從行政賠償范圍和義務(wù)機(jī)關(guān)談國(guó)家賠償?shù)闹贫韧晟?/h1>
2018-04-03 08:11:29王旭東
王旭東
武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072
行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)過(guò)程中，不可避免地對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益造成損害。為了彌補(bǔ)這種損害，國(guó)家確立了行政賠償制度。[1]（P104）在行政賠償中，首先要確定的是承擔(dān)賠償義務(wù)的主體，即行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。同時(shí)，在行政賠償范圍內(nèi)，確認(rèn)是否應(yīng)當(dāng)獲得國(guó)家賠償。為此，本文先從行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的確認(rèn)討論，在現(xiàn)行《國(guó)家賠償法》的行政賠償范圍內(nèi)，探討應(yīng)當(dāng)獲得國(guó)家賠償?shù)那樾?，從而為我?guó)國(guó)家賠償法的完善提出幾點(diǎn)思考。
一、行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)
在我國(guó)，行政賠償和司法賠償被一同規(guī)定在國(guó)家賠償法中，而在英國(guó)、奧地利、日本等國(guó)，對(duì)于行政賠償與司法賠償是分開(kāi)立法的。這就導(dǎo)致我國(guó)的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)一詞的指代有了不同含義。在行政賠償中，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)指的是代表國(guó)家接受行政賠償請(qǐng)求，參與行政賠償訴訟，履行賠償義務(wù)的機(jī)關(guān)。[2]（P444）而在司法賠償中，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)則是指接受司法賠償請(qǐng)求，具體承擔(dān)責(zé)任，支付賠償費(fèi)用的機(jī)關(guān)。[3]（P701）當(dāng)權(quán)利人尋求行政賠償時(shí)，首先要確定的是“誰(shuí)來(lái)賠”的問(wèn)題。在確定了賠償義務(wù)的主體后，然后再審查“是否賠”，即是否屬于行政賠償?shù)姆秶?。因此，確定行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，以及界定行政賠償?shù)姆秶菃?dòng)國(guó)家賠償程序重要環(huán)節(jié)。在行政賠償制度的主體下，本部分所討論的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)僅指行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，司法賠償義務(wù)機(jī)關(guān)暫且不論。
（一）行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的設(shè)置模式
有關(guān)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的設(shè)置一般有兩種形式，一是集中模式：即設(shè)立專(zhuān)門(mén)的、相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)辦理賠償事務(wù)，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)與侵權(quán)機(jī)關(guān)分離。二是分散模式，即由實(shí)施侵權(quán)行為機(jī)關(guān)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。[4]（P183～184）目前，我國(guó)行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的設(shè)置采取的是分散式的模式，也就是侵權(quán)機(jī)關(guān)和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)相一致。在這種模式下，侵權(quán)機(jī)關(guān)與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)為同一主體，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在履行賠償義務(wù)的同時(shí)，還有接受賠償申請(qǐng)和確認(rèn)賠償責(zé)任的相關(guān)職能，這樣做有違公平公正原則。賠償請(qǐng)求人在向侵權(quán)機(jī)關(guān)提出賠償請(qǐng)求時(shí)，也可能存在多個(gè)主體共同侵權(quán)的情況，其賠償義務(wù)機(jī)關(guān)也是不同的，這就可能導(dǎo)致當(dāng)侵權(quán)機(jī)關(guān)的情況比較復(fù)雜，各機(jī)關(guān)之間就有可能相互推卸責(zé)任，影響國(guó)家賠償案件的處理效率。[5]此外，國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡可能地給尋求救濟(jì)的公民提供便利，而不應(yīng)造成申請(qǐng)難或者申請(qǐng)主體不確定的困境。
相比而言，集中模式更有利于公民尋求賠償救濟(jì)，公民在申請(qǐng)賠償時(shí)，只需要向一個(gè)確定的行政機(jī)關(guān)表達(dá)訴求，這樣有利于解決分散模式下賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的弊端。國(guó)內(nèi)有學(xué)者主張行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)與行政侵權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)相對(duì)分離，二者的職能相互制衡、互相配合是值得參考的。例如，高家偉教授主張，分別設(shè)立行政賠償委員會(huì)和司法賠償委員會(huì)，即“兩個(gè)賠償委員會(huì)”模式，統(tǒng)一受理賠償申請(qǐng)，并賦予其相對(duì)獨(dú)立的法律地位。其中，行政賠償委員會(huì)在各級(jí)人民政府的法制部門(mén)下設(shè)立；對(duì)行政賠償委員會(huì)作出賠償決定不服的，可以按照《行政復(fù)議法》申請(qǐng)復(fù)議，也可以按照《行政訴訟法》直接起訴；而《國(guó)家賠償法》規(guī)定的賠償委員會(huì)改為司法賠償委員會(huì)以作區(qū)分，在各級(jí)人民法院設(shè)立，按照有關(guān)司法解釋規(guī)定的程序處理司法賠償申請(qǐng)。目前，我國(guó)僅有人民法院的賠償委員會(huì)，并無(wú)行政賠償委員會(huì)。這種建議不失為一種好的改革方式。
