何 霖

在我國,由于巨災(zāi)風險管理起步較晚,對巨災(zāi)風險的認識不足、綜合性防災(zāi)減災(zāi)法律法規(guī)缺乏,巨災(zāi)風險管理制度還需進一步協(xié)調(diào),相關(guān)主體的職責還需要明確,利用市場手段分散巨災(zāi)風險的能力也極為有限.2016年10月,中央深改組審議通過《關(guān)于推進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革的意見》(以下簡稱《意見》).黨的十九大報告也明確指出:要“不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”,“堅決打好防范化解重大風險的攻堅戰(zhàn)”,“提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”,“提高保障和改善民生水平”,“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)”.[1]因此,健全相關(guān)法律法規(guī),完善風險管理體系,創(chuàng)新巨災(zāi)風險管理制度成為當前我國應(yīng)對巨災(zāi)最重要且最為有效之舉措.

1　《意見》之解讀

2017年1月10日,新華社受權(quán)發(fā)布《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革的意見》,[2]就指導思想、基本原則對我國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革提出了總體要求,尤其是確立了“堅持以人為本,切實保障人民群眾生命財產(chǎn)安全;堅持以防為主、防抗救相結(jié)合;堅持綜合減災(zāi),統(tǒng)籌抵御各種自然災(zāi)害;堅持分級負責、屬地管理為主;堅持黨委領(lǐng)導、政府主導、社會力量和市場機制廣泛參與”五項基本原則.

《意見》提出,我國將著力從“健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體制、健全屬地管理體制、完善社會力量和市場參與機制”三方面推進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革.將從“強化災(zāi)害風險防范,完善信息共享機制,提升救災(zāi)物資和裝備統(tǒng)籌保障能力,提高科技支撐水平,深化國際交流合作”五個方面全面提升綜合救災(zāi)能力.

《意見》提出,要通過“加強綜合立法研究,加大防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)投入,強化組織實施”三方面切實加強組織領(lǐng)導,推動各項改革措施落到實處.

應(yīng)該說,《意見》針對我國嚴峻復雜的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)形勢,尤其是實踐中存在的“管理體制不順、相關(guān)法律法規(guī)分散零碎、部門之間工作脫節(jié)、一些地方重救災(zāi)輕減災(zāi)”等問題,[3]通過頂層設(shè)計,提出了系列改革舉措,將強有力地推動我國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制的健全和完善,將成為我國災(zāi)害風險管理體系建設(shè)的重要里程碑.

2　我國巨災(zāi)風險管理制度之不足

新中國成立以來,我國巨災(zāi)風險管理制度經(jīng)歷了“單項災(zāi)害應(yīng)急管理、綜合防災(zāi)減災(zāi)管理、全面災(zāi)害風險預防、風險社會綜合治理”等幾個階段,[4]初步建立起巨災(zāi)風險管理法律法規(guī)體系,主要采取的還是“以中央政府為主導、地方政府配合,以國家財政救濟為主、社會對口支援和捐助為輔的災(zāi)害補償機制”,[4]在實踐中雖然取得了抗災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的成功經(jīng)驗,但也暴露出一些急需解決的問題.

2.1　管理職能分散

當前,我國尚未組建單獨的管理部門統(tǒng)籌安排各類巨災(zāi)的事前預防、事中救災(zāi)減災(zāi)、事后救濟與重建等工作.2005年,經(jīng)國務(wù)院批準,原中國國際減災(zāi)委員會更名為國家減災(zāi)委員會,在民政部、國家地震局、國家氣象局等部委基礎(chǔ)上組建而成,作為我國政府常設(shè)的最高級綜合性巨災(zāi)風險管理指揮系統(tǒng),具體工作由民政部承擔.但是,國家減災(zāi)委及其下屬的國家減災(zāi)中心、減災(zāi)救災(zāi)標準化委員會及減災(zāi)委專家委員會,除了制定相關(guān)政策、規(guī)劃外,往往只是組織、協(xié)調(diào)、指導各項救災(zāi)工作,實質(zhì)性的工作尤其是防災(zāi)工作仍然分散到各災(zāi)種所對應(yīng)的部委,如洪水災(zāi)害的防治主要由水利部門牽頭負責,地震災(zāi)害主要由地震局承擔,其余地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃由國土資源部牽頭,森林火險防護由國家林業(yè)局負責,各類巨災(zāi)的救助主要由民政部承擔.盡管有國家減災(zāi)委的居高協(xié)調(diào),各部委間相互之間仍然缺乏相應(yīng)協(xié)調(diào),統(tǒng)籌性較差.災(zāi)害發(fā)生后,部委之間、各級政府直接并沒有充分發(fā)揮職能作用,甚至因為“九龍治水”各司其職,職能重疊而推諉,最終出現(xiàn)職能盲區(qū)的現(xiàn)象,很大程度上影響了我國巨災(zāi)風險管理體系的正常運作和效能發(fā)揮.[5]

