(四川大學(xué) 四川 成都 610065)

一、研究背景及意義

(一)研究背景

開(kāi)州區(qū)(原名開(kāi)縣，2017年撤縣改區(qū))坐落于西南地區(qū)直轄市——重慶市東北部，長(zhǎng)江之北。由于三峽水庫(kù)采取“蓄清排濁”的運(yùn)行形式，即在冬季時(shí)期蓄水量可以達(dá)到175m，而在夏季的時(shí)候蓄水量卻銳減到145m，在冬夏交替之間就形成了高達(dá)30m的水位差，由此形成了典型的三峽水庫(kù)消落帶。耐旱植物在蓄水期被淹沒(méi)而無(wú)法存活，耐淹植物在枯水期也面臨同樣的生存問(wèn)題。隨著植被的流失，土壤也會(huì)流失，造成水體污染，生態(tài)系統(tǒng)退化，生物的多樣性降低，從而造成一列的生態(tài)問(wèn)題。因此消落區(qū)治理成為世界性難題，更無(wú)世界上成功經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，為此，開(kāi)州區(qū)政府為了解決消落區(qū)給新城市帶來(lái)的一系列生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)民生問(wèn)題，綜合各方專(zhuān)業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)，最終決定在新城下游的烏楊村修建調(diào)節(jié)壩，以達(dá)到調(diào)節(jié)水位，將高達(dá)30m的消落區(qū)降到了不足5m，極大的抵緩了消落區(qū)所帶來(lái)的一系列負(fù)面影響。由于調(diào)節(jié)壩的修建，在開(kāi)州區(qū)內(nèi)就形成了常年水位高于170m，面積達(dá)到14.88平方公里的城市內(nèi)湖——漢豐湖。由此形成了湖在城中，城圍湖而建的人工景觀，漢豐湖不僅破解了消落帶的治理難題，還為開(kāi)州區(qū)未來(lái)的發(fā)展建設(shè)帶來(lái)了新的機(jī)遇，甚至可以說(shuō)新縣城與漢豐湖同呼吸共命運(yùn)。因此對(duì)漢豐湖流域的管理可以上升到新縣城未來(lái)發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略層面，開(kāi)州區(qū)政府也正在打造漢豐湖流域，希望將漢豐湖作為開(kāi)州的名片，將開(kāi)州打造成為一座旅游城市，促進(jìn)城市的開(kāi)放與發(fā)展。并且已經(jīng)取得了初步的成果，2013年被評(píng)為“中國(guó)十大休閑小城”之一，2014年漢豐湖又被評(píng)為“國(guó)家4A級(jí)旅游景區(qū)”，2016年又當(dāng)選“新三峽十大旅游新景觀”，因此保護(hù)好漢豐湖流域關(guān)系到城市未來(lái)的發(fā)展與繁榮，為了寫(xiě)好開(kāi)州漢豐湖這篇文章，開(kāi)州區(qū)人民政府在開(kāi)州區(qū)人民政府信息公開(kāi)網(wǎng)站上公布了一系列打造漢豐湖的規(guī)范性文件，包括圍繞漢豐湖流域的城市開(kāi)發(fā)，濕地公園的開(kāi)發(fā)與保護(hù)，旅游開(kāi)發(fā)等，并專(zhuān)門(mén)成立了漢豐湖管委會(huì)，打造出漢豐湖一日游路線?？梢?jiàn)政府的重視。

(二)研究意義

有利于加強(qiáng)政府解決復(fù)難問(wèn)題的能力。本文在循證政策制定的運(yùn)用的實(shí)踐基礎(chǔ)上，欲運(yùn)用在國(guó)內(nèi)剛起步的循證的思路，來(lái)解決開(kāi)州區(qū)漢豐湖流域管理這一新問(wèn)題，為政府相關(guān)工作者提供解決復(fù)難問(wèn)題的新的思路與理論方法。有利于漢豐湖開(kāi)發(fā)與保護(hù)兩手抓，最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

二、漢豐湖流域管理現(xiàn)存問(wèn)題分析

漢豐湖流域管理現(xiàn)存的問(wèn)題主要有以下幾個(gè)方面：

一是流域水資源的管理缺乏統(tǒng)一性：目前開(kāi)州區(qū)對(duì)漢豐湖的管理形式實(shí)質(zhì)上還是以行政區(qū)域管理為主的分級(jí)分部門(mén)的管理模式，以流域?yàn)閱挝贿M(jìn)行管理的指導(dǎo)方針落實(shí)不夠。主要由開(kāi)州水務(wù)局、環(huán)保局、水利局等單位進(jìn)行分散管理，環(huán)湖開(kāi)發(fā)，景點(diǎn)建設(shè)等則有漢豐湖公司、旅游公司等社會(huì)企業(yè)負(fù)責(zé)，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的保護(hù)開(kāi)發(fā)部門(mén)。

二是地方本位主義，部門(mén)利益：開(kāi)州區(qū)的水資源管理部門(mén)都?xì)w區(qū)人民政府管轄，這些部門(mén)的管理權(quán)限都受到區(qū)人民政府的約束與限制。

三是相關(guān)管理部門(mén)之間事權(quán)不清：目前開(kāi)州水利局負(fù)責(zé)漢豐湖流域的水利規(guī)劃，環(huán)保局負(fù)責(zé)水土環(huán)境，國(guó)土資源局負(fù)責(zé)地下水的開(kāi)發(fā)與利用規(guī)劃，漢豐湖管委會(huì)負(fù)責(zé)環(huán)湖開(kāi)發(fā)和景點(diǎn)建設(shè)等，分工過(guò)細(xì)。

