/report_tc.pdf，2018年6月15日訪問。

香港目前的 “旋轉(zhuǎn)門”發(fā)展尚處于起步階段，這既因?yàn)?“主要官員問責(zé)制”實(shí)施時(shí)間并不算長，也是香港政治本身的特點(diǎn)所決定的。政治委任制度及其擴(kuò)大實(shí)施后所形成的 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制雖然引入了體系以外的人才進(jìn)入政府，但是大量的政治委任官員依然來自于公務(wù)員體系。自問責(zé)制實(shí)施以來，以司局長一級(jí)而言，2002年的董建華政府，公務(wù)員出身的占43%，2007年曾蔭權(quán)政府，公務(wù)員出身的比例增加到60%，到了梁振英政府，比例為40%。⑩何建宗：《對(duì)政治委任官員與公務(wù)員關(guān)系的比較研究及其對(duì)香港的啟示》，全國港澳研究會(huì)課題HKM1408，第65頁。2017年就任的林鄭月娥政府16名司局長官員當(dāng)中，原公務(wù)員占有7名，占44%，而副局長方面，來自公務(wù)員的有5名，達(dá)到總數(shù)12名的四成，比上屆的3名要多。當(dāng)政治委任官員大量來自政府內(nèi)部的公務(wù)員時(shí)，非公務(wù)員人才的機(jī)會(huì)就會(huì)減少，“旋轉(zhuǎn)門”的作用也就相應(yīng)地減少。

三、“旋轉(zhuǎn)門”的法律管制

政治委任制度的優(yōu)點(diǎn)是可以吸納公務(wù)員以外的社會(huì)各界精英為政府服務(wù)，可以提供多角度意見。因?yàn)樗麄冇腥纹谙拗疲娖毡殛P(guān)注這批官員離開政府后會(huì)否有利益衡突。各國對(duì)旋轉(zhuǎn)門的限制主要集中在離職后的安排，英美的安排各有不同：美國不需離職官員事先申請(qǐng)，但會(huì)指明有什么工作限制，而限制的工作及年限與官員職位有關(guān)；英國則采取事先申請(qǐng)制度，視乎不同級(jí)別的官員會(huì)有不同限制，例如對(duì)于職位較低的特別顧問的要求較寬松。香港基本承襲英國制度，但不同級(jí)別的政治委任官員的離職安排及限制沒有區(qū)分。

（一）美國

以聯(lián)邦行政部門為例，聯(lián)邦法律對(duì)其前雇員的限制主要針對(duì)所謂 “代表性活動(dòng)”（representative activities） 作了不同形式的規(guī)定：?See Jack Maskell(Congressional Research Service):Post-Employment，“Revolving Door”，Laws for Federal Personnel，January 7th，2014，pp.3-6.

1.終身禁止前政府雇員 “換邊”（switching sides），即禁止前聯(lián)邦行政部門雇員代表特定的私人方參與相對(duì)于政府方的特定事項(xiàng)，該特定事項(xiàng)為該聯(lián)邦雇員為政府工作時(shí) “親自并實(shí)質(zhì)”所處理的相同事項(xiàng)，該事項(xiàng)中并包含了該前官員現(xiàn)在試圖代表的特定方。這種終身禁止 “換邊”是針對(duì)個(gè)案的，須經(jīng)過調(diào)查才可以確定。但是，這種終身禁止并不適用于大范圍不特定的政策制定事項(xiàng)。

2.兩年的 “換邊”禁令。受到上述終身禁令的前聯(lián)邦行政部門雇員，在離開政府后兩年內(nèi)不得參與和上述被禁止參與特定事項(xiàng)同類的事項(xiàng)。這一兩年的禁令比上述終身禁令覆蓋面廣，且不限于前官員 “親自并實(shí)質(zhì)”地參與的事項(xiàng)。

3.禁止在離開政府前一年內(nèi) “親自并實(shí)質(zhì)”地參與以美國政府名義的持續(xù)性的貿(mào)易和條約談判工作的所有前聯(lián)邦政府官員和雇員，在其離開政府后一年內(nèi)利用這過程中得到的信息而代表或協(xié)助任何人。這一禁令也適用于前國會(huì)議員以及立法部門雇員。

4.高級(jí)官員 （senior officials）?高級(jí)官員，Senior official或稱Senior Executive Services(SES)是依據(jù)美國1978年公務(wù)員改革法 （Civil Service Reform Act）確立的高于GS-15級(jí)的官員等級(jí)。美國一般聯(lián)邦公務(wù)員薪酬適用所謂General Schedule，共分為15級(jí)，GS-15是最高一級(jí)。的一年 “過冷河期”。對(duì)于特定等級(jí)的高級(jí)聯(lián)邦行政部門官員在離開政府后一年內(nèi)，不得以任何形式出現(xiàn)在他原來的部門或機(jī)構(gòu)的官員或者雇員前進(jìn)行倡議接觸（advocacy communications），這種接觸被視為是 “試圖影響”（intent to influence）的交流。但是這一“過冷河”并不禁止前高級(jí)行政官員對(duì)國會(huì)議員及其雇員游說。

5.更高級(jí)官員 （Very Senior Officials）的兩年 “冷卻期”。包括副總統(tǒng)、第I級(jí)以上的行政官員，以及總統(tǒng)行政辦公室的雇員和特定的第II級(jí)的白宮雇員都受這一冷卻期的限制。在兩年的 “冷卻期”內(nèi)，受管制的官員不得于其曾服務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行倡議接觸，并且不得與任何行政機(jī)關(guān)內(nèi)的第I至V級(jí)的官員進(jìn)行倡議接觸。

