《法人》特約撰稿 汪賽賽 肖海軍

民法典對(duì)國(guó)家賠償法的適用提出了新的挑戰(zhàn)。一方面，職務(wù)侵權(quán)行為是統(tǒng)一適用國(guó)家賠償法進(jìn)行調(diào)整，還是由國(guó)家賠償法與民法典各司其職、分別調(diào)整，仍然值得進(jìn)一步探討。另一方面，民法典新增多處行政機(jī)關(guān)的作為義務(wù)，對(duì)其違反同樣面臨責(zé)任性質(zhì)認(rèn)定和法律適用問(wèn)題。本文從職務(wù)侵權(quán)行為法律適用之立法沿革出發(fā)，分析國(guó)家賠償責(zé)任的性質(zhì)，探討民法典與國(guó)家賠償法的適用關(guān)系，從而為職務(wù)侵權(quán)行為的法律適用尋找科學(xué)合理的請(qǐng)求權(quán)規(guī)范基礎(chǔ)。

國(guó)家賠償責(zé)任的性質(zhì)

我國(guó)國(guó)家賠償制度源于憲法，最早由民法通則加以貫徹落實(shí)，受害人通過(guò)民事訴訟程序請(qǐng)求國(guó)家承擔(dān)民事侵權(quán)賠償責(zé)任。行政訴訟法則要求受害人通過(guò)行政訴訟程序來(lái)主張國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任。國(guó)家賠償法建立了一套獨(dú)立于民法侵權(quán)責(zé)任體系的賠償規(guī)則。那么，國(guó)家賠償責(zé)任究竟是轉(zhuǎn)型為公法侵權(quán)責(zé)任，還是仍然維持了私法侵權(quán)責(zé)任的屬性，仍然存在較大爭(zhēng)議。

私法侵權(quán)責(zé)任說(shuō)認(rèn)為，國(guó)家賠償責(zé)任就是民事責(zé)任的一種。國(guó)家賠償法是作為普通私法的侵權(quán)法在國(guó)家侵權(quán)領(lǐng)域中的特別表現(xiàn)。

公法侵權(quán)責(zé)任說(shuō)則主張適用國(guó)家賠償法的專(zhuān)門(mén)規(guī)定完全可以解決國(guó)家賠償糾紛，無(wú)需再適用民法。

從憲法到民法通則，從行政訴訟法到國(guó)家賠償法，從侵權(quán)責(zé)任法到民法典，國(guó)家賠償法與民法相互分離。認(rèn)清國(guó)家賠償責(zé)任的性質(zhì)，仍須從其分離原因入手。事實(shí)上，由于國(guó)家賠償法的立法目的和功能與民法侵權(quán)賠償體系存在明顯不兼容性，民法難以實(shí)現(xiàn)國(guó)家賠償立法之愿景，國(guó)家賠償法才從民法中分離出去，形成一套獨(dú)立的賠償規(guī)則體系。

首先，從關(guān)涉主體和立法宗旨上看，國(guó)家賠償責(zé)任應(yīng)當(dāng)屬于公法侵權(quán)責(zé)任。在關(guān)涉主體上，國(guó)家賠償涉及國(guó)家、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和受害者三方主體關(guān)系的協(xié)調(diào)和利益的平衡；民事侵權(quán)賠償則主要涉及侵權(quán)行為人與受害人。在立法目的和功能上，國(guó)家賠償既要使受害人得到充分或公平的救濟(jì)，避免單個(gè)受害人蒙受不幸，又要維護(hù)公務(wù)人員執(zhí)行公務(wù)的積極性，還要預(yù)防其在行使職權(quán)時(shí)無(wú)所顧忌、放任侵權(quán)，同時(shí)也要考慮國(guó)家財(cái)政的負(fù)擔(dān)能力；民事侵權(quán)賠償?shù)墓δ軇t主要是填補(bǔ)損害和預(yù)防損害，主要是對(duì)權(quán)益保護(hù)與行為自由加以平衡，通過(guò)對(duì)行為人行為自由的限制來(lái)對(duì)受害人權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。

其次，從代位責(zé)任到自己責(zé)任的演進(jìn)上看，國(guó)家賠償責(zé)任應(yīng)當(dāng)屬于公法侵權(quán)責(zé)任。國(guó)家賠償在歷史發(fā)展中，形成過(guò)公務(wù)員個(gè)人責(zé)任、國(guó)家為公務(wù)員的行為承擔(dān)代位責(zé)任（替代責(zé)任）、國(guó)家為自己的行為承擔(dān)責(zé)任三種形態(tài)。在民法的職務(wù)侵權(quán)責(zé)任規(guī)則中，用人單位承擔(dān)責(zé)任的前提是工作人員的行為構(gòu)成侵權(quán)，用人單位在此情形下承擔(dān)無(wú)過(guò)錯(cuò)的替代責(zé)任。換言之，工作人員是行為主體，用人單位是責(zé)任主體。而在國(guó)家賠償責(zé)任規(guī)則中，基于國(guó)家自己責(zé)任理論，無(wú)需考慮工作人員的侵權(quán)責(zé)任是否成立，不再解釋為國(guó)家承擔(dān)替代責(zé)任。民法的職務(wù)侵權(quán)強(qiáng)調(diào)用人單位的替代責(zé)任，國(guó)家賠償法的職務(wù)侵權(quán)強(qiáng)調(diào)國(guó)家自己責(zé)任，兩者在理論基礎(chǔ)上存在明顯差異。在此基礎(chǔ)上，大陸法系的立法多采公法賠償責(zé)任之觀點(diǎn)，也與我國(guó)國(guó)家賠償理論和立法現(xiàn)狀更為契合。

