(吉首大學法學與公共管理學院 湖南 吉首 416000)

一、引言

改革開放以來，經(jīng)過黨中央國務院領導的扶貧工作，7億多農(nóng)村貧困人口擺脫貧困，農(nóng)村居民生存和溫飽問題基本解決。貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長幅度連續(xù)十多年超過全國農(nóng)村平均水平，貧困地區(qū)交通、電力、水利、通訊、互聯(lián)網(wǎng)等基礎設施全面改善，貧困地區(qū)義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村低保和基本養(yǎng)老保險等公共服務能力不斷提高。我國成為第一個完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標的發(fā)展中國家?，F(xiàn)階段，扶貧開發(fā)工作已進入到“啃硬骨頭”“攻堅拔寨”的沖刺期。2013年11月，習近平總書記到湖南湘西考察時首次作出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示，提出精準扶貧戰(zhàn)略。2015年習近平總書記強調(diào)要科學謀劃好“十三五”時期扶貧開發(fā)工作，確保貧困人口到2020年如期脫貧。發(fā)展產(chǎn)業(yè)是精準扶貧的重要措施，日前，農(nóng)業(yè)部、國家發(fā)改委、財政部、人民銀行等九部門聯(lián)合印發(fā)的《貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)促進精準脫貧指導意見》提出，貧困縣扶持建設一批貧困人口參與度高的特色產(chǎn)業(yè)基地，建成一批對貧困戶脫貧帶動能力強的特色產(chǎn)品加工、服務基地，初步形成特色產(chǎn)業(yè)體系。然而，改革開放以來，大量農(nóng)民工外出務工，土地拋荒現(xiàn)象連片，如何將這些土地利用起來，是當前鄉(xiāng)村振興的重要任務。土地流轉(zhuǎn)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎，是振興農(nóng)村的重要措施。

實現(xiàn)貧困山區(qū)土地有效流轉(zhuǎn)，需要克服土地分布碎片化、岥度化、農(nóng)民自身因素等問題。我們以武陵山區(qū)梓鑫玫瑰產(chǎn)業(yè)園土地流轉(zhuǎn)為研究對象，分析土地流轉(zhuǎn)模式，總結(jié)其土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗，分析存在的問題，提出完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險保障體系、建立收益增長調(diào)節(jié)機制等多方面措施。

二、我國土地流轉(zhuǎn)模式

土地流轉(zhuǎn)作為調(diào)節(jié)土地承包和土地經(jīng)營之間緊張關系的重要機制，不管政策動向如何，國內(nèi)各地不停地積極探索，主要從我國目前存在的土地流轉(zhuǎn)模式、土地流轉(zhuǎn)模式對于精準扶貧戰(zhàn)略的研究以及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題三個方面展開。凌斌(2014)總結(jié)各地方土地流轉(zhuǎn)模式的制度創(chuàng)新，總結(jié)出土地流轉(zhuǎn)的中國模式；(郝麗麗，吳菁，王昭，王偉，2015)根據(jù)參與流轉(zhuǎn)的主體不同，將流轉(zhuǎn)模式分為“農(nóng)戶+農(nóng)戶”、“農(nóng)戶+經(jīng)濟組織”、“農(nóng)戶+政府”、“農(nóng)戶+政府+企業(yè)”4種類型。劉燕屏(2015)認為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式正在由單一形式走向多樣化，由早期的農(nóng)戶間的代耕、轉(zhuǎn)包流轉(zhuǎn)，逐步發(fā)展到有償轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等多種流轉(zhuǎn)形式。目前國內(nèi)的專家、學者們對土地流轉(zhuǎn)模式的認識主要是指在土地流轉(zhuǎn)的過程中，對出現(xiàn)的具體問題提出應對策略，借鑒經(jīng)驗，為我所用。

(一)浙江瑞安：“反租倒包”模式

村集體以一定價格把已經(jīng)承包到戶的耕地反租過來，必要時經(jīng)過一定的土地規(guī)劃、整理與整治，再轉(zhuǎn)包給種糧大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。村集體、村民與經(jīng)營者之間通過契約“合作”創(chuàng)造性地實現(xiàn)了承包權與經(jīng)營權的效率分解與重組。

(二)浙江嘉興：“兩分兩換”模式

采取宅基地和承包地分開，搬遷和土地流轉(zhuǎn)分開，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)，以土地承包經(jīng)營權置換社會保障。