6.禁止代表外國政府。在離開政府后的一年內(nèi)，所有的 “高級(jí)”及 “更高級(jí)”的前聯(lián)邦行政部門官員，包括前國會(huì)議員和高級(jí)立法機(jī)構(gòu)職員，均不得代表外國政府或者外國政黨執(zhí)行特定職責(zé)。受限制的這些官員，也不得在這一年內(nèi)代表外國實(shí)體與任何美國政府的部門或機(jī)構(gòu)及其雇員進(jìn)行倡議接觸，也不可以代表外國實(shí)體試圖去影響任何美國政府的部門或機(jī)構(gòu)及其雇員的決定。對(duì)于美國貿(mào)易代表和副貿(mào)易代表這一禁令是終生的。

通過上述的限制性規(guī)定可見，美國對(duì)于前官員的游說活動(dòng)并非完全禁止，而是對(duì)具體的行為進(jìn)行針對(duì)性的規(guī)定。比如，即使是在 “過冷河”時(shí)，前行政部門高官仍然可以參與對(duì)國會(huì)議員的游說。這一方面可以有效避免利益沖突，也不至于以一種過于寬泛的禁止規(guī)定使得離職官員的就業(yè)權(quán)利受到侵害，而這些有專業(yè)知識(shí)和政府經(jīng)驗(yàn)的人是社會(huì)發(fā)展以及協(xié)調(diào)私人部門與政府溝通的寶貴財(cái)富。這體現(xiàn)了美國這個(gè)成熟的政治體制對(duì)于 “旋轉(zhuǎn)門”利弊權(quán)衡后的理性管制。

（二）英國

與美國的 “旋轉(zhuǎn)門”制類似，英國法律也主要是規(guī)定了離開政府后的限制，但是與美國針對(duì)具體行為作出限制的模式不同，英國采取了一種離開政府后受雇前需要事先申請(qǐng)批準(zhǔn)的模式。

對(duì)于前任的內(nèi)閣大臣，在離職后兩年內(nèi)從事游說工作并禁止向個(gè)別官員提供意見；在其離職后兩年內(nèi)的任何工作都必須經(jīng)過商業(yè)聘任咨詢委員會(huì) （Advisory Committee on Business Appointments，Acoba）批準(zhǔn)，這些前任大臣必須遵守Acoba的決定。?[英]Ministerial Code，section 7.25， 參見https://www.gov.uk/government/publications/ministerial-code， 2018年6月30日訪問。具體來說，離職規(guī)定須避免以下情況：?參見前引?，第28頁。1.大臣在任時(shí)的決定和聲明會(huì)受到可能在未來任職的公司和機(jī)構(gòu)所影響；2.受雇的機(jī)構(gòu)可能會(huì)不正當(dāng)使用前大臣曾接觸的官方信息；3.新工作的其他方面會(huì)引起公眾關(guān)注。

作為最高等級(jí)的常任秘書長以及SCS3等級(jí)?SCS，Senior Civil Service為英國公務(wù)員薪資的等級(jí)，SCS1包括部分總監(jiān) （Director）和副總監(jiān) （Deputy Directors），SCS2為總監(jiān) （Directors）的等級(jí)，SCS3為首席總監(jiān) （Directors-general）的級(jí)別，常任秘書長 （Permanent Secretaries）和內(nèi)閣秘書長（Cabinet Secretaries）為最高等級(jí)的SCS4。（包括同等級(jí)的特別顧問），其離職后2年內(nèi)的任何新的受雇都要向Acoba申請(qǐng)，在Acoba向首相提出意見后，由首相做最后決定。?參見前引?，第30頁?？傮w上，這個(gè)類別的官員在離職后兩年內(nèi)會(huì)被禁止向政府從事游說工作，但是也可以向Acoba個(gè)別申請(qǐng)，再經(jīng)批準(zhǔn)后縮短或改變限制期限。?參見前引?，第30頁。

SCS2和SCS1等級(jí) （包括同等級(jí)的特別顧問），其離職后兩年內(nèi)的新工作，以及低于SCS1等級(jí)（包括同等級(jí)的特別顧問）離職一年內(nèi)的新工作，并不需要申請(qǐng)，以下情形除外：（1）在政府服務(wù)的最后兩年內(nèi)曾參與制定的政策影響了未來的雇主，或者曾經(jīng)接觸過沒有公開的政府政策或者其他的特別的信息，會(huì)影響到未來的雇主；（2）在政府服務(wù)的最后兩年內(nèi)曾經(jīng)負(fù)責(zé)監(jiān)管或者作出其他影響未來雇主的決定；（3）政府服務(wù)的最后兩年內(nèi)與未來的雇主發(fā)生任何公務(wù)的往來；（4）在其公務(wù)生涯的任何時(shí)間，曾經(jīng)與未來的雇主發(fā)生過持續(xù)的或者自然重復(fù)的公務(wù)往來；（5）在執(zhí)行公務(wù)時(shí)曾經(jīng)接觸過預(yù)期雇主的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的敏感商業(yè)信息；（6）被申請(qǐng)的工作為咨詢類的工作，無論是自雇還是被雇傭，申請(qǐng)者在公共服務(wù)的最后兩年內(nèi)曾與政府外實(shí)體或者組織發(fā)生公務(wù)且與其預(yù)期參與的咨詢工作有關(guān)的。