（二）我國(guó)行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的確認(rèn)問(wèn)題
1.復(fù)議機(jī)關(guān)加重處罰的責(zé)任確定
《國(guó)家賠償法》第八條規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議的，最初造成侵權(quán)行為的行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，但復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定加重?fù)p害的，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)加重的部分履行賠償義務(wù)?！薄秶?guó)家賠償法》這樣規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)加重?fù)p害部分履行賠償義務(wù)，簡(jiǎn)單的理解就是各擔(dān)其責(zé)，以其過(guò)錯(cuò)承擔(dān)賠償責(zé)任?！凹又亍钡暮x和程度在實(shí)踐中，通常不具有可操作性。
具體而言，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)損害結(jié)果的加重，可能有多種情況：第一種是改變加重或者維持加重；第二種是消極的不作為加重。當(dāng)復(fù)議機(jī)關(guān)不作為導(dǎo)致超期不決時(shí)，原行政行為的損害結(jié)果依舊持續(xù)，因此無(wú)論復(fù)議機(jī)關(guān)作出怎樣的決定，都導(dǎo)致了加重后果的發(fā)生。那么復(fù)議機(jī)關(guān)僅僅以加重?fù)p害的決定作為確定復(fù)議機(jī)關(guān)賠償責(zé)任的依據(jù)就不利于保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益。[6]（P195）因?yàn)榇藭r(shí)復(fù)議機(jī)關(guān)作出的任何決定都應(yīng)當(dāng)與原決定機(jī)關(guān)一同承擔(dān)賠償責(zé)任，只是責(zé)任大小不同，很難界定復(fù)議機(jī)關(guān)一定或者沒(méi)有“加重”損害結(jié)果。
2.被撤銷(xiāo)的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的責(zé)任確定
我國(guó)《國(guó)家賠償法》第七條第五款規(guī)定“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)被撤銷(xiāo)的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)；沒(méi)有繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)的，撤銷(xiāo)該賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)?！笨墒?，當(dāng)撤銷(xiāo)該賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的不是行政機(jī)關(guān)而是權(quán)力機(jī)關(guān)，那此時(shí)根據(jù)訴訟法的相關(guān)規(guī)定，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)不能成為行政訴訟的被告或者賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，受害人是不能主張賠償訴求的。但受害人的請(qǐng)求權(quán)和受償權(quán)沒(méi)有消失，此時(shí)行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的賠償責(zé)任應(yīng)當(dāng)如何轉(zhuǎn)移，國(guó)家賠償法并無(wú)明確規(guī)定。
二、我國(guó)行政賠償范圍
行政賠償范圍是指行政職權(quán)活動(dòng)造成的損害，國(guó)家對(duì)此承擔(dān)責(zé)任予以賠償?shù)念I(lǐng)域。行政賠償范圍一般包括兩個(gè)方面：一個(gè)是行政賠償?shù)男袨榉秶?，即引起行政賠償責(zé)任的侵權(quán)行為的范圍，即國(guó)家對(duì)于哪些行為造成的損害承擔(dān)賠償責(zé)任；另一個(gè)是賠償?shù)膿p害范圍，即國(guó)際賠償哪些損害，而這些損害又可分為人身?yè)p害和財(cái)產(chǎn)損害，物質(zhì)損害和精神損害等。[6]（P112）
（一）行政賠償范圍的規(guī)定模式
一般來(lái)說(shuō)，世界各國(guó)關(guān)于《國(guó)家賠償法》的規(guī)定模式主要有三種模式，即列舉式、概括式和混合式。目前，理論上一般認(rèn)為，我國(guó)采取的是所謂的混合式規(guī)定模式，即列舉式和概括式的結(jié)合。
從法律規(guī)定的形式上看，《國(guó)際賠償法》的總則中第二條“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利?！边@是概括性規(guī)定，具有指導(dǎo)和統(tǒng)籌的地位和作用。而在第二章行政賠償范圍中，又以肯定列舉的形式列舉了行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)有下列侵犯人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為。除此之外，《國(guó)家賠償法》第五條還有否定列舉的不屬于國(guó)家行政賠償范圍的三項(xiàng)。因此，從法律規(guī)定的形式上看，行政賠償范圍既有概括式規(guī)定，也有列舉規(guī)定，形式上就是混合模式。
我國(guó)雖采用了混合式立法形式，即“概括肯定+列舉肯定+列舉排除”。雖然這樣做可操作性強(qiáng)，明確肯定事項(xiàng)與排除事項(xiàng)，在具體的法律適用中十分明確。但這樣規(guī)定也存在一定弊端，因?yàn)橘r償范圍規(guī)定的不夠全面，勢(shì)必造成一些遺漏的事項(xiàng)未被納入列舉項(xiàng)的范圍之中。在司法適用中，一般會(huì)優(yōu)先適用有明確規(guī)定的列舉事項(xiàng)，那么概括的肯定性規(guī)定的作用也就無(wú)法凸顯。
（二）行政賠償范圍的立法現(xiàn)狀
我國(guó)《國(guó)家賠償法》中對(duì)于行政賠償范圍，主要規(guī)定為兩個(gè)方面，即人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害屬于國(guó)家賠償范圍，法律原文表述在第三條和第四條分別列舉的賠償事項(xiàng)。