(三)山東寧陽：“股份+合作”模式

農(nóng)戶以土地經(jīng)營權為股份共同組建合作社，合作社按照民主原則對土地統(tǒng)一管理。合作社則依靠龍頭企業(yè)進行生產(chǎn)經(jīng)營，實行按土地保底和按效益分紅的方式。

(四)浙江溫州：“有償轉(zhuǎn)包”模式

農(nóng)戶以“招投標式轉(zhuǎn)包”、“中轉(zhuǎn)站式轉(zhuǎn)包”和“中介站式轉(zhuǎn)包”三種模式將承包田有償轉(zhuǎn)包給大戶集中經(jīng)營。以農(nóng)戶自發(fā)為主，其面對的對象多元化，但主要是家庭農(nóng)場和專業(yè)大戶。

土地流轉(zhuǎn)模式是對土地流轉(zhuǎn)過程中研究背景、實際問題和對策方法的一系列分析，在研究中主要采取案例分析的方法。分析我國在實踐中的地方區(qū)域土地流轉(zhuǎn)模式試點，總結(jié)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、入股等流轉(zhuǎn)模式的特點、適用條件以及實行所帶來的問題。上述的土地流轉(zhuǎn)模式對貧困山區(qū)有一定的借鑒作用，貧困山區(qū)的土地流轉(zhuǎn)需要因地制宜，探索一條適合山區(qū)的土地流轉(zhuǎn)模式。

三、“梓鑫玫瑰產(chǎn)業(yè)園”土地流轉(zhuǎn)模式分析

(一)產(chǎn)業(yè)園概況

湘西州花垣縣梓鑫玫瑰種植專業(yè)合作社于2013年9月創(chuàng)建，擁有農(nóng)民社員374名，遍及麻栗場鎮(zhèn)金牛村、新科村、各魚村、望高村和雅橋鄉(xiāng)田塘村、朋巖村等7個村，是一家專業(yè)從事保加利亞大馬士革1號玫瑰種植、育苗、加工、銷售為主導，集養(yǎng)殖、觀光、旅游為一體的綜合性農(nóng)民合作社。該產(chǎn)業(yè)園先后投入資金2000多萬元，建成大馬士革系列玫瑰種植基地2033畝，觀賞性玫瑰種植示范園300畝，標準化玫瑰育苗基地80畝。建成玫瑰精深加工標準化廠房1座，開發(fā)“溢仁坊”品牌玫瑰精油、玫瑰露、玫瑰酒等系列產(chǎn)品20余種。

(二)產(chǎn)業(yè)園土地流轉(zhuǎn)模式總結(jié)

梓鑫玫瑰產(chǎn)業(yè)園開辟出適合山區(qū)的土地流轉(zhuǎn)模式，采取“政府+公司+合作社+農(nóng)民”模式，村民將土地流轉(zhuǎn)給村委，村委再通過協(xié)議將土地流轉(zhuǎn)給合作社，合作社將土地流轉(zhuǎn)給公司。在這種模式中，通過村委推動、流轉(zhuǎn)協(xié)議、利益共享和適合經(jīng)營項目等有效促進并穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)。

1、村委推動降低流轉(zhuǎn)難度

在一般農(nóng)村，村委代表政府，具有一定的權威性，村民對其有很高的信任度。村委在土地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮集中意見、尋找承租人和解決流轉(zhuǎn)問題的作用。由于外出務工人員居多，各村田地主要由婦女和老人在耕種，經(jīng)濟效益差，基于發(fā)展的需求，村委召開村民大會，分析當前土地經(jīng)營形勢，探討未來土地經(jīng)營方式。村委主持會議比單個談判具有優(yōu)勢，能降低公司和村民的個別談判成本，容易達成一致協(xié)議，更易于爭取有利于村民和本村發(fā)展的利益，發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)在鄉(xiāng)村發(fā)展中的作用。村委在尋求和篩選承租中發(fā)揮集體的智慧和力量，對承租人了解比較全面，容易找到滿意的承租人，克服各村民對承租人選擇意見不統(tǒng)一的難題。村委推動促進整片流轉(zhuǎn)，有利于承租人整體規(guī)劃和管理，克服土地經(jīng)營權碎片化的局限性。村民和村委之間流轉(zhuǎn)土地，減少村民的擔心，在村委這一中間人的緩沖下，村民和承租人之間也不易產(chǎn)生矛盾。正是由于村委的權威性，在很大程度上消除村民拿不到租金和流轉(zhuǎn)導致失地的擔心。