（三）香港

香港方面，特區(qū)政府要求離職后的官員和公務(wù)人員再就業(yè)時(shí)須事先提交申請(qǐng)獲得批準(zhǔn)。政治委任官員包括司長、局長、副局長和政治助理在離職后一年內(nèi)展開任何工作，須事前征詢行政長官所委任的 “前任行政長官及政治委任官員離職后工作咨詢委員會(huì)”的意見。然而，有別于英國的制度，各級(jí)別的政治委任官員沒有管制上的區(qū)別。《政治委任制度官員守則》第五章規(guī)定了政治委任官員離職后的限制。在絕對(duì)禁止的方面，離職后一年內(nèi)，政治委任官員不得在任何牽涉或針對(duì)政府的索償、訴訟、索求、法律程序、交易，或談判中代表任何人；不得參與任何與政府有關(guān)的游說活動(dòng)。?參見《政治委任制度官員守則》第5.16段和5.17段，https://www.cmab.gov.hk/doc/issues/code_tc.pdf；2018年6月15日訪問。

政治委任官員在離職后一年內(nèi)展開的 “工作”的范圍十分廣泛，既包括商業(yè)性的 （例如在任何商業(yè)或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)出任董事或合伙人，或獨(dú)資或與他人合資經(jīng)營任何業(yè)務(wù)或?qū)I(yè)服務(wù)），也包括學(xué)術(shù)性或非政府機(jī)構(gòu)，而沒有酬勞的工作也包含在內(nèi)。委員會(huì)的審議過程必須保密，但所提出的意見則會(huì)公開。?參見前引?，第 5.15段。其中提出咨詢意見要求的前任政治委任官員在接獲咨詢委員會(huì)給予的意見及確認(rèn)將會(huì)接受有關(guān)工作或委任后，咨詢委員會(huì)的意見會(huì)公布，如果前任政治委任官員基于咨詢委員會(huì)的意見而決定不接受有關(guān)的工作或委任，相關(guān)的意見將不會(huì)公布。?《立法會(huì)政制事務(wù)委員會(huì)：前任行政長官及政治委任官員離職后工作》，中華人民共和國香港特別行政區(qū)立法會(huì)：https://www.legco.gov.hk/yr17-18/chinese/panels/ca/papers/cacb2-44-2-c.pdf，2018年6月13日訪問。

值得注意的是，咨詢委員會(huì)的決定實(shí)際上并不具有約束力?！墩挝沃贫裙賳T守則》所規(guī)定的政治委任官員在離任一年內(nèi)工作限制的規(guī)定沒有強(qiáng)制的執(zhí)行和懲罰手段。事實(shí)上，該等官員在征詢咨詢委員會(huì)意見后，即可在離任后展開新工作。?《議案辯論參考資料摘要：政治委任官員的離職就業(yè)安排》，中華人民共和國香港特別行政區(qū)立法會(huì)秘書處：http://www.legco.gov.hk/yr10-11/chinese/sec/library/1011rn19-c.pdf，2018年6月13日訪問。此外，政治委任官員同時(shí)需遵守 《官方機(jī)密條例》及 《防止賄賂條例》。政府對(duì)于確保政府機(jī)密資料不會(huì)泄漏，有嚴(yán)格的規(guī)定。根據(jù) 《官方機(jī)密條例》（以下簡(jiǎn)稱 《條例》）第521章第Ⅲ部，政治委任官員及公務(wù)員均屬條例下訂明的“公務(wù)人員”，因此他們均須遵守該條例適用于 “公務(wù)人員”的規(guī)管條文。根據(jù) 《條例》，任何公務(wù)人員如在沒有合法權(quán)限的情況下，作出一項(xiàng)具損害性的披露，而所披露的是憑借他作為公務(wù)人員的身分獲得或曾經(jīng)由他管有，并關(guān)乎保安或情報(bào)的資料、文件或其他物品，即屬犯罪，最高可處罰款港幣五十萬及監(jiān)禁兩年。如政治委任官員或公務(wù)員擅自披露政府資料而構(gòu)成公職人員行為失當(dāng)，他們亦可能干犯普通法下的 “公職人員行為失當(dāng)”罪行。根據(jù) 《防止賄賂條例》第201章第3條，任何包括政治委任官員及公務(wù)員的 “訂明人員”未得行政長官許可而索取或接受利益，即屬刑事罪行。

有關(guān)美國、英國和香港的 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制的比較見表2：

表2：美國、英國和香港的 “旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)況

四、香港的 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制現(xiàn)狀

（一）參與者

“旋轉(zhuǎn)門”在各個(gè)國家和地區(qū)的呈現(xiàn)方式與其政治制度密切相關(guān)?！靶D(zhuǎn)門”機(jī)制是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，是一個(gè)使得政治開放接納各種人才參與的機(jī)制，其最重要的表現(xiàn)就是參與者身份、角色的變換。香港的 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制的參與者既包括有意通過制度進(jìn)入公共部門服務(wù)的政治人才，也包括已經(jīng)通過相應(yīng)制度進(jìn)入公共部門的官員。對(duì)于前者，參與 “旋轉(zhuǎn)門”所需要的是其本身的意愿以及相應(yīng)制度提供一個(gè)體制外的人才參與政治的路徑。

正在從事政治相關(guān)工作的政治人才根據(jù)工作性質(zhì)和所處部門可以分為 “選舉型政治人才”和“行政型政治人才”兩類，而這一種分類也反映出政治人才不同的培養(yǎng)方式。

1.選舉型政治人才

選舉型政治人才主要是指參與立法會(huì)和區(qū)議會(huì)選舉和相關(guān)工作的從政人士。他們當(dāng)中有全職議員也有兼職議員。香港立法會(huì)有地區(qū)直選和功能組別兩大選舉辦法。不同選舉辦法的政治人才也會(huì)有不同的培養(yǎng)和鍛煉方式。