2.2　重救災(zāi)輕防災(zāi)減災(zāi)

受傳統(tǒng)觀念的影響,國人大多認為巨災(zāi)風險是不可管理的,政府也對風險管理的認識不充分.長期以來,我國政府在災(zāi)害風險管理方面,重點關(guān)注應(yīng)急管理與恢復管理,往往忽視了風險管理,我國巨災(zāi)風險管理理念還停留在被動防御、被動應(yīng)對的層面.[6]由于災(zāi)前風險防范投入大、短期難見成效,災(zāi)害風險管理一直為地方政府所忽視,或雖有重視卻缺乏積極主動性,其更多地把重心放在災(zāi)中應(yīng)急和災(zāi)后重建,在災(zāi)害發(fā)生后為民眾提供救援服務(wù)和有限補償.這既與地方政府風險管理意識淡薄有關(guān),也與我國政府長期以來角色定位不明、地方官員片面追求短期回報大有關(guān)聯(lián).事實上,2003年“非典”以來,我國初步建立起的應(yīng)急預案體系,在歷次災(zāi)害應(yīng)對中發(fā)揮了極其重要的作用,也收到了顯著的成效,從2008年南方冰雪災(zāi)害與汶川地震,到玉樹地震、蘆山地震,再到2017年8月的九寨溝地震,我國各級政府的災(zāi)害應(yīng)急愈發(fā)成熟,救災(zāi)工作有條不紊.但是,由于缺乏對巨災(zāi)風險的基礎(chǔ)性評估和事前預警,我們的災(zāi)前預防工作仍顯薄弱,“重救災(zāi)輕防災(zāi)減災(zāi)”的問題一時還難以得到解決.

2.3　法律制度建設(shè)落后

巨災(zāi)風險管理包含多層次內(nèi)容,巨災(zāi)風險管理法律制度需要對巨災(zāi)風險管理涉及的方方面面予以統(tǒng)籌性規(guī)劃和制度安排.當前,我國在巨災(zāi)風險管理領(lǐng)域頒布實施有《突發(fā)事件應(yīng)對法》《防震減災(zāi)法》《防洪法》《保險法》《氣象法》等法律及若干部門規(guī)章、地方性法規(guī),我國巨災(zāi)風險管理法律體系已初步建立,但還有待完善.尤其缺乏一部綜合性防災(zāi)減災(zāi)法律總攬全局,將我國各類巨災(zāi)風險的災(zāi)前防御、災(zāi)中減損、災(zāi)后救濟等風險管理手段整合成一個有機整體.[7]不管是從國內(nèi)外學者的探索和研究,還是從我國政策導向來看,由應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合性防災(zāi)減災(zāi)轉(zhuǎn)變已成必然.