2、流轉(zhuǎn)協(xié)議穩(wěn)定流轉(zhuǎn)關系

在碎片化土地流轉(zhuǎn)中，承租雙方通過口頭協(xié)議達成流轉(zhuǎn)，雙方契約關系不穩(wěn)定，易出現(xiàn)出租人看到產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭好便隨意拿回土地，承租人不按時支付租金和拒付租金的現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長，前期基本是投入大于產(chǎn)出，要想獲得豐厚的回報需要較長的周期，就需要雙方建立一種穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)關系。通過簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，明確土地流轉(zhuǎn)的租期、違約責任等內(nèi)容，有利于降低雙方違約概率，維持穩(wěn)定的協(xié)議關系，維護雙方的權益。產(chǎn)業(yè)園通過協(xié)議，與合作社簽訂15年的土地流轉(zhuǎn)，合作社再與村委，村委與村民等簽訂協(xié)議，流轉(zhuǎn)周期一致。協(xié)議明確了雙方的權利和義務，穩(wěn)定了各方關系，有利于產(chǎn)業(yè)園中長期農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，便于村民自己的工作安排，更是給雙方維權提供有力的依據(jù)。

3、利益共享提高流轉(zhuǎn)的積極性

產(chǎn)業(yè)園用工優(yōu)先考慮土地出租人，工酬參照本地的勞動工資水平，村民除可以拿到務工收入外，還可拿到每年每畝300元租金，消除村民出租后無收入來源或來源少的擔憂，提高村民土地流轉(zhuǎn)和受聘勞動的積極性。由于產(chǎn)業(yè)園旅游的輻射，不僅使出租土地的農(nóng)戶受益，還帶動周邊的農(nóng)戶發(fā)展。2014年至2017年期間產(chǎn)業(yè)園平均每年吸收22個貧困戶勞動力對于流轉(zhuǎn)戶來說，2014年人均收入為2000元，2015年則增長為3000元。2016年產(chǎn)業(yè)園支付土地流轉(zhuǎn)資金70余萬，土地流轉(zhuǎn)戶人均收入為4500元。村委將財政扶貧資金投產(chǎn)于產(chǎn)業(yè)園，根據(jù)協(xié)議收取利息和紅利，并在合作社和村委之間分配，合作社占2成，村委2成，另6成由村委管理，發(fā)放給建檔立卡戶。合作社的活動有了經(jīng)費支持，紅利越多，經(jīng)營也就越多，調(diào)動合作社的積極性，增加了村集體收入，提高幫扶能力和發(fā)展能力。2016年，貧困戶每人每年發(fā)放170元，2017年每人每年發(fā)放紅得190元，有力推動脫貧攻堅工作。

4、生態(tài)項目克服山區(qū)阻礙

項目的生態(tài)導向主要體現(xiàn)在生態(tài)扶貧，即通過發(fā)展與生態(tài)緊密相關的特色產(chǎn)業(yè)取得勞動收入的過程。平原地區(qū)種植一般采取大規(guī)模作業(yè)，對于處于山區(qū)的梓鑫玫瑰產(chǎn)業(yè)園來說，位于武陵山片區(qū)，土地不平整，土地貧瘠，不適于機械化作業(yè)和糧食作物的生產(chǎn)。經(jīng)過多方考證，產(chǎn)業(yè)園主了解到玫瑰種植適用于丘陵地區(qū)，大馬士革玫瑰能增加空氣含氧量、對于微生物循環(huán)具有調(diào)節(jié)作用，符合可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略以及生態(tài)扶貧理念。因地制宜，產(chǎn)業(yè)園以種植大馬士革玫瑰為主導和基礎產(chǎn)業(yè)，選擇適合丘陵地帶生產(chǎn)的經(jīng)濟作物，摸索適應土地貧瘠的山區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，成為產(chǎn)業(yè)園取得成功的重要因素。