地區(qū)直選的議員較多來自于政黨。政黨從基層通過黨內(nèi)機(jī)制培養(yǎng)開始，比如招募有志青年加入?yún)⑴c政黨活動(dòng)，在參與選舉工程、政策倡議及政黨事務(wù)中積累政策游說經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)動(dòng)員、公眾知名度等。?何建宗：《香港政治人才培養(yǎng)現(xiàn)況分析》，載烏蘭察夫主編：《港澳發(fā)展研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2017年版，第285頁。資源比較豐富的政黨可以支持青年全職投入政治，青年從政黨的發(fā)展當(dāng)中獲益。舉例而言，青年可透過參與政黨活動(dòng)累積人脈、學(xué)習(xí)社區(qū)服務(wù)和政策倡議的技巧，這些都是課堂或書本上無法獲得的寶貴經(jīng)驗(yàn)。而這批青年又可以作為 “新血”補(bǔ)充政黨，使后者能保持與新一代的聯(lián)系及網(wǎng)絡(luò)，獲得年青人的支持。

另一部分參與選舉的政治人才本身就是社會(huì)上的菁英，有志投身政治后加入政黨或以獨(dú)立身份參與選舉。香港立法會(huì)的功能組別以專業(yè)劃分，不少功能組別議員便屬于這一類。這部分參與選舉的政治人才是通過自身在非政治領(lǐng)域的發(fā)展累積了知名度和專業(yè)能力，然后進(jìn)入立法會(huì)或者其他咨詢機(jī)構(gòu)之后可以發(fā)揮其他政治人才不具有的參與立法、問政的能力。這樣的選舉型人才既具備選舉的民意支持，又有專業(yè)能力，是通過 “旋轉(zhuǎn)門”進(jìn)入政府的合適來源之一。

2.行政型政治人才

行政型政治人才主要是指服務(wù)于特區(qū)政府或其他公營機(jī)構(gòu)和法定機(jī)構(gòu)之中，從事政治相關(guān)工作的人。當(dāng)中較大部分屬于所謂 “政務(wù)官”。

“政務(wù)官”（政務(wù)主任職系）是指在公務(wù)員中擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的職系，領(lǐng)導(dǎo)政策局和各政府部門的其他公務(wù)員。?參見前引?，何建宗文，第274頁。截至2018年6月30日，特區(qū)政府各級(jí)政務(wù)官的總?cè)藬?shù)為713人，其中首長級(jí)的人數(shù)為335人。?《政務(wù)職系》，香港特別行政區(qū)政府公務(wù)員事務(wù)局：https://www.csb.gov.hk/tc_chi/grade/ao/751.html，2018年6月13日訪問。政務(wù)官的培養(yǎng)方式是定期被派往各決策局和部門，以及各區(qū)民政事務(wù)處和駐外辦事處，平均每兩至三年定期調(diào)職一次，使得政務(wù)職系的公務(wù)員有機(jī)會(huì)涉獵公共政策中的不同領(lǐng)域，開闊視野，積累經(jīng)驗(yàn)，掌握處理不同事務(wù)的技巧。?《政務(wù)職系》，香港特別行政區(qū)政府公務(wù)員事務(wù)局：https://www.csb.gov.hk/tc_chi/grade/ao/425.html，2018年6月13日訪問。這種經(jīng)過多部門歷練的政務(wù)官擁有完整的行政資歷和政府經(jīng)驗(yàn)，在問責(zé)制實(shí)施前當(dāng)中的優(yōu)秀者即可以公務(wù)員身份成為局長。在問責(zé)制實(shí)施之后，政務(wù)官依然是政治任命官員最主要的來源之一。

（二）突出問題

本次研究所進(jìn)行的訪談中，受訪者對(duì)于香港 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制在發(fā)展當(dāng)中所存在的問題發(fā)表了各自的看法，主要集中在兩個(gè)問題上：人才進(jìn)入政府的誘因和人才的識(shí)別、培養(yǎng)和離開政府后的出路。換句話說，“旋轉(zhuǎn)門”參與者在 “一進(jìn)一出”政府所付出的代價(jià)和回報(bào)應(yīng)該合理，這樣的機(jī)制才能可持續(xù)發(fā)展。以下是突出問題的總結(jié)：

第一，一個(gè)健全的培養(yǎng)、識(shí)別政治人才的傳統(tǒng)和機(jī)制尚待建立。因?yàn)橄愀鄣奈墓賯鹘y(tǒng)，使得從事公共服務(wù)和政治的人選長期限于公務(wù)員系統(tǒng)的圈子里，過去政府以外的社會(huì)各界人才并不被當(dāng)作可能進(jìn)入政府服務(wù)的政治人才看待。在 “問責(zé)制”實(shí)施后，政府以外的人才獲得了被政治任命進(jìn)入政府的途徑，卻因?yàn)殚L期沒有完善的政治人才培養(yǎng)機(jī)制而使其規(guī)模和質(zhì)量無法滿足政治委任制度的要求。

第二，需要進(jìn)一步明確政治委任官員的權(quán)責(zé)和定位。這一點(diǎn)是與第一點(diǎn)相輔相成的。識(shí)別、培養(yǎng)政治人才的機(jī)制應(yīng)該產(chǎn)生出怎樣的成果是更為重要的。問責(zé)制并非僅僅如字面所說是對(duì)官員更高的一種究責(zé)制度，而是需要官員承擔(dān)與原先公務(wù)員體制下的首長不一樣的責(zé)任。這樣的官員應(yīng)該熟悉其所負(fù)責(zé)的政策，更重要的是要做政治決定、與民意及民意機(jī)關(guān)溝通等等的政治性工作。