1.侵犯人身權(quán)的行政賠償
在人身自由權(quán)方面具體包括：違法拘留；違法采取限制人身自由的行政強(qiáng)制措施；非法拘留。除上述三種行為外，實(shí)踐中還存在其他方法非法剝奪公民人身自由的兜底條款。在生命健康權(quán)方面具體包括：行政機(jī)關(guān)工作人員暴力行為；武器、警械的濫用行為和造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為。而除了列舉項(xiàng)外，行政機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)的其他違法行為，造成公民合法權(quán)益的損害，國(guó)家同樣要承擔(dān)行政賠償責(zé)任。
2.侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政賠償
依《國(guó)家賠償法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)，受害人有取得國(guó)家行政賠償?shù)臋?quán)利，這是概括性的對(duì)公權(quán)力侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的賠償規(guī)定。同時(shí)《國(guó)家賠償法》第四條具體地列舉規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)，凡有違法實(shí)施罰款、吊銷(xiāo)許可證和執(zhí)照，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒(méi)收財(cái)物等行政處罰的；違法對(duì)財(cái)產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施的；違反國(guó)家規(guī)定征收財(cái)物，攤派費(fèi)用的；造成財(cái)產(chǎn)損害的其他違法行為的，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)受害人承擔(dān)行政賠償責(zé)任。”這里的“違法行為”，既包括行政機(jī)關(guān)對(duì)符合法定條件的申請(qǐng)人直接拒絕的行為，也包括間接不作為的違法行為。
3.國(guó)家不承擔(dān)行政賠償責(zé)任的情形
根據(jù)《國(guó)家賠償法》第五條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)工作人員實(shí)施的與行使職權(quán)無(wú)關(guān)的個(gè)人行為；因受害人自己的行為致使損害發(fā)生的；法律規(guī)定國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任的其他情形。”這其中的兜底條款主要是因不可抗力，或因第三人過(guò)錯(cuò)致使損害發(fā)生的情形，即當(dāng)存在第三人侵權(quán)行為時(shí)，國(guó)家則不再賠償轉(zhuǎn)向民事侵權(quán)賠償?shù)姆懂?。在法律限定的緊急避險(xiǎn)、正當(dāng)防衛(wèi)等致人損害的情況，國(guó)家當(dāng)然不是賠償主體。比如消防車(chē)在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，違反交通規(guī)則，致使公民車(chē)輛合理限度的損壞，行政機(jī)關(guān)可能給予適當(dāng)補(bǔ)償，但卻不屬于國(guó)家賠償?shù)姆秶?/p>
（三）現(xiàn)行行政賠償范圍規(guī)定存在的問(wèn)題
1.抽象行政行為與國(guó)家賠償范圍
我國(guó)《國(guó)家賠償法》在開(kāi)篇總則的第二條概括的規(guī)定中，表述“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利?！逼渲?，“行使職權(quán)”的行為應(yīng)該既包括具體行政行為，也包括抽象行政行為。而在第四條列舉的侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的事項(xiàng)中，第四項(xiàng)“造成財(cái)產(chǎn)損害的其他違法行為?！币部赡苁浅橄笮姓袨?，結(jié)合概括式規(guī)定的第二條，我們可以理解為“只要是行使職權(quán)時(shí)造成的財(cái)產(chǎn)損害，都屬于行政賠償?shù)姆秶?，無(wú)論其是具體行政行為還是抽象行政行為。[7]（P17）
在我國(guó)《國(guó)家賠償法》中，并未否定列舉抽象行政行為不屬于國(guó)家賠償范圍，但是在肯定列舉中也沒(méi)有規(guī)定抽象行政行為的內(nèi)容，在司法解釋中也沒(méi)有將抽象行為納入國(guó)家賠償法范疇。同時(shí)，抽象行政行為也存在于立法層面，比如規(guī)章和規(guī)范性文件等抽象行為，這些立法文件也有納入國(guó)家賠償范圍的可能。《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定的“規(guī)范性文件的附帶審查制度”，明確了法院是具有對(duì)于規(guī)范性文件違法性判斷權(quán)的，而對(duì)于違法的規(guī)范性文件所造成的侵害，受害人是否可以申請(qǐng)國(guó)家賠償，這卻是值得商榷的。
總之，按照《國(guó)家賠償法》立法之意并不能將抽象行政行為排除在行政賠償范圍之外，相反應(yīng)該納入到其中。
2.人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的權(quán)利與國(guó)家賠償范圍
《國(guó)家賠償法》在行政賠償范圍中，明確規(guī)定對(duì)于侵犯人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的列舉情況屬于國(guó)家賠償?shù)姆秶?。而受教育?quán)、休息權(quán)等并不在列舉之中的權(quán)利侵害范疇，并未作出明確規(guī)定，而實(shí)踐中通常是排除在國(guó)家賠償范圍之外的。
行政賠償范圍中規(guī)定的人身權(quán)并非是全部的人身權(quán)，如姓名權(quán)、名譽(yù)權(quán)等，都不在賠償范圍之內(nèi)。在《國(guó)家賠償法》第三十五條的規(guī)定，“國(guó)家對(duì)受害人遭受名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)等精神損害的，不承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任。但賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在行政侵權(quán)行為影響范圍之內(nèi)，以消除影響、恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉的方式向權(quán)利受侵害人承擔(dān)責(zé)任，對(duì)造成嚴(yán)重后果的予以精神撫慰金?！倍颂幱殖霈F(xiàn)“嚴(yán)重后果”這種在司法實(shí)踐中難以界定的模糊表述，在實(shí)踐上往往難以認(rèn)定，可操作性差。