四是缺乏監(jiān)督機(jī)制：由于沒(méi)有一個(gè)具有綜合性的流域監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，目前還是一種散狀的管理形式。

五是公眾參與不足：在漢豐湖的流域管理過(guò)程中，公眾參與機(jī)制沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，公眾參與程度低。

三、對(duì)策建議

(一)英國(guó)流域管理的經(jīng)驗(yàn)借鑒

英國(guó)是世界上最先制定水法的國(guó)家，英國(guó)陸續(xù)頒布了一系列的有關(guān)水資源管理的法令，其中最重要的當(dāng)屬1973年頒布《水法》。除了核心的《水法》外，還有其它一些涉及到水資源管理的相關(guān)法律，如《污染控制法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水資源法》等。從20世紀(jì)30年代到20世紀(jì)70年代這近40年的時(shí)間里，英國(guó)對(duì)本國(guó)流域主要實(shí)行多個(gè)機(jī)構(gòu)的分頭管理、嚴(yán)格的分工，各個(gè)機(jī)構(gòu)之間利益糾葛，協(xié)調(diào)難度大，暴露出一系列問(wèn)題。20世紀(jì)80年代之后，英國(guó)政府為解決單一的流域管理所暴露的一系列問(wèn)題，成立了國(guó)家河流管理局，它的主要職責(zé)是編制針對(duì)流域管理的整合計(jì)劃。其中的成功典型有泰晤士河水務(wù)局，設(shè)立目的在于解決由于工業(yè)革命所導(dǎo)致的泰晤士河流域的生態(tài)污染問(wèn)題，泰晤士河水務(wù)局位于倫敦，由6個(gè)處組成：水資源規(guī)劃處、水資源管理處、水質(zhì)處、農(nóng)田排水處、漁業(yè)和旅游處、行政管理處。是以方便對(duì)泰晤士河進(jìn)行綜合監(jiān)管而成立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，它是一個(gè)獨(dú)立于地方政府的非營(yíng)利性的機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)就是對(duì)泰晤士河流域進(jìn)行整合集中管理，擁有較大的事權(quán)。

(二)美國(guó)流域管理的經(jīng)驗(yàn)借鑒

雖然直到今天美國(guó)也沒(méi)有制定出一部統(tǒng)一的，適用于全美的流域管理法，但它結(jié)合實(shí)際流域的情況，制定出了許多成功的專(zhuān)門(mén)法。如1933年的美國(guó)第一部流域法——《田納西河流域管理局法》就是這樣的一部專(zhuān)門(mén)針對(duì)田納西河流域進(jìn)行綜合管理的法律，實(shí)驗(yàn)證明，它是行之有效的。在1933年美國(guó)并建立了世界上第一個(gè)綜合性的流域管理機(jī)構(gòu)——田納西流域管理局，它既是隸屬于美國(guó)聯(lián)邦政府部門(mén)的一級(jí)機(jī)構(gòu)，同時(shí)又是一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，擁有對(duì)田納西河流域進(jìn)行綜合規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、保護(hù)等廣泛的權(quán)力。除此之外，法律還賦予該機(jī)構(gòu)獨(dú)立的財(cái)政權(quán)以及自治權(quán)。但實(shí)際情況卻并沒(méi)有因?yàn)樘锛{西流域管理局這個(gè)個(gè)案的設(shè)立而使整個(gè)美國(guó)分散的流域管理現(xiàn)狀得到質(zhì)的改善。到1950年，成立了全美水資源理事會(huì)以及各州各流域的委員會(huì)，委員會(huì)的主要任務(wù)是對(duì)本州的流域進(jìn)行綜合規(guī)劃與開(kāi)發(fā)，并向理事會(huì)提出規(guī)劃意見(jiàn)和建議。水資源理事會(huì)和各流域委員會(huì)的確立才真正標(biāo)志著美國(guó)的水資源管理從分散到集中的轉(zhuǎn)變。到1980年，聯(lián)邦政府廢除了全美水資源理事會(huì)，取而代之的是國(guó)家水政策局，其只制定政策，具體事務(wù)由各州政府拍板，可以明顯看出，這時(shí)的流域管理形式又從集中轉(zhuǎn)向分散。而1993年以后，以流域做為一個(gè)單元進(jìn)行綜合管理收到了美國(guó)聯(lián)邦政府和各州政府的雙重重視。其中典型的田納西流域管理局就是一個(gè)擁有廣泛權(quán)力的獨(dú)立的對(duì)流域進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)管理的機(jī)構(gòu)，它的成功實(shí)踐對(duì)世界其他國(guó)家影響很大。

四、對(duì)開(kāi)州漢豐湖流域管理的啟示

一是重視立法對(duì)流域管理的重要性。法律賦予流域管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威與權(quán)力，確保流域管理機(jī)構(gòu)決策行動(dòng)的有法可依。英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞、法國(guó)都建立了自己的水法、流域法等來(lái)賦予流域管理機(jī)構(gòu)廣泛的權(quán)力，確保其行動(dòng)效力。

二是分散到綜合的流域管理模式。雖然每個(gè)國(guó)家的自然環(huán)境、政治環(huán)境、制度體制不一樣，但都應(yīng)該遵循水資源的自然規(guī)律，對(duì)其水、土、林進(jìn)行綜合治理。

三是在流域管理過(guò)程中重視公眾參與。流域管理委員會(huì)其成員大多包含多層級(jí)的各方利益代表，確保利益相關(guān)者的廣泛參與，充分體現(xiàn)民主性與決策的科學(xué)性。