第三，“利益沖突”相關(guān)制度有待明確和改革。香港針對(duì)離職政治委任官員 “利益沖突”的規(guī)則與香港的政治制度不完全適應(yīng)。香港對(duì)于潛在利益沖突的規(guī)管機(jī)制是參考英國式的，即離任后一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)批準(zhǔn)才可就業(yè)的制度。這在政黨發(fā)展成熟政治人才供應(yīng)充足的英國而言，是無可厚非的。但以香港的實(shí)際情況看，限制過于嚴(yán)格以及社會(huì)對(duì)于官員的某種不信任會(huì)從反面降低人才進(jìn)入政府的積極性和動(dòng)力。過于嚴(yán)格的規(guī)定看似避免了利益沖突的弊端，卻使得 “旋轉(zhuǎn)門”正面的效果未能發(fā)揮，不利于香港政治制度和政府管治能力長遠(yuǎn)發(fā)展。

第四，“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制中智庫發(fā)展不健全，政府和社會(huì)支持不足。香港智庫所做的政策研究較少被政府所采納，而政府在政策和資金上也沒有給予民間智庫應(yīng)有的支持。智庫的資金來源不多，很多智庫以寫文章為主，并不具備以研究自給自足的能力。而一些智庫長期以來接受特定的商界和政治力量的捐助，或會(huì)削弱智庫研究的公信力，這又從另一個(gè)層面降低了智庫的影響力。當(dāng)智庫不具有政策影響力，而又沒有充足的資金來源時(shí)，自然就無法吸引優(yōu)秀的人才加入。這既繼續(xù)影響了研究成果的質(zhì)量，更無法使得香港智庫成為美國式的政治人才庫。當(dāng)智庫不被政府重視時(shí)，真正的研究型智庫也就無法成為 “旋轉(zhuǎn)門”的中介和平臺(tái)。

五、建立香港特色的 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制

（一）目的

“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制事關(guān)愛國愛港人才的識(shí)別、培養(yǎng)和任用，是促進(jìn) “一國兩制”“港人治港”、高度自治在香港全面準(zhǔn)確和成功落實(shí)的重要一環(huán)。借鑒海外的經(jīng)驗(yàn)來建立香港特色的 “旋轉(zhuǎn)門”是“一國兩制”下香港政治制度的內(nèi)在要求。政府之外的人才能為政府帶來多樣性的思維和視角，政治人才離開政府進(jìn)入社會(huì)各界也有助于以從政的經(jīng)驗(yàn)來為社會(huì)發(fā)展服務(wù)。

政府應(yīng)提供 “誘因”和改進(jìn)現(xiàn)行制度，增加政治人才 “一進(jìn)一出”的獲益，減低 “一進(jìn)一出”政府的障礙和代價(jià)。社會(huì)各界有很多人才是愿意為公共利益服務(wù)的，但真正以全職身份進(jìn)入政府本身卻并非是有熱情就能做出的重大決定。建立一個(gè)好的 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制正是可以以制度保證各種人才進(jìn)入、離開政府的利益不受損害，并且政府的經(jīng)歷還會(huì)成為其未來事業(yè)的幫助，以此成為吸引人才進(jìn)入政府的誘因。

此外，政府應(yīng)以適當(dāng)?shù)陌才懦浞掷煤猛ㄟ^ “旋轉(zhuǎn)門”成為政治官員的才能，注重培養(yǎng)機(jī)制，讓政治人才充分發(fā)揮價(jià)值，鼓勵(lì)跨屆留任，并讓離任的官員繼續(xù)發(fā)揮貢獻(xiàn)。擴(kuò)大 “政治委任制度”的目的之一就是培養(yǎng)政治人才，如讓年輕的政治人才最初擔(dān)任政治助理或者副局長，經(jīng)過培養(yǎng)可以提拔任用，并參與立法會(huì)選舉。建立一個(gè)好的 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制，可以讓通過這一機(jī)制進(jìn)入、離開政府的政治人才都能人盡其用。

（二）制度要素

香港實(shí)行的是 “一國兩制”下的行政主導(dǎo)體制。這一政治地位和性質(zhì)使得適合香港的政治人才識(shí)別、培養(yǎng)制度應(yīng)該有如下特點(diǎn)：

1.香港的主要官員根據(jù)基本法由中央人民政府任命，因此中央對(duì)于培訓(xùn)香港政治人才擁有一定的角色和責(zé)任。

2.政府主導(dǎo)而非政黨主導(dǎo)。因?yàn)橄愀坌姓鲗?dǎo)的政治制度，這一政治人才的培養(yǎng)制度應(yīng)該以政府為核心。

3.應(yīng)該建立制度性的、持續(xù)性的識(shí)別和培養(yǎng)機(jī)制。由于政府的任期限制，很容易造成一屆政府任滿后的人才培養(yǎng)政策終止。香港的政黨活動(dòng)雖然十分活躍，但培養(yǎng)的主要是選舉型的人才，論政議政能力強(qiáng)但執(zhí)政施政的歷練有限。所以，香港需要的是一個(gè)以制度規(guī)定的、長期的人才選拔和培養(yǎng)機(jī)制，輸送到各級(jí)咨詢委員會(huì)、政府內(nèi)部和參與各級(jí)選舉。

香港的政治人才培養(yǎng)機(jī)制應(yīng)該是與 “一國兩制”相符合的。香港是 “一國兩制”下的特別行政區(qū)，這要求政治人才要愛國愛港，擁護(hù) “一國兩制”。另一方面，“一國兩制”下的政治人才培養(yǎng)機(jī)制也應(yīng)該有中央的角色，至少中央可以在這當(dāng)中協(xié)助香港特區(qū)培養(yǎng)政治人才。1984年鄧小平先生便提出要由以愛國者為主體的港人來治理香港，而愛國者的標(biāo)準(zhǔn)是尊重自己民族，誠心誠意擁護(hù)祖國恢復(fù)行使對(duì)香港的主權(quán)，并不損害香港的繁榮和穩(wěn)定。?《鄧小平文選 （第三卷）》，人民出版社1993年版，第62頁。