3.公有公共設(shè)施致害與國(guó)家賠償
（1）我國(guó)公有公共設(shè)施致害現(xiàn)狀
公有公共設(shè)施源于我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“國(guó)家賠償法”第三條規(guī)定：“公有公共設(shè)施因設(shè)置或者管理有欠缺，致人民生命、身體或者財(cái)產(chǎn)受損害者，國(guó)家應(yīng)負(fù)損害賠償責(zé)任。”根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，公有公共設(shè)施致害并未納入國(guó)家賠償?shù)姆秶?，因此我?guó)公有公共設(shè)施致害主要適用民事賠償途徑解決。[8]
我國(guó)公有公共設(shè)施致害的相關(guān)法律主要有，《民法通則》第一百二十六條關(guān)于建筑物或其上的擱置物、懸掛物發(fā)生倒塌、脫落、墜落造成他人損害的侵權(quán)責(zé)任規(guī)定?！肚謾?quán)責(zé)任法》第十一章有物件損害責(zé)任的相關(guān)規(guī)定。其他的，如我國(guó)《鐵路法》第五十八條規(guī)定的鐵路安全事故的賠償責(zé)任劃分?！多]政法》第五章規(guī)定郵政企業(yè)的賠償規(guī)定等。
（2）公有公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償?shù)谋匾?/p>
目前，法律規(guī)定公有公共設(shè)施致害是一種民事侵權(quán)行為，適用民法規(guī)定，采用的是過(guò)錯(cuò)賠償主義。但是，這樣做存在著一定的局限性。一是因?yàn)樾袨榈闹黧w并不是平等的民事主體關(guān)系。二是民法規(guī)定的賠償范圍是建筑物或者其建筑物上的擱置物、懸掛物，不能概括除“倒塌、脫落、墜落”其他情形。三是從舉證責(zé)任的角度，公有設(shè)施屬于公權(quán)維護(hù)，讓普通公民承擔(dān)過(guò)多的舉證責(zé)任，顯然不利于保障公民的權(quán)利。
公有公共設(shè)施致害，是指由于公有公共設(shè)施在設(shè)置或管理方面存在瑕疵，缺乏通常應(yīng)具有的安全性，致使使用者的人身和財(cái)產(chǎn)受到損害。[9]公有公共設(shè)施具有一定社會(huì)公益性，管理的部門(mén)也多是國(guó)家委托授權(quán)，當(dāng)損害結(jié)果發(fā)生后，國(guó)家應(yīng)當(dāng)作為責(zé)任主體，而不應(yīng)當(dāng)由公民和具有公權(quán)背景的單位劃分責(zé)任。行政行為不僅包括行政職權(quán)的行使，也包括行政職權(quán)的履行，不僅包括行政權(quán)力的積極運(yùn)用，也包括行政權(quán)力的消極放棄，即行政不作為行為。[10]（P164）公有設(shè)施致害結(jié)果的發(fā)生，存在行政機(jī)關(guān)管理上和職權(quán)運(yùn)用上的過(guò)失，不應(yīng)當(dāng)全部由受委托的企事業(yè)單位作為唯一的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。綜上所述，應(yīng)當(dāng)考慮納入國(guó)家賠償法范疇。
三、完善我國(guó)行政賠償制度的思考
（一）肯定概括與否定列舉式的結(jié)合
我國(guó)應(yīng)當(dāng)采取原則性的條款作為肯定概括，將行政賠償范圍規(guī)定為因行政職權(quán)行為造成行政相對(duì)人的損害。通過(guò)相關(guān)的司法解釋?zhuān)黾釉谒痉▽?shí)踐中的適用，避免造成原則性的條款稍有適用的情況。司法解釋在一定程度上可以彌補(bǔ)立法內(nèi)容上的缺憾，同時(shí)否定列舉不適用行政賠償?shù)姆秶?，在除不適用范圍以外，要優(yōu)先適用概括原則給予權(quán)利人合法合理、及時(shí)高效的救濟(jì)途徑。在制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)行中，最終根據(jù)司法運(yùn)行的情況，適當(dāng)修訂和完善我國(guó)行政賠償制度的立法不足。
（二）擴(kuò)大行政賠償侵權(quán)行為的范圍
前文也提到了一些抽象行政行為納入行政賠償范圍的合理性，即使排除行政立法形式的抽象行為，也應(yīng)當(dāng)將其他納入賠償范圍。行政立法本質(zhì)屬于行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)行為，或者至少將限制公民權(quán)利的其他規(guī)范性文件納入其中。其次，將公共設(shè)施致人損害賠償納入行政賠償范圍。我國(guó)國(guó)家賠償法沒(méi)將這類(lèi)賠償納入國(guó)家賠償范圍，而是主張權(quán)利人通過(guò)民事途徑解決。對(duì)于將公有設(shè)施致害納入賠償范圍的必要性，前文已經(jīng)提到，不再贅述。擴(kuò)大行政賠償?shù)姆秶?，將更有利于保障?quán)利人的合法權(quán)益，更符合國(guó)家賠償法的立法原意。
（三）擴(kuò)大行政賠償?shù)膿p害范圍
國(guó)家賠償法目前僅對(duì)物質(zhì)損害予以賠償，并不賠償間接損失。但因?yàn)閲?guó)家過(guò)失或者違法行為造成公民，法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)損失，必須由國(guó)家承擔(dān)賠償?shù)呢?zé)任，這其中不僅限于直接損害也包括間接形式。而精神損害賠償，依照《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，對(duì)精神傷害并沒(méi)有詳細(xì)的賠償損失的規(guī)定，僅有消除影響等補(bǔ)救措施。為此，擴(kuò)大行政賠償?shù)膿p害范圍，是保障公民合法獲得救濟(jì)的必然方式。
行政賠償是行政機(jī)關(guān)侵犯公民合法權(quán)利的事后救濟(jì)，是國(guó)家對(duì)行政權(quán)力不合法、不合理運(yùn)用的糾正。我國(guó)國(guó)家賠償法，在行政賠償中復(fù)議加重處罰及被撤銷(xiāo)的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)任確定上，應(yīng)當(dāng)明晰責(zé)任劃分，確保行政賠償責(zé)任主體及時(shí)承擔(dān)責(zé)任。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大行政賠償侵權(quán)行為和損害范圍，使公民在遭受行政侵害后，能及時(shí)獲得符合國(guó)家賠償立法精神的救助。
[參 考 文 獻(xiàn)]