5、產(chǎn)業(yè)融合提高流轉(zhuǎn)的可持續(xù)性

該產(chǎn)業(yè)園除了讓農(nóng)民參與種植玫瑰外，還吸收大量科技型人才進行農(nóng)業(yè)技術指導，結(jié)合先進機器進行農(nóng)產(chǎn)品加工，延伸了產(chǎn)業(yè)價值鏈，并依托玫瑰產(chǎn)業(yè)，確立了種植加工園、林下養(yǎng)殖園、主題觀賞園、民資風情園〃四園發(fā)展〃戰(zhàn)略。做到了第一二三產(chǎn)業(yè)的深度融合，提高了產(chǎn)業(yè)園競爭力，不論對公司還是農(nóng)民來說，獲利都比單一產(chǎn)業(yè)多，為可持續(xù)發(fā)展奠定了經(jīng)濟基礎。

(三)產(chǎn)業(yè)園土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

1、風險保障機制不健全

在土地流轉(zhuǎn)過程中，往往最讓村民擔憂的是出租土地后，產(chǎn)業(yè)園是否能維持長時間的經(jīng)營，自己是否能按時收到土地出租金以及收回土地后其生產(chǎn)能力是否能很快恢復。而對于公司來說，則十分擔憂村民在土地協(xié)議未到期前是否會當方面毀約，造成自身投資難以收回與利益受損的后果。同時，產(chǎn)業(yè)園種植玫瑰需要經(jīng)受得住市場與天氣帶來的巨大考驗。這樣一來，缺少合理的風險保障體系就會影響到村民與公司雙方土地流轉(zhuǎn)的契約存續(xù)關系。

2、增長收益難以向村民傾斜

土地使用權轉(zhuǎn)讓一般都是有償?shù)模@個價格要能夠準確反映土地使用的市場價值。然而，實踐中在確定土地流轉(zhuǎn)價格時，不是由雙方協(xié)商約定，而是由村組織或政府人為決定，農(nóng)民始終處于劣勢和被動地位，只能單向接受，喪失了參與定價的權利。該產(chǎn)業(yè)園土地流轉(zhuǎn)過程中，村委是村民與公司之間的媒介，既不是利益主體也不是市場主體，不可能與村民承擔相同的權利和義務，只是通過協(xié)議把村民和公司的租讓關系確定下來。隨著產(chǎn)業(yè)園的規(guī)模擴大，生產(chǎn)利益也隨之增加，公司并未考慮到利益增加帶來的土地增值問題，沒有對土地價值進行科學評估，村民未得到增長后的利益。對于土地收益，公司拿大頭，村民拿小頭，增長利益難以向村民傾斜，增加了該模式長期發(fā)展的風險。

3、村民對流轉(zhuǎn)的認可度不高

該產(chǎn)業(yè)園所處山區(qū)土地不平整，村民貧困程度深，對土地的依賴性遠大于其他經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，土地被當成安身立命的根本。并且村民對土地還有一種更為樸素的情感，不少老人不僅不會轉(zhuǎn)出土地，還會固守土地，追求葉落歸根、入土為安，甚至將土地作為給子女留下的財產(chǎn)希望他們傳承下去，這就使得土地流轉(zhuǎn)困難大，愿意將土地經(jīng)營權轉(zhuǎn)租給企業(yè)使用的村民少之又少。除此之外，村民對土地流轉(zhuǎn)認識度低，不懂能夠帶來的具體效益，增加了土地流轉(zhuǎn)的難度。

4、村民法律意識不強

貧困山區(qū)村民受教育程度低，法律意識淡薄，普遍缺乏契約精神，提出改協(xié)議的行為時有發(fā)生。農(nóng)民的經(jīng)常性違約行為導致企業(yè)履約成本與投資成本大大提高，打擊了企業(yè)進行土地流轉(zhuǎn)的積極性。并且我國關于土地流轉(zhuǎn)方面的法律制度不健全，政府無法為土地流轉(zhuǎn)提供配套的指導和管理服務，只能依靠企業(yè)與農(nóng)民自己協(xié)調(diào)，無法保障企業(yè)與農(nóng)民的合法權益，為履約行為增加了難度。企業(yè)與農(nóng)民往往只是口頭上簽訂了轉(zhuǎn)讓協(xié)議，或是簽訂了書面轉(zhuǎn)讓協(xié)議卻輕易違約。

