(郴州市環(huán)境保護局北湖分局 湖南 郴州 423000)

一、引言

餐飲行業(yè)對于拉動就業(yè)、提升城市服務水平以及滿足居民生活需求有重要的作用，但對餐飲行業(yè)有效管理一直是一個棘手的問題，尤其是經(jīng)營過程中所產(chǎn)生的大量油煙會對周邊居民的健康造成不良影響，不利于社會的可持續(xù)發(fā)展[1]。未來隨著人民環(huán)保健康意識的不斷提高，對于油煙污染的投訴應該會呈現(xiàn)顯著上升的趨勢[2]。對于油煙的危害程度，國外一些學者通過實驗檢測油煙成分，發(fā)現(xiàn)了若干強致癌性和吸入毒性物質(zhì)[3-6]。褚艷玲等人測算了油煙污染對深圳福田大氣污染的貢獻率，發(fā)現(xiàn)是繼機動車尾氣和揚塵污染源之后的第三大污染源[7]。高俊敏根據(jù)對重慶市民的走訪意見也得出了相似的結(jié)論[8]，油煙污染所造成的經(jīng)濟損失也很可觀，因此加強對油煙污染的研究是具有很強的社會意義的[9]。

二、研究區(qū)概況

本文以郴州市北湖區(qū)為案例區(qū)，北湖區(qū)位于郴州市中部，總面積約826平方公里，總?cè)丝诩s43萬。目前城區(qū)共有餐飲店2300多家，其中中、小型餐飲店有2100多家。因為老城區(qū)功能分區(qū)規(guī)劃的不完善，餐飲行業(yè)分布不盡合理。很多小的餐飲店就混雜在人口稠密的住宅樓附近。開展餐飲油煙治理工作之前，多數(shù)餐飲從業(yè)者對油煙凈化處理沒有基礎(chǔ)的認識，使開展工作十分艱難。2013年以前，北湖區(qū)安裝了油煙凈化設(shè)施的餐飲店不足50家。數(shù)據(jù)顯示97%的餐飲店所產(chǎn)生的油煙，一則通過高空煙道直接向高層大氣排放；二則排放至下水道，這樣排放易使油煙遇冷凝結(jié)，最終使下水道排水不暢，長此以往不利周邊居民的正常生活。

三、北湖區(qū)餐飲油煙污染的成因

(一)城區(qū)功能規(guī)劃滯后

北湖區(qū)現(xiàn)有的餐飲店大多是沒有經(jīng)過合理規(guī)劃的，這些店面就混雜在居民區(qū)當中。雖然方便了群眾就餐，但是其產(chǎn)生的大量油煙、噪音都影響到了周邊居民的正常生活，群眾反映很差。另外由于餐飲行業(yè)大都位于居民樓下的門面房內(nèi)，存在一定的火災隱患。由于歷史原因，很多老舊居民區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施破舊，專用的油煙管道鋪設(shè)更是無從談起。

(二)餐飲行業(yè)監(jiān)管困難

餐飲行業(yè)本身分布分散，其造成的油煙污染同樣也具有這種特點，因此對油煙污染的治理與工業(yè)企業(yè)污染的治理相比具有特殊性[10]。此外我國法律要求環(huán)境監(jiān)測部門處罰時必須出具相關(guān)檢測報告，使得在面臨小餐飲油煙污染問題時，往往在幾個月后才能依法進行處罰，消耗大量的時間人力成本[11]。而且本身現(xiàn)行法律對于小型餐飲經(jīng)營者的處罰門檻很高，一般的經(jīng)營者即便違法排污也得不到過重處罰[12]，難以形成有效的警示效果。

(三)油污治理投入成本高

餐飲油煙污染一般通過四種方式進行排放，分別是直接排放、低煙囪排放、高煙囪排放和專用油煙通道排放。四種方法對環(huán)境的污染程度逐個遞減，而顯而易見的是所耗費的設(shè)施成本逐個增加[13]。油煙污染治理費用主要集中在設(shè)備的配置和養(yǎng)護上，由于我國油煙處理技術(shù)還不夠成熟，因此采購新型油煙處理設(shè)備的成本很高，而且養(yǎng)護設(shè)備的費用是長期的，這筆費用往往是更大的一筆經(jīng)濟負擔。

(四)行政執(zhí)法阻力大

對油煙污染的執(zhí)法阻力來自多方面，首先是經(jīng)營者以及群眾的不理解，如果關(guān)停夜市餐飲店，很多人的生計就成了問題，法理和人情很難兼顧；其次國家目前對于小餐飲環(huán)保費用基本上缺乏補貼，讓小本經(jīng)營的餐飲店承擔多數(shù)費用確實強人所難；最后就是環(huán)保監(jiān)管部門缺乏實際權(quán)力，工作強度大，需要處理諸如環(huán)保宣傳、環(huán)境審批、現(xiàn)場取證以及行政處罰等多項職權(quán)，難以做到面面俱到[14]。

三、北湖區(qū)餐飲油煙污染的治理措施及成效

(一)加強宣傳，提高認識

北湖區(qū)環(huán)保部門認識到首先要從思想上解決廣大餐飲業(yè)主的疑惑。他們借助多種方式向居民傳達信息，例如通過上店走訪了解經(jīng)營者的困難和需求；通過聯(lián)合街道社區(qū)召集餐飲業(yè)主集中解決他們最關(guān)心的問題、尊重群眾和業(yè)主的知情權(quán)，制作專題節(jié)目通過廣播電視平臺讓更多的人了解油煙治理的迫切性和重要性，并普及相關(guān)政策法律知識。