調(diào)整不同領(lǐng)域賠償問(wèn)題的平行關(guān)系

將國(guó)家賠償認(rèn)定為公法侵權(quán)責(zé)任，并未完全解決職務(wù)侵權(quán)行為的法律適用問(wèn)題。一方面，民法典是否還調(diào)整職務(wù)侵權(quán)行為；另一方面，在適用國(guó)家賠償法調(diào)整職務(wù)侵權(quán)行為時(shí)，民法典是否仍然有適用的空間。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家賠償法與民法典為并列關(guān)系，各自調(diào)整不同的行為。應(yīng)當(dāng)將國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員所實(shí)施的行為，區(qū)分為職權(quán)行為和職務(wù)行為。職權(quán)行為是指與職務(wù)相關(guān)的行使公權(quán)力的行為，職務(wù)行為則僅指與職務(wù)相關(guān)但非行使公權(quán)力的行為，職權(quán)行為引發(fā)的責(zé)任為國(guó)家公法賠償責(zé)任，職務(wù)行為引發(fā)的責(zé)任為國(guó)家私法賠償責(zé)任。

也有觀點(diǎn)認(rèn)為，在職務(wù)侵權(quán)之情形，應(yīng)當(dāng)通過(guò)擴(kuò)大解釋國(guó)家賠償事由，適用國(guó)家賠償法的規(guī)定。民法典新增了多處公權(quán)力機(jī)關(guān)的作為義務(wù)，公權(quán)力機(jī)關(guān)不作為時(shí)的賠償責(zé)任在現(xiàn)行國(guó)家賠償法中沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的條文，對(duì)國(guó)家賠償范圍作擴(kuò)大解釋是可行的辦法。甚至還有觀點(diǎn)認(rèn)為，凡是與執(zhí)行職務(wù)有關(guān)的行為，就應(yīng)當(dāng)適用國(guó)家賠償法。

另有觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家賠償法為民法典的特別法，在國(guó)家賠償法沒(méi)有規(guī)定時(shí)，可以適用民法典的相關(guān)規(guī)定。屬于國(guó)家賠償法規(guī)定的事由時(shí)，適用國(guó)家賠償法之規(guī)定；其他情形下，則適用民法典之規(guī)定。

民法規(guī)范在國(guó)家賠償中仍適用

筆者認(rèn)為，在民法典與國(guó)家賠償法的適用關(guān)系上，有以下幾點(diǎn)值得作出說(shuō)明：

首先，理論上將廣義的職務(wù)行為細(xì)分為職權(quán)行為和職務(wù)行為沒(méi)有問(wèn)題，但認(rèn)為因職權(quán)行為導(dǎo)致的損害由國(guó)家賠償法調(diào)整，而因職務(wù)行為導(dǎo)致的損害由民法典調(diào)整的觀點(diǎn)值得商榷。國(guó)家賠償法對(duì)行政賠償事由采列舉加兜底概括條款的立法模式，但其兜底條款解釋空間有限；對(duì)刑事賠償事由采窮盡列舉的立法模式，兩者都會(huì)導(dǎo)致法律漏洞的出現(xiàn)，在國(guó)家賠償法未列明的職權(quán)行為致害情形下，仍然應(yīng)當(dāng)適用民法典。

其次，認(rèn)為民法典第一千一百九十一條沒(méi)有涵蓋職務(wù)侵權(quán)的觀點(diǎn)不能成立。民法典和侵權(quán)責(zé)任法將前述人身?yè)p害賠償解釋中的“執(zhí)行職務(wù)”變更表述為“執(zhí)行工作任務(wù)”，對(duì)此在理解上產(chǎn)生了爭(zhēng)議。有觀點(diǎn)認(rèn)為，既然立法者已經(jīng)改變了表述，顯然民法典不再包含執(zhí)行公務(wù)的情形，即使該用人單位包含國(guó)家機(jī)關(guān)，也僅指國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員非執(zhí)行公務(wù)時(shí)致人損害的，適用民法典的規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員執(zhí)行公務(wù)時(shí)致人損害的，應(yīng)當(dāng)適用國(guó)家賠償法。全國(guó)人大常委會(huì)法工委將國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員因工作造成他人損害，區(qū)分為履行公職權(quán)的行為和未履行公職權(quán)的行為。前者構(gòu)成侵權(quán)，國(guó)家承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任；后者構(gòu)成侵權(quán)的，國(guó)家機(jī)關(guān)承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任。筆者認(rèn)為，國(guó)家賠償法并不調(diào)整所有的公職權(quán)侵權(quán)行為，即有些公職權(quán)行為構(gòu)成侵權(quán)的，不能主張國(guó)家機(jī)關(guān)承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任。

再次，對(duì)國(guó)家賠償法進(jìn)行限縮解釋更為合理。國(guó)家賠償法雖然承載著多種功能，但其主要且首要功能仍然應(yīng)屬實(shí)現(xiàn)對(duì)受害人的充分救濟(jì)，其他功能更像是首要功能的附屬品。但依現(xiàn)行立法之規(guī)定，國(guó)家賠償在賠償范圍和賠償標(biāo)準(zhǔn)上都不如民事賠償。

民事賠償則采取完全賠償原則。為使受害人獲得更為充分的救濟(jì)，對(duì)國(guó)家賠償事由中的“其他違法行為”進(jìn)行限縮解釋?zhuān)s小國(guó)家賠償法的適用情形，盡量擴(kuò)大國(guó)家侵權(quán)的民事賠償范圍，將更多的國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)侵權(quán)行為納入到民法典的調(diào)整之下。

最后，國(guó)家賠償法是公法抑或私法、普通法抑或特別法的判斷，并不影響民法規(guī)范在國(guó)家賠償中的適用。