（三）具體建議

根據(jù)這幾點(diǎn)考慮，本文有如下幾方面的改進(jìn)建議以建立和改進(jìn)政治人才識(shí)別、培養(yǎng)和任用機(jī)制，以使得香港的政治委任制度能夠在 “旋轉(zhuǎn)門”的配合下真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

1．重視和珍惜已有的政治人才資源

對(duì)于已經(jīng)通過 “旋轉(zhuǎn)門”進(jìn)入政府擔(dān)任政治委任官員的政治人才，應(yīng)該重視其價(jià)值，盡量確保他們能長期以多種形式為特區(qū)和國家服務(wù)。已經(jīng)被任命的政治委任官員是獲得認(rèn)可的政治人才，無論是政治助理、副局長或局長如果任期完結(jié)就離開政府從事與政治不相關(guān)的工作，可以說是某種程度的人才浪費(fèi)，也可謂背離了政治委任制度的初衷。

在有效利用政治人才方面，不僅應(yīng)該在一屆政府內(nèi)部持續(xù)任用，也應(yīng)該適當(dāng)?shù)乜鐚萌斡?，而不?yīng)該將人才局限于某一屆政府或某一任特首當(dāng)中。從本屆特區(qū)政府中的政治委任官員的流動(dòng)情況來看，政治人才跨界留用的趨勢(shì)已經(jīng)逐漸形成。但是，考慮到本屆政府與上屆政府緊密的延續(xù)關(guān)系，這一趨勢(shì)今后是否可以延續(xù)還有待觀察。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，特區(qū)第四屆政府，任期至2017年6月30日止時(shí)，“三司十二局”中的局長、副局長及政治助理共有38人，其中19人仍在第五屆特區(qū)政府中擔(dān)任政治委任官員，另外19人離開政府。司局長共有6人留任，10人離開政府；副局長中有6人繼續(xù)為政府服務(wù) （4人升任局長，2人留任原職），5人離開；政治助理部分，在第四屆政府任期結(jié)束時(shí)共有11位政治助理在職，其中7人繼續(xù)擔(dān)任政治委任官員 （4人留任原職，1人擔(dān)轉(zhuǎn)任其他政策局政治助理，2人升任副局長）。第4屆問責(zé)官員留任和離任統(tǒng)計(jì)表參閱表3。

表3：第四屆問責(zé)官員留任和離任統(tǒng)計(jì)表?本統(tǒng)計(jì)以前任行政長官及政治委任官員離職后工作咨詢委員會(huì)公開的信息為依據(jù)。 單位：人

在留任的19名官員當(dāng)中，有12人繼續(xù)擔(dān)任原職，升職的有6位，同級(jí)調(diào)任的也有1位。離開政府的官員方面，轉(zhuǎn)至學(xué)界、商界及非政府組織的偏多，總數(shù)超過60%。

除了在政府以內(nèi)有效任用政治人才，還應(yīng)該在政府之外開辟多種形式讓離任的政治委任官員繼續(xù)發(fā)揮政治能力、參與公共事務(wù)，甚至再通過 “旋轉(zhuǎn)門”進(jìn)入政府服務(wù)。可以利用的途徑包括：

（1）智庫和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)。這其中既包括香港的，也包括內(nèi)地的相關(guān)機(jī)構(gòu)。這方面，內(nèi)地政府可以扮演積極的角色，安排離任的政治委任官員在內(nèi)地相關(guān)智庫和高校擔(dān)任職務(wù)或者訪問學(xué)者。這既可以為他們提供進(jìn)一步發(fā)展的舞臺(tái)，也使得香港的政治人才有較為長期和深入地與內(nèi)地政府和學(xué)術(shù)界交流的機(jī)會(huì)。這樣的政治人才回到香港，能為 “一國兩制”作出更大的貢獻(xiàn)。

（2）香港的法定機(jī)構(gòu)和咨詢委員會(huì)。從政府的管治來講，離任的政治委任官員更能理解和貫徹政府的政策。他們參與法定機(jī)構(gòu)和咨詢委員會(huì)的運(yùn)作可以讓社會(huì)與政府的溝通更為順暢，政府與各機(jī)構(gòu)的合作更為有效。

（3）國際組織和機(jī)構(gòu)。離任的政治委任官員和公務(wù)員可以是優(yōu)秀的國際組織領(lǐng)導(dǎo)層和管理者的人選。前衛(wèi)生署署長陳馮富珍擔(dān)任世界衛(wèi)生組織總干事就是很好的案例。特區(qū)政府以及中央政府應(yīng)該從香港的政治人才當(dāng)中選拔優(yōu)秀的人選，主動(dòng)推薦及提供協(xié)助，讓他們?cè)谑澜缥枧_(tái)上展示自己的能力。

（4）參與內(nèi)地的咨詢機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)在已經(jīng)有很多香港各界人士在內(nèi)地中央和地方層級(jí)參與政協(xié)的活動(dòng)，這是 “一國兩制”之下港人參與國家事務(wù)的重要途徑。內(nèi)地政府應(yīng)該通過政協(xié)和其他合適機(jī)構(gòu)主動(dòng)、積極地委任前問責(zé)官員繼續(xù)為國家服務(wù)。中央駐港部門可考慮設(shè)立專職機(jī)構(gòu)和人員，負(fù)責(zé)聯(lián)系和協(xié)助離任的司局長、副局長和政治助理。