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王旭東
武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072
行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)過(guò)程中，不可避免地對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益造成損害。為了彌補(bǔ)這種損害，國(guó)家確立了行政賠償制度。[1]（P104）在行政賠償中，首先要確定的是承擔(dān)賠償義務(wù)的主體，即行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。同時(shí)，在行政賠償范圍內(nèi)，確認(rèn)是否應(yīng)當(dāng)獲得國(guó)家賠償。為此，本文先從行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的確認(rèn)討論，在現(xiàn)行《國(guó)家賠償法》的行政賠償范圍內(nèi)，探討應(yīng)當(dāng)獲得國(guó)家賠償?shù)那樾?，從而為我?guó)國(guó)家賠償法的完善提出幾點(diǎn)思考。
一、行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)
在我國(guó)，行政賠償和司法賠償被一同規(guī)定在國(guó)家賠償法中，而在英國(guó)、奧地利、日本等國(guó)，對(duì)于行政賠償與司法賠償是分開(kāi)立法的。這就導(dǎo)致我國(guó)的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)一詞的指代有了不同含義。在行政賠償中，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)指的是代表國(guó)家接受行政賠償請(qǐng)求，參與行政賠償訴訟，履行賠償義務(wù)的機(jī)關(guān)。[2]（P444）而在司法賠償中，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)則是指接受司法賠償請(qǐng)求，具體承擔(dān)責(zé)任，支付賠償費(fèi)用的機(jī)關(guān)。[3]（P701）當(dāng)權(quán)利人尋求行政賠償時(shí)，首先要確定的是“誰(shuí)來(lái)賠”的問(wèn)題。在確定了賠償義務(wù)的主體后，然后再審查“是否賠”，即是否屬于行政賠償?shù)姆秶?。因此，確定行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，以及界定行政賠償?shù)姆秶菃?dòng)國(guó)家賠償程序重要環(huán)節(jié)。在行政賠償制度的主體下，本部分所討論的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)僅指行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，司法賠償義務(wù)機(jī)關(guān)暫且不論。
（一）行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的設(shè)置模式
有關(guān)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的設(shè)置一般有兩種形式，一是集中模式：即設(shè)立專(zhuān)門(mén)的、相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)辦理賠償事務(wù)，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)與侵權(quán)機(jī)關(guān)分離。二是分散模式，即由實(shí)施侵權(quán)行為機(jī)關(guān)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。[4]（P183～184）目前，我國(guó)行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的設(shè)置采取的是分散式的模式，也就是侵權(quán)機(jī)關(guān)和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)相一致。在這種模式下，侵權(quán)機(jī)關(guān)與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)為同一主體，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在履行賠償義務(wù)的同時(shí)，還有接受賠償申請(qǐng)和確認(rèn)賠償責(zé)任的相關(guān)職能，這樣做有違公平公正原則。賠償請(qǐng)求人在向侵權(quán)機(jī)關(guān)提出賠償請(qǐng)求時(shí)，也可能存在多個(gè)主體共同侵權(quán)的情況，其賠償義務(wù)機(jī)關(guān)也是不同的，這就可能導(dǎo)致當(dāng)侵權(quán)機(jī)關(guān)的情況比較復(fù)雜，各機(jī)關(guān)之間就有可能相互推卸責(zé)任，影響國(guó)家賠償案件的處理效率。[5]此外，國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡可能地給尋求救濟(jì)的公民提供便利，而不應(yīng)造成申請(qǐng)難或者申請(qǐng)主體不確定的困境。
相比而言，集中模式更有利于公民尋求賠償救濟(jì)，公民在申請(qǐng)賠償時(shí)，只需要向一個(gè)確定的行政機(jī)關(guān)表達(dá)訴求，這樣有利于解決分散模式下賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的弊端。國(guó)內(nèi)有學(xué)者主張行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)與行政侵權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)相對(duì)分離，二者的職能相互制衡、互相配合是值得參考的。例如，高家偉教授主張，分別設(shè)立行政賠償委員會(huì)和司法賠償委員會(huì)，即“兩個(gè)賠償委員會(huì)”模式，統(tǒng)一受理賠償申請(qǐng)，并賦予其相對(duì)獨(dú)立的法律地位。其中，行政賠償委員會(huì)在各級(jí)人民政府的法制部門(mén)下設(shè)立；對(duì)行政賠償委員會(huì)作出賠償決定不服的，可以按照《行政復(fù)議法》申請(qǐng)復(fù)議，也可以按照《行政訴訟法》直接起訴；而《國(guó)家賠償法》規(guī)定的賠償委員會(huì)改為司法賠償委員會(huì)以作區(qū)分，在各級(jí)人民法院設(shè)立，按照有關(guān)司法解釋規(guī)定的程序處理司法賠償申請(qǐng)。目前，我國(guó)僅有人民法院的賠償委員會(huì)，并無(wú)行政賠償委員會(huì)。這種建議不失為一種好的改革方式。