(四)優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)的建議

梓鑫玫瑰產(chǎn)業(yè)園在土地流轉(zhuǎn)中充分了尊重村民的意愿簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，村民通過出租土地，除了有正常的勞動力工資外，還有土地出租的資金，雙份報酬增加了農(nóng)民的收入，讓村民在土地流轉(zhuǎn)中達到利益最大化。為了尋求更好地發(fā)展以及進一步推廣適用貧困山區(qū)的土地流轉(zhuǎn)模式，有以下幾點政策建議。

1、完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險保障體系

通過定期或者不定期地入戶調(diào)查，強化信息的反饋工作，設置當?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)信息數(shù)據(jù)庫，讓了解每一戶土地流轉(zhuǎn)情況變?yōu)楝F(xiàn)實，讓土地流轉(zhuǎn)出讓方與受讓方均可實現(xiàn)無障礙溝通，最大程度的避免不必要的誤會，并在此基礎上完善我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介組織，立足于市、縣、鄉(xiāng)、村等四級聯(lián)動中介組織機構，更加及時有效地對當?shù)亓鬓D(zhuǎn)土地的具體信息加以登記入庫。除此之外，還要建立專項幫扶資金來補貼那些需要購置大型農(nóng)機的農(nóng)業(yè)大戶，幫助其及時調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構，促進高效節(jié)能生產(chǎn)。對那些有意嘗試得到農(nóng)資抵押貸款的農(nóng)戶來說，政府有關部門以及金融機構工作人員應當負責任地核實其所具有的實際償債能力以及風險意識，致力于指導其簽訂意向合同書，來解決融資難度大的問題。

2、建立收益增長調(diào)節(jié)機制

由于土地出租時間長，在簽訂時的租金過了幾年之后無法體現(xiàn)土地的價值，所獲取租金大大低于簽訂時的價格，一方面影響村民的生活質(zhì)量，另一方面也不利于長期穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)關系，村民勢必會提出提前收回土地或提出提高租金的要求。因此，在簽訂土地出租協(xié)議時，明確一個收益增長調(diào)節(jié)辦法是很有必要的。在基本租金的基礎上，加一個調(diào)整的收益，調(diào)整的辦法應在雙方充分討論的基礎上確定。調(diào)整應包括兩個方面，一是保證租金的購買力不降低，二是要將公司由于發(fā)展帶來的增值收益分配一部分給出租村民，改善他們的生活質(zhì)量。并且調(diào)整的周期要適中，不宜過于頻繁或過長，建議用3-4年來考查一下設立的條件，滿足條件則可進行調(diào)整。在協(xié)調(diào)過程中，條件的設立應將購買力、公司的財務狀況等指標考慮進去。

3、拓寬廣大農(nóng)戶的知識面

現(xiàn)階段我國農(nóng)民群眾的受教育程度不夠高，知識層面較狹隘，因此在流轉(zhuǎn)過程中往往由于對土地流轉(zhuǎn)認知度低而不愿流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。為進一步推動我國農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)工作，一定要面向廣大農(nóng)民群眾，積極提升其綜合素質(zhì)，拓寬知識面，進而提升其自身市場競爭力。政府相關部門可通過開設技術培訓班與知識宣講班，提高農(nóng)民知識水平，掌握生產(chǎn)技術，拓寬知識面，促進土地流轉(zhuǎn)工作的順利進行。

4、提高農(nóng)民法律意識

由于缺乏法律意識與契約精神，在流轉(zhuǎn)過程中往往存在農(nóng)戶利益受損或私自違約的現(xiàn)象，極大地阻礙了我國土地流轉(zhuǎn)工作的進程。因此，首先要規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，防范無序流轉(zhuǎn)風險。其次要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同，使用統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)合同文本，明確土地流轉(zhuǎn)的形式、期限、流轉(zhuǎn)價格及流轉(zhuǎn)雙方權利等。通過嚴格的合同規(guī)范，使得土地流轉(zhuǎn)出讓方與受讓方在合同中將各自的所享權利、所擔義務、違約責任、解決方式以明確的條款進行說明并嚴格遵守，避免因缺乏契約精神導致流轉(zhuǎn)糾紛的出現(xiàn)。與此同時，政府可與當?shù)馗咝：献鳎闪ⅰ案咝Ｏ锣l(xiāng)宣講法律”組織，充分利用就近資源給村民宣講法律知識，提高村民的法律意識，學會用法律來護自己的合法權益。