2．明確政治委任官員的晉升階梯

政府應(yīng)該建立相應(yīng)的機(jī)制，明確政治委任官員的留任和晉升安排。西方國家有強(qiáng)大的政黨政治、充足的政治人才和完善的 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制，政治委任官員的去留基本上由委任者 （如總統(tǒng)）和政府任期決定。香港的問責(zé)制參照西方國家而制定，但完善的、與香港政治制度相匹配的培養(yǎng)政治人才制度尚待建立。因此，對(duì)已經(jīng)進(jìn)入政府的政治委任官員提供適切的培訓(xùn)，并建立更完善的留任和晉升機(jī)制對(duì)于留住和發(fā)展數(shù)目有限的政治人才十分重要。具體來說，可以考慮將擔(dān)任一定任期（如兩屆）表現(xiàn)突出的政治助理，優(yōu)先考慮晉升為副局長，而連任的副局長也應(yīng)該成為局長的考慮人選。

3．建立新的政治人才交流培養(yǎng)機(jī)制

政府應(yīng)該考慮建立政治委任制度以外的政治人才交流機(jī)制。咨詢委員會(huì)等組織可以提供社會(huì)各界人士參與公共事務(wù)的機(jī)會(huì)，但都是兼任，雖然起到一定程度上培養(yǎng)政治人才的作用，但是依然不可與實(shí)質(zhì)的全職工作相提并論。此外，咨詢委員會(huì)內(nèi)所邀請(qǐng)參與的大多數(shù)為各界的高層，而非最具潛力也是香港政治人才隊(duì)伍建設(shè)當(dāng)中最需要夯實(shí)基礎(chǔ)的青年。政治人才的培養(yǎng)必須要拓寬思路，不局限于現(xiàn)有的政治參與方式，一個(gè)可供考慮的制度安排是讓政府以外合適的人選進(jìn)入政府作一定期限的工作但并不獲得公務(wù)員的身份。

本文建議應(yīng)該在制度上適當(dāng)增加局長辦公室中的非公務(wù)員職位，為局內(nèi)的政治委任官員服務(wù)。被訪的前任官員都同意，現(xiàn)行制度下只有局長、副局長和局長政治助理三名問責(zé)官員并不足夠，難以應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的政治環(huán)境和大量的政治工作的需要。新增的非公務(wù)員職位的職責(zé)包括負(fù)責(zé)傳媒/網(wǎng)上言論、地區(qū)工作、立法會(huì)事務(wù)和政策研究等，可由至少五年相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的年青人出任。這些人員由于具備相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，了解政治工作的要求，可以進(jìn)入政治助理的 “人才庫”，供下一屆政府考慮錄用。現(xiàn)在少數(shù)局長辦公室設(shè)有這些職位，但并沒有把它納入政治人才培養(yǎng)的體系和考慮當(dāng)中。以合約制職位的形式將政治工作給予年輕人全職參與，也是直接進(jìn)行政治人才培養(yǎng)的方式，貫徹了前述由政府主導(dǎo)政治人才培養(yǎng)的原則。

此外，本文建議政府推行 “人才短期借調(diào)計(jì)劃”。計(jì)劃的目標(biāo)對(duì)象是政府以外的各種專業(yè)人士中的政治人才。借調(diào)計(jì)劃的目的是讓具備相關(guān)專業(yè)能力的年青人到政府部門短期工作，為期6-12個(gè)月。上文所建議的在局長辦公室內(nèi)增設(shè)合約職位主要面向具相關(guān)政治、政策或媒體經(jīng)驗(yàn)的年青人。這個(gè)借調(diào)計(jì)劃則可以專注于培養(yǎng)有潛力但不愿意放棄原有工作的年青商界或?qū)I(yè)人士。

事實(shí)上在回歸初期，公務(wù)員事務(wù)局曾經(jīng)設(shè)立 “私人機(jī)構(gòu)調(diào)任計(jì)劃”，將政務(wù)主任借調(diào)至私人機(jī)構(gòu)短期工作，一般為六個(gè)月，而私人機(jī)構(gòu)也可以將相應(yīng)人員派往政府工作。這一計(jì)劃的目的是培訓(xùn)政務(wù)主任和高級(jí)政務(wù)主任，讓他們 “可以更深入了解私人機(jī)構(gòu)的運(yùn)作和文化，使他們?cè)谌蘸髤f(xié)助制訂和推動(dòng)公共政策時(shí)可以作更全面的考慮?！?香港立法會(huì)：《政務(wù)主任的培訓(xùn)》，新聞公報(bào)：http://www.info.gov.hk/gia/general/200905/20/P200905200177.htm，2018年6月1日訪問。本文建議重啟這個(gè)計(jì)劃，給予私人機(jī)構(gòu)互換至政府內(nèi)部的員工以較適合政治人才訓(xùn)練的職位。

這種 “借調(diào)”或者 “互換”計(jì)劃中，除了需要解決參與者和雇主之間的關(guān)系之外，還應(yīng)該面對(duì)社會(huì)上對(duì)于政府與私人機(jī)構(gòu)之間的利益回避和利益沖突的質(zhì)疑。本文建議，對(duì)于這種期限較短的計(jì)劃，當(dāng)政治人才進(jìn)入政府之后，應(yīng)該著重于其政治和行政能力的培養(yǎng)，盡量避免有關(guān)實(shí)際利益的內(nèi)容，也因?yàn)榻枵{(diào)身分的原因不應(yīng)該享有決策權(quán)力。只要規(guī)劃周詳、執(zhí)行嚴(yán)格，短期的借調(diào)計(jì)劃中的利益沖突不難避免。