（二）我國(guó)行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的確認(rèn)問(wèn)題
1.復(fù)議機(jī)關(guān)加重處罰的責(zé)任確定
《國(guó)家賠償法》第八條規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議的，最初造成侵權(quán)行為的行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，但復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定加重?fù)p害的，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)加重的部分履行賠償義務(wù)?！薄秶?guó)家賠償法》這樣規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)加重?fù)p害部分履行賠償義務(wù)，簡(jiǎn)單的理解就是各擔(dān)其責(zé)，以其過(guò)錯(cuò)承擔(dān)賠償責(zé)任?！凹又亍钡暮x和程度在實(shí)踐中，通常不具有可操作性。
具體而言，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)損害結(jié)果的加重，可能有多種情況：第一種是改變加重或者維持加重；第二種是消極的不作為加重。當(dāng)復(fù)議機(jī)關(guān)不作為導(dǎo)致超期不決時(shí)，原行政行為的損害結(jié)果依舊持續(xù)，因此無(wú)論復(fù)議機(jī)關(guān)作出怎樣的決定，都導(dǎo)致了加重后果的發(fā)生。那么復(fù)議機(jī)關(guān)僅僅以加重?fù)p害的決定作為確定復(fù)議機(jī)關(guān)賠償責(zé)任的依據(jù)就不利于保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益。[6]（P195）因?yàn)榇藭r(shí)復(fù)議機(jī)關(guān)作出的任何決定都應(yīng)當(dāng)與原決定機(jī)關(guān)一同承擔(dān)賠償責(zé)任，只是責(zé)任大小不同，很難界定復(fù)議機(jī)關(guān)一定或者沒(méi)有“加重”損害結(jié)果。
2.被撤銷(xiāo)的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的責(zé)任確定
我國(guó)《國(guó)家賠償法》第七條第五款規(guī)定“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)被撤銷(xiāo)的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)；沒(méi)有繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)的，撤銷(xiāo)該賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)?！笨墒?，當(dāng)撤銷(xiāo)該賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的不是行政機(jī)關(guān)而是權(quán)力機(jī)關(guān)，那此時(shí)根據(jù)訴訟法的相關(guān)規(guī)定，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)不能成為行政訴訟的被告或者賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，受害人是不能主張賠償訴求的。但受害人的請(qǐng)求權(quán)和受償權(quán)沒(méi)有消失，此時(shí)行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的賠償責(zé)任應(yīng)當(dāng)如何轉(zhuǎn)移，國(guó)家賠償法并無(wú)明確規(guī)定。
二、我國(guó)行政賠償范圍
行政賠償范圍是指行政職權(quán)活動(dòng)造成的損害，國(guó)家對(duì)此承擔(dān)責(zé)任予以賠償?shù)念I(lǐng)域。行政賠償范圍一般包括兩個(gè)方面：一個(gè)是行政賠償?shù)男袨榉秶?，即引起行政賠償責(zé)任的侵權(quán)行為的范圍，即國(guó)家對(duì)于哪些行為造成的損害承擔(dān)賠償責(zé)任；另一個(gè)是賠償?shù)膿p害范圍，即國(guó)際賠償哪些損害，而這些損害又可分為人身?yè)p害和財(cái)產(chǎn)損害，物質(zhì)損害和精神損害等。[6]（P112）
（一）行政賠償范圍的規(guī)定模式
一般來(lái)說(shuō)，世界各國(guó)關(guān)于《國(guó)家賠償法》的規(guī)定模式主要有三種模式，即列舉式、概括式和混合式。目前，理論上一般認(rèn)為，我國(guó)采取的是所謂的混合式規(guī)定模式，即列舉式和概括式的結(jié)合。
從法律規(guī)定的形式上看，《國(guó)際賠償法》的總則中第二條“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利?！边@是概括性規(guī)定，具有指導(dǎo)和統(tǒng)籌的地位和作用。而在第二章行政賠償范圍中，又以肯定列舉的形式列舉了行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)有下列侵犯人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為。除此之外，《國(guó)家賠償法》第五條還有否定列舉的不屬于國(guó)家行政賠償范圍的三項(xiàng)。因此，從法律規(guī)定的形式上看，行政賠償范圍既有概括式規(guī)定，也有列舉規(guī)定，形式上就是混合模式。
我國(guó)雖采用了混合式立法形式，即“概括肯定+列舉肯定+列舉排除”。雖然這樣做可操作性強(qiáng)，明確肯定事項(xiàng)與排除事項(xiàng)，在具體的法律適用中十分明確。但這樣規(guī)定也存在一定弊端，因?yàn)橘r償范圍規(guī)定的不夠全面，勢(shì)必造成一些遺漏的事項(xiàng)未被納入列舉項(xiàng)的范圍之中。在司法適用中，一般會(huì)優(yōu)先適用有明確規(guī)定的列舉事項(xiàng)，那么概括的肯定性規(guī)定的作用也就無(wú)法凸顯。
（二）行政賠償范圍的立法現(xiàn)狀
我國(guó)《國(guó)家賠償法》中對(duì)于行政賠償范圍，主要規(guī)定為兩個(gè)方面，即人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害屬于國(guó)家賠償范圍，法律原文表述在第三條和第四條分別列舉的賠償事項(xiàng)。