2.4　市場功能發(fā)揮不足

當前,我國巨災(zāi)風險管理體系中,仍以政府力量為主導,社會力量與市場力量的作用發(fā)揮十分有限,主要表現(xiàn)在災(zāi)后救濟時的社會捐助與規(guī)模相當有限的巨災(zāi)保險賠付.從其他國家和地區(qū)的巨災(zāi)風險管理經(jīng)驗來看,市場力量,尤其是金融、保險業(yè)在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)中發(fā)揮了較為重要的作用.[8]市場功能的發(fā)揮欠佳,尤其是巨災(zāi)保險發(fā)展緩慢,這既是因為長期以來我國巨災(zāi)保險的發(fā)展缺少政府的引導、扶持,又與我國保險業(yè)起步較晚、自身抵御風險能力較弱、應(yīng)對巨災(zāi)經(jīng)驗不足有莫大關(guān)系.尤其是巨災(zāi)風險數(shù)據(jù)匱乏、經(jīng)營技術(shù)落后、專業(yè)人才缺乏,風險分散機制有限,加之民眾保險意識淡薄、巨災(zāi)保險需求不足、國民收入水平不高,最終導致保險業(yè)產(chǎn)品開發(fā)滯后,我國巨災(zāi)保險多年來止步不前.[9]2014年至今,深圳、寧波、濰坊、云南、四川、廣東等地陸續(xù)展開試點工作;2016年7月,城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險在全國范圍內(nèi)正式啟動.但直到今日,上述保險項目投保率和賠付率都遠遠低于預期.[10]

2.5　民眾風險意識不足

受傳統(tǒng)影響,我國民眾風險意識較為薄弱,風險管理參與度較低.這既表現(xiàn)在防災(zāi)意識方面,也表現(xiàn)在抗災(zāi)行為和風險控制方面.應(yīng)該說,我國民眾的風險意識,尤其是巨災(zāi)風險意識較為缺乏,這從農(nóng)村自建農(nóng)房的防災(zāi)抗災(zāi)水平就能體現(xiàn)出來;災(zāi)害發(fā)生后,有的民眾由于缺乏相關(guān)知識,不能科學合理的避災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi),甚至有的寄希望于政府,坐、等、靠;利用保險進行風險管理的意識相對較弱,由于對保險了解不多,加之根深蒂固的保守思想影響,民眾寧愿把錢存進銀行或是置產(chǎn)投資,也不愿意花“冤枉錢”去購買保險,除去政府統(tǒng)保模式的巨災(zāi)保險試點,民眾在享受財政保費補貼的情況下,也不太愿意主動投保.[11]

3　我國巨災(zāi)風險管理制度創(chuàng)新路徑

3.1　加強組織保障

從其他國家巨災(zāi)風險管理體制的發(fā)展演變來看,較為完備的災(zāi)害應(yīng)對機構(gòu)的設(shè)立成為各國風險治理的必然選擇.如美國的國家緊急事務(wù)管理局、英國的國民緊急事務(wù)委員會、法國的國家緊急事務(wù)辦公室、阿根廷的聯(lián)邦緊急系統(tǒng)、墨西哥的國家災(zāi)害預防委員會、智利的國家緊急救援辦公室、哥倫比亞的國家減災(zāi)備災(zāi)體系、薩爾瓦多的國家應(yīng)急委員會、韓國的國家應(yīng)急管理局、斐濟的政府應(yīng)急委員會等.[4]這些機構(gòu)有兩大特征,一是常設(shè),二是由單一的應(yīng)急救災(zāi)功能向防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)綜合性管理轉(zhuǎn)變.

為此,要改變我國災(zāi)害應(yīng)對中可能出現(xiàn)的各級政府、政府各部門之間的權(quán)責不分、職權(quán)混淆的現(xiàn)象,從中央到地方,建立起較為完備的專門性的災(zāi)害風險治理機構(gòu)是極具必要性的.可否借鑒國外成功經(jīng)驗,將現(xiàn)有各部門之防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)職能集中起來,將各級減災(zāi)委從民政部門脫離出來,成立一個單獨的部門,以優(yōu)化整合風險管理力量,并以此為基礎(chǔ),明確分級負責和屬地管理原則,最大限度地發(fā)揮政府的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力?這或許是我國巨災(zāi)風險管理體制改革的重要方向之一.