4.完善利益沖突規(guī)管機(jī)制

政府應(yīng)完善政治委任官員離職后的利益沖突規(guī)管機(jī)制。一直以來，對(duì)于政治委任官員和公務(wù)員離開政府職務(wù)之后的工作可能涉及的利益沖突，是社會(huì)各界和對(duì)于 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制關(guān)注的最主要的原因。這是在設(shè)計(jì)和改革 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制中需要考慮的。然而，在實(shí)際的制度運(yùn)作中，過于嚴(yán)格的限制既會(huì)使一些適當(dāng)?shù)娜诉x對(duì)于出任官員產(chǎn)生顧慮，而更有可能產(chǎn)生的結(jié)果是，過于嚴(yán)格的限制會(huì)使得前官員無法從事相關(guān)工作而徹底離開政治。這特別對(duì)政治助理等較為年輕和有較大發(fā)展空間的政治人才的培養(yǎng)是很不利的。

上文提到，英美兩國有關(guān)利益沖突的法規(guī)，無論是事先申請(qǐng)還是事后管制的制度，都對(duì)不同等級(jí)的官員有不同的規(guī)定。反觀香港，司長、局長、副局長以及政治助理各個(gè)級(jí)別是用同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理，而不是根據(jù)各級(jí)別的職責(zé)和權(quán)力輕重和對(duì)具體事務(wù)的涉入程度進(jìn)行更為細(xì)致合理的規(guī)管。本文建議，應(yīng)該適當(dāng)放寬對(duì)政治助理級(jí)別的離職后工作管制。比如參考英國的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)最高層的司長、局長、副局長?副局長在局長出缺時(shí)會(huì)署任局長的職務(wù)，因此本文認(rèn)為對(duì)副局長的利益沖突管制應(yīng)該參照局長。依然維持現(xiàn)有的所有就職都必須事先申請(qǐng)，而對(duì)于所負(fù)政治權(quán)責(zé)較小的政治助理可以要求特別列明有潛在利益沖突可能性的就業(yè)才需要申請(qǐng)、批準(zhǔn)，以此吸引更多年輕政治人才成為問責(zé)官員。

5.發(fā)展和重視智庫在 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制中的作用

政府應(yīng)該重視智庫在 “旋轉(zhuǎn)門”和政治委任制度當(dāng)中的作用，將其作為人才庫和 “旋轉(zhuǎn)門”的平臺(tái)。以 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制最初產(chǎn)生和最為發(fā)達(dá)的美國為例，智庫發(fā)揮了很大的作用：既積極參與政治與公共政策的討論和制定，培養(yǎng)政治人才，為政府提供人才庫，也成為離開政府的官員繼續(xù)發(fā)揮政策能力和才能的平臺(tái)。前官員在智庫這樣的平臺(tái)中持續(xù)保持影響力，在有合適時(shí)機(jī)時(shí)依然可以再次進(jìn)入政府任職。西方國家的政黨是培養(yǎng)政治人才的核心。香港的政黨政治并不發(fā)達(dá)，且政治制度使得政府與政黨之間的關(guān)系微妙。此時(shí)智庫這類第三方政治和政策研究機(jī)構(gòu)更有條件成為政府的智囊和人才庫。

因其在香港的政治體制短期內(nèi)不會(huì)大變的情況下，政府應(yīng)該重視體制外非政黨性質(zhì)的智庫的作用。智庫因其相對(duì)獨(dú)立的地位、處于民間的多元性，以及非政黨的相對(duì)客觀性，是一個(gè)開放的政府所需要仰賴的公共政策制定的重要參與者。政府應(yīng)該以委托研究項(xiàng)目、采納有價(jià)值的政策建議、人才選拔等多種形式對(duì)真正致力于香港發(fā)展繁榮穩(wěn)定的智庫以人、財(cái)、物等支持，并尊重智庫研究和組織的獨(dú)立性。這樣政府與智庫的密切交流形成的良性循環(huán)，使得全社會(huì)都更重視智庫的作用和地位，可以讓智庫逐步增強(qiáng)自身的體質(zhì)，吸引更多的優(yōu)秀人才，做出更多有價(jià)值的研究，進(jìn)而為政府建言獻(xiàn)策、培養(yǎng)和提供政治人才。

六、結(jié)語

本文首先考察英國和美國的 “旋轉(zhuǎn)門”制度特色，及其政治人才的主要來源。接著本文提出香港雖然擁有西方資本主義國家的類似政治架構(gòu)和選舉制度，但其作為直屬中央的特別行政區(qū)的政治性質(zhì)決定了其政治人才培養(yǎng)制度和 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制都應(yīng)符合 “一國兩制”。在對(duì)香港的制度發(fā)展歷程進(jìn)行分析以及對(duì)包括前官員的政治人才訪談的基礎(chǔ)上，本文對(duì)現(xiàn)行制度的突出問題進(jìn)行總結(jié)，并對(duì)如何更有效培養(yǎng)政治人才從而改進(jìn)香港的 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制提出多項(xiàng)政策建議。

展望未來，如果本文所建議的制度改革和新措施能夠?qū)嵤?，將有助鼓?lì)更多的政治人才進(jìn)入政府服務(wù)，而更好地識(shí)別和訓(xùn)練政治人才的機(jī)制也會(huì)為香港培養(yǎng)出數(shù)量可觀的政治人才。由政府主導(dǎo)的政治人才識(shí)別和培養(yǎng)也使得這一機(jī)制所產(chǎn)生的人選能夠支持 “一國兩制”和政府的施政，當(dāng)這些政治人才逐漸進(jìn)入包括政府、立法會(huì)等香港政治的領(lǐng)域之后，將可望改善香港政治的生態(tài)，為香港更好的治理和繁榮穩(wěn)定提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。