1.侵犯人身權(quán)的行政賠償
在人身自由權(quán)方面具體包括：違法拘留；違法采取限制人身自由的行政強(qiáng)制措施；非法拘留。除上述三種行為外，實(shí)踐中還存在其他方法非法剝奪公民人身自由的兜底條款。在生命健康權(quán)方面具體包括：行政機(jī)關(guān)工作人員暴力行為；武器、警械的濫用行為和造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為。而除了列舉項(xiàng)外，行政機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)的其他違法行為，造成公民合法權(quán)益的損害，國(guó)家同樣要承擔(dān)行政賠償責(zé)任。
2.侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政賠償
依《國(guó)家賠償法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)，受害人有取得國(guó)家行政賠償?shù)臋?quán)利，這是概括性的對(duì)公權(quán)力侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的賠償規(guī)定。同時(shí)《國(guó)家賠償法》第四條具體地列舉規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)，凡有違法實(shí)施罰款、吊銷(xiāo)許可證和執(zhí)照，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒(méi)收財(cái)物等行政處罰的；違法對(duì)財(cái)產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施的；違反國(guó)家規(guī)定征收財(cái)物，攤派費(fèi)用的；造成財(cái)產(chǎn)損害的其他違法行為的，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)受害人承擔(dān)行政賠償責(zé)任。”這里的“違法行為”，既包括行政機(jī)關(guān)對(duì)符合法定條件的申請(qǐng)人直接拒絕的行為，也包括間接不作為的違法行為。
3.國(guó)家不承擔(dān)行政賠償責(zé)任的情形
根據(jù)《國(guó)家賠償法》第五條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)工作人員實(shí)施的與行使職權(quán)無(wú)關(guān)的個(gè)人行為；因受害人自己的行為致使損害發(fā)生的；法律規(guī)定國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任的其他情形。”這其中的兜底條款主要是因不可抗力，或因第三人過(guò)錯(cuò)致使損害發(fā)生的情形，即當(dāng)存在第三人侵權(quán)行為時(shí)，國(guó)家則不再賠償轉(zhuǎn)向民事侵權(quán)賠償?shù)姆懂?。在法律限定的緊急避險(xiǎn)、正當(dāng)防衛(wèi)等致人損害的情況，國(guó)家當(dāng)然不是賠償主體。比如消防車(chē)在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，違反交通規(guī)則，致使公民車(chē)輛合理限度的損壞，行政機(jī)關(guān)可能給予適當(dāng)補(bǔ)償，但卻不屬于國(guó)家賠償?shù)姆秶?/p>
（三）現(xiàn)行行政賠償范圍規(guī)定存在的問(wèn)題
1.抽象行政行為與國(guó)家賠償范圍
我國(guó)《國(guó)家賠償法》在開(kāi)篇總則的第二條概括的規(guī)定中，表述“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利?！逼渲?，“行使職權(quán)”的行為應(yīng)該既包括具體行政行為，也包括抽象行政行為。而在第四條列舉的侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的事項(xiàng)中，第四項(xiàng)“造成財(cái)產(chǎn)損害的其他違法行為?！币部赡苁浅橄笮姓袨?，結(jié)合概括式規(guī)定的第二條，我們可以理解為“只要是行使職權(quán)時(shí)造成的財(cái)產(chǎn)損害，都屬于行政賠償?shù)姆秶?，無(wú)論其是具體行政行為還是抽象行政行為。[7]（P17）
在我國(guó)《國(guó)家賠償法》中，并未否定列舉抽象行政行為不屬于國(guó)家賠償范圍，但是在肯定列舉中也沒(méi)有規(guī)定抽象行政行為的內(nèi)容，在司法解釋中也沒(méi)有將抽象行為納入國(guó)家賠償法范疇。同時(shí)，抽象行政行為也存在于立法層面，比如規(guī)章和規(guī)范性文件等抽象行為，這些立法文件也有納入國(guó)家賠償范圍的可能。《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定的“規(guī)范性文件的附帶審查制度”，明確了法院是具有對(duì)于規(guī)范性文件違法性判斷權(quán)的，而對(duì)于違法的規(guī)范性文件所造成的侵害，受害人是否可以申請(qǐng)國(guó)家賠償，這卻是值得商榷的。
總之，按照《國(guó)家賠償法》立法之意并不能將抽象行政行為排除在行政賠償范圍之外，相反應(yīng)該納入到其中。
2.人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的權(quán)利與國(guó)家賠償范圍
《國(guó)家賠償法》在行政賠償范圍中，明確規(guī)定對(duì)于侵犯人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的列舉情況屬于國(guó)家賠償?shù)姆秶?。而受教育?quán)、休息權(quán)等并不在列舉之中的權(quán)利侵害范疇，并未作出明確規(guī)定，而實(shí)踐中通常是排除在國(guó)家賠償范圍之外的。
行政賠償范圍中規(guī)定的人身權(quán)并非是全部的人身權(quán)，如姓名權(quán)、名譽(yù)權(quán)等，都不在賠償范圍之內(nèi)。在《國(guó)家賠償法》第三十五條的規(guī)定，“國(guó)家對(duì)受害人遭受名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)等精神損害的，不承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任。但賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在行政侵權(quán)行為影響范圍之內(nèi)，以消除影響、恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉的方式向權(quán)利受侵害人承擔(dān)責(zé)任，對(duì)造成嚴(yán)重后果的予以精神撫慰金?！倍颂幱殖霈F(xiàn)“嚴(yán)重后果”這種在司法實(shí)踐中難以界定的模糊表述，在實(shí)踐上往往難以認(rèn)定，可操作性差。