3.2　健全法律法規(guī)

“防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全,事關(guān)社會和諧穩(wěn)定,是衡量執(zhí)政黨領(lǐng)導力、檢驗政府執(zhí)行力、評判國家動員力、彰顯民族凝聚力的一個重要方面.”[2]巨災(zāi)風險管理法規(guī)體系的建立和完善,是全面深化改革,推進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革的重要抓手和法治保障,是“建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家”,“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”,“提高保障和改善民生水平,加強和創(chuàng)新社會治理”的重要舉措.[1]

法律制度是巨災(zāi)風險管理的基石.加快巨災(zāi)風險管理法律制度建設(shè),著力彌補現(xiàn)有法規(guī)體系之不足,是“切實提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作法治化、規(guī)范化、現(xiàn)代化水平,全面提升全社會抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力”的現(xiàn)實需要和必然過程.現(xiàn)階段,我國巨災(zāi)風險管理法律制度建設(shè)的首要任務(wù)是將綜合性防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)基本法的立法工作提上日程.同時,加快巨災(zāi)保險法等法律法規(guī)建設(shè),盡可能地將整個巨災(zāi)風險管理過程形成一個有機整體。

3.3　發(fā)揮市場作用

市場作用主要體現(xiàn)在金融保險市場,通過金融保險手段將巨災(zāi)風險盡可能地分散轉(zhuǎn)移出去,把原來以政府財政支持為主的災(zāi)后補償方式多元化,讓受災(zāi)民眾盡可能地得到補償.尤其是巨災(zāi)保險制度的建立和完善,能夠在抵御巨災(zāi)風險、分散巨災(zāi)風險、補償巨災(zāi)損失方面發(fā)揮重要作用,這已經(jīng)在多個國家和地區(qū)的實踐中得到證實.目前,我國的巨災(zāi)保險試點正在多地進行,城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險也在全國范圍內(nèi)推廣,湖南也在探索洪水保險試點.但是,我國巨災(zāi)保險實踐所凸顯的最大問題是災(zāi)種單一,又或者將地震風險予以排除,加之宣傳不力,民眾信任度不高,投保率不太理想.因此,實踐中,有必要將我國政策性農(nóng)房保險與城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險、各地巨災(zāi)保險試點并軌,實現(xiàn)巨災(zāi)保險的擴點擴面擴責,把我國主要的幾種巨災(zāi)風險(地震、洪水、臺風)納入.[12]同時,加大財政補貼力度,給予保費補貼和財稅優(yōu)惠政策,可以考慮在基本保額之內(nèi)實施半強制保險模式,基本保額之上由民眾自行選擇是否加保.

要積極拓寬融資渠道,建立巨災(zāi)保險基金,加快發(fā)展再保險市場,積極創(chuàng)新巨災(zāi)風險證券化,通過國際金融市場、再保險市場等手段盡可能地開拓風險轉(zhuǎn)移渠道,尤其是以巨災(zāi)債券為主的通過資本市場分散巨災(zāi)風險的證券?；Ｊ街档梦覀兤诖?

3.4　激勵社會參與

創(chuàng)新巨災(zāi)風險管理制度,還要有效引導和激勵社會力量參與到巨災(zāi)風險管理體系中來,集全社會之力應(yīng)對巨災(zāi)風險.

激勵社會力量參與.《意見》提出,我國將健全社會力量參與機制,制定和完善社會力量參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的相關(guān)制度,完善政府與社會力量協(xié)同救災(zāi)聯(lián)動機制,落實各項支持措施,為社會組織、志愿者參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)盡可能提供便利條件,引導社會力量有序、高效地參與進來.

加強社會捐贈監(jiān)管.一直以來,社會捐贈的使用為人們所詬病.《意見》提出,將完善救災(zāi)捐贈組織協(xié)調(diào)、信息公開和需求導向等工作機制.社會捐贈的監(jiān)督管理,既包括救災(zāi)捐贈,也包括其它方面如巨災(zāi)基金所接收的社會組織及個人的捐贈.只有捐贈物資和資金的使用透明化,用到實處,捐贈人才能“捐得放心”,愿意捐,樂于捐.

提升民眾風險意識.民眾的積極參與,是巨災(zāi)風險管理體系的重要一環(huán).民眾自身風險意識的高低,決定了其參與巨災(zāi)風險管理的積極性與自覺性.要加大宣傳力度,通過多途徑、多手段提升廣大民眾的巨災(zāi)風險意識,引導他們正確認識巨災(zāi)風險,自覺參與到防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作中,如積極主動地提高自有建筑物的抗災(zāi)水平,積極參與巨災(zāi)保險,科學合理地避險救災(zāi),開展生產(chǎn)自救和災(zāi)后重建工作,等等.

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