(二)加大投入，引導治理

在進行油煙污染治理的過程中，有關(guān)部門了解到問題最大障礙其實就是設(shè)備成本的分攤問題，如果全部由業(yè)主承擔，會帶來很大阻力。為了使餐飲業(yè)主樂于配合政府環(huán)保工作，必須給予餐飲經(jīng)營者合適的設(shè)備補助。從2013年至2015年郴州市政府和北湖區(qū)政府合計投入了近三百萬元，對北湖區(qū)在限定時間內(nèi)完成整改的餐飲店給予總費用百分之十到百分之三十不等的補貼，另外市政府投入四十萬元作為補助餐飲店進行油煙凈化設(shè)備清理維護費用的專項資金。

(三)有序推進，查處到位

對于全區(qū)油煙污染的整治采取由點及面，步步推進的策略，重點是對于群眾投訴反映強烈的問題及時處理，及時反饋情況。環(huán)保部門對餐飲集中的地帶如東風路、駱仙路、南湖路，通過召開協(xié)商調(diào)度會，統(tǒng)一宣傳、部署人力協(xié)調(diào)推進油煙整治工作。

(四)突出重點，部門聯(lián)動

自2017年4月中央環(huán)保督察以來，北湖區(qū)出臺了《北湖區(qū)餐飲油煙整治工作方案》，明確了整治要求和驗收標準，整合區(qū)內(nèi)多部門力量，對東風路、南塔美食城等重點區(qū)域聯(lián)合開展了餐飲油煙污染集中整治行動，各級部門都把這一任務作為重點工作，認真落實，因此取得了良好的效果，社會反響積極。

截至2018年5月，北湖區(qū)2300余家餐飲店中共有1800余家餐飲店安裝油煙凈化器，從直接無序排放轉(zhuǎn)變?yōu)檫_標有序排放的餐飲店已經(jīng)占到了全區(qū)餐飲行業(yè)總數(shù)的近八成，城區(qū)的大氣質(zhì)量得到好轉(zhuǎn)，油煙污染投訴重復投訴率顯著下降。

四、對北湖區(qū)餐飲油煙污染后續(xù)治理的思考

雖然北湖區(qū)在治理油煙工作過程中取得了豐碩的成果，但是也應清醒地認識到城區(qū)餐飲油煙污染治理是一項系統(tǒng)性、長期性的工作，必須在鞏固現(xiàn)有成果的同時，思考如何開展后續(xù)油煙污染防治工作。

(一)合理規(guī)劃，源頭把關(guān)

我國的餐飲行業(yè)多是家庭或者中小企業(yè)主導型,規(guī)模小但是總量卻很大，產(chǎn)生的餐飲油煙污染總量必須得到重視。為了能夠集中統(tǒng)一整治，最好的辦法是要優(yōu)化餐飲企業(yè)的空間布局，解決分布雜亂無序的問題，形成集中連片管理，既可以降低管理成本又方便統(tǒng)一監(jiān)管[15]。對于具體餐飲行業(yè)如何選址可以參照一些已有的研究來確定建造原則[16]。要嚴格控制商業(yè)居住混合樓的建設(shè)，要求商業(yè)居住混合樓必須建設(shè)專用油煙管道和預留油煙凈化系統(tǒng)安裝空間。從源頭上加強餐飲行業(yè)準入審核。嚴控不合標準的企業(yè)進入市場。

(二)創(chuàng)新監(jiān)管模式，完善法律法規(guī)

學習先進城市的油煙治理經(jīng)驗，探索第三方運營如何在餐飲油煙治理中發(fā)揮作用[17-19]。也可以學習一些省份試行餐飲業(yè)油煙在線監(jiān)控，實時掌握城市油煙排放數(shù)據(jù)，提高監(jiān)管時效性[20]。國家及地方各級立法部門應完善針對餐飲污染防治的法律法規(guī)體系。為餐飲行業(yè)環(huán)境監(jiān)管提供法律依據(jù)。要從源頭加以控制，建立從餐飲行業(yè)的選址、房屋設(shè)計、排放設(shè)施到環(huán)評、準入條件、排放標準一整套的法律體系[21]。

(三)精準治理，維護到位，

不同的治理技術(shù)有著不同的優(yōu)缺點,餐飲行業(yè)需要結(jié)合自身情況,因地制宜地選擇符合國家標準且能夠滿足需要的油煙處理技術(shù)。要保障油煙凈化設(shè)施正常運行需要做好日常維護。一是要定期清潔油煙凈化設(shè)備，確保其正常運轉(zhuǎn)；二是要建設(shè)相應的污染防治設(shè)施，確保清洗凈化器機芯的強堿廢水等污染物經(jīng)處理達標后進入城市污水處理廠，避免“二次污染”；三是加強餐飲業(yè)日常的環(huán)境監(jiān)管，這需要多部門的合力保障。

(四)加強宣傳，完善公眾監(jiān)督體系

鞏固油煙污染治理成效，不能只靠單方面管制，更重要的是在整個社會形成環(huán)境保護意識，要使群眾在日常生活中能夠自覺抵制不規(guī)范的油煙排放現(xiàn)象。這就能夠無形當中規(guī)范經(jīng)營者的行為，對已經(jīng)出現(xiàn)的問題投訴要“及時處理、及時反饋”。對于新建、改建、擴建餐飲項目的環(huán)評審批應當充分征詢周邊住戶的意見，保障群眾的知情權(quán)，提升其對社區(qū)環(huán)境管理的參與感和積極性。