3.公有公共設(shè)施致害與國(guó)家賠償
（1）我國(guó)公有公共設(shè)施致害現(xiàn)狀
公有公共設(shè)施源于我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“國(guó)家賠償法”第三條規(guī)定：“公有公共設(shè)施因設(shè)置或者管理有欠缺，致人民生命、身體或者財(cái)產(chǎn)受損害者，國(guó)家應(yīng)負(fù)損害賠償責(zé)任。”根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，公有公共設(shè)施致害并未納入國(guó)家賠償?shù)姆秶?，因此我?guó)公有公共設(shè)施致害主要適用民事賠償途徑解決。[8]
我國(guó)公有公共設(shè)施致害的相關(guān)法律主要有，《民法通則》第一百二十六條關(guān)于建筑物或其上的擱置物、懸掛物發(fā)生倒塌、脫落、墜落造成他人損害的侵權(quán)責(zé)任規(guī)定?！肚謾?quán)責(zé)任法》第十一章有物件損害責(zé)任的相關(guān)規(guī)定。其他的，如我國(guó)《鐵路法》第五十八條規(guī)定的鐵路安全事故的賠償責(zé)任劃分?！多]政法》第五章規(guī)定郵政企業(yè)的賠償規(guī)定等。
（2）公有公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償?shù)谋匾?/p>
目前，法律規(guī)定公有公共設(shè)施致害是一種民事侵權(quán)行為，適用民法規(guī)定，采用的是過(guò)錯(cuò)賠償主義。但是，這樣做存在著一定的局限性。一是因?yàn)樾袨榈闹黧w并不是平等的民事主體關(guān)系。二是民法規(guī)定的賠償范圍是建筑物或者其建筑物上的擱置物、懸掛物，不能概括除“倒塌、脫落、墜落”其他情形。三是從舉證責(zé)任的角度，公有設(shè)施屬于公權(quán)維護(hù)，讓普通公民承擔(dān)過(guò)多的舉證責(zé)任，顯然不利于保障公民的權(quán)利。
公有公共設(shè)施致害，是指由于公有公共設(shè)施在設(shè)置或管理方面存在瑕疵，缺乏通常應(yīng)具有的安全性，致使使用者的人身和財(cái)產(chǎn)受到損害。[9]公有公共設(shè)施具有一定社會(huì)公益性，管理的部門(mén)也多是國(guó)家委托授權(quán)，當(dāng)損害結(jié)果發(fā)生后，國(guó)家應(yīng)當(dāng)作為責(zé)任主體，而不應(yīng)當(dāng)由公民和具有公權(quán)背景的單位劃分責(zé)任。行政行為不僅包括行政職權(quán)的行使，也包括行政職權(quán)的履行，不僅包括行政權(quán)力的積極運(yùn)用，也包括行政權(quán)力的消極放棄，即行政不作為行為。[10]（P164）公有設(shè)施致害結(jié)果的發(fā)生，存在行政機(jī)關(guān)管理上和職權(quán)運(yùn)用上的過(guò)失，不應(yīng)當(dāng)全部由受委托的企事業(yè)單位作為唯一的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。綜上所述，應(yīng)當(dāng)考慮納入國(guó)家賠償法范疇。
三、完善我國(guó)行政賠償制度的思考
（一）肯定概括與否定列舉式的結(jié)合
我國(guó)應(yīng)當(dāng)采取原則性的條款作為肯定概括，將行政賠償范圍規(guī)定為因行政職權(quán)行為造成行政相對(duì)人的損害。通過(guò)相關(guān)的司法解釋?zhuān)黾釉谒痉▽?shí)踐中的適用，避免造成原則性的條款稍有適用的情況。司法解釋在一定程度上可以彌補(bǔ)立法內(nèi)容上的缺憾，同時(shí)否定列舉不適用行政賠償?shù)姆秶?，在除不適用范圍以外，要優(yōu)先適用概括原則給予權(quán)利人合法合理、及時(shí)高效的救濟(jì)途徑。在制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)行中，最終根據(jù)司法運(yùn)行的情況，適當(dāng)修訂和完善我國(guó)行政賠償制度的立法不足。
（二）擴(kuò)大行政賠償侵權(quán)行為的范圍
前文也提到了一些抽象行政行為納入行政賠償范圍的合理性，即使排除行政立法形式的抽象行為，也應(yīng)當(dāng)將其他納入賠償范圍。行政立法本質(zhì)屬于行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)行為，或者至少將限制公民權(quán)利的其他規(guī)范性文件納入其中。其次，將公共設(shè)施致人損害賠償納入行政賠償范圍。我國(guó)國(guó)家賠償法沒(méi)將這類(lèi)賠償納入國(guó)家賠償范圍，而是主張權(quán)利人通過(guò)民事途徑解決。對(duì)于將公有設(shè)施致害納入賠償范圍的必要性，前文已經(jīng)提到，不再贅述。擴(kuò)大行政賠償?shù)姆秶?，將更有利于保障?quán)利人的合法權(quán)益，更符合國(guó)家賠償法的立法原意。
（三）擴(kuò)大行政賠償?shù)膿p害范圍
國(guó)家賠償法目前僅對(duì)物質(zhì)損害予以賠償，并不賠償間接損失。但因?yàn)閲?guó)家過(guò)失或者違法行為造成公民，法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)損失，必須由國(guó)家承擔(dān)賠償?shù)呢?zé)任，這其中不僅限于直接損害也包括間接形式。而精神損害賠償，依照《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，對(duì)精神傷害并沒(méi)有詳細(xì)的賠償損失的規(guī)定，僅有消除影響等補(bǔ)救措施。為此，擴(kuò)大行政賠償?shù)膿p害范圍，是保障公民合法獲得救濟(jì)的必然方式。
行政賠償是行政機(jī)關(guān)侵犯公民合法權(quán)利的事后救濟(jì)，是國(guó)家對(duì)行政權(quán)力不合法、不合理運(yùn)用的糾正。我國(guó)國(guó)家賠償法，在行政賠償中復(fù)議加重處罰及被撤銷(xiāo)的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)任確定上，應(yīng)當(dāng)明晰責(zé)任劃分，確保行政賠償責(zé)任主體及時(shí)承擔(dān)責(zé)任。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大行政賠償侵權(quán)行為和損害范圍，使公民在遭受行政侵害后，能及時(shí)獲得符合國(guó)家賠償立法精神的救助。
[參 考 文 獻(xiàn)]
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