(中國證監(jiān)會(huì) 中證金融研究院，北京 100033)

一 引言

消除貧困、改善民生、共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。改革開放以來，中國市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，扶貧開發(fā)事業(yè)也取得了舉世矚目的成就。在此過程中，中國現(xiàn)代化金融體系逐步建立，金融宏觀調(diào)控持續(xù)加強(qiáng)，在支持扶貧開發(fā)等方面發(fā)揮了愈加重要的積極作用。

在廣義范疇上，金融扶貧可指金融系統(tǒng)所開展的與扶貧開發(fā)相關(guān)的諸多行為措施。在狹義上，主要是指通過各種金融工具的運(yùn)用，滿足貧困地區(qū)的金融需求，支持貧困人口脫貧致富和貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。在改革開放后的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中，金融扶貧首先是政府扶貧政策的一個(gè)組成部分，然后是各種金融工具的不斷運(yùn)用和創(chuàng)新。1982年后，老少邊窮地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)貸款、農(nóng)村財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，是當(dāng)時(shí)最早運(yùn)用的金融扶貧工具；1986年后，多維度的扶貧專項(xiàng)貼息貸款體系逐步成熟，成為最具代表性的金融扶貧工具；1990年后，正規(guī)金融和非正規(guī)金融兩個(gè)體系的小額信貸不斷創(chuàng)新發(fā)展，持續(xù)探索針對貧困農(nóng)戶個(gè)體的信貸模式；2010年前后，小額貸款保證保險(xiǎn)和農(nóng)村大病保險(xiǎn)先后推出，在增信融資扶貧和防控因病致貧領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用；2016年后，證券期貨工具在金融扶貧領(lǐng)域廣泛運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)了資本市場與扶貧開發(fā)的有效對接。40年來，中國金融扶貧工具從無到有，從弱到強(qiáng)，從單一到多元，至今立體化的工具體系已經(jīng)初步形成。

追溯改革開放印跡，本文歸納了40年來主要金融扶貧工具演化的歷史脈絡(luò)、時(shí)代特征和變遷邏輯。本文的主要貢獻(xiàn)在于：一是采用系統(tǒng)性視角，根據(jù)金融市場的一般劃分，分別從信貸、保險(xiǎn)和證券期貨三個(gè)工具體系闡述這個(gè)演化變遷過程；二是全面分析國內(nèi)證券期貨扶貧工具這類特色鮮明的“新鮮事物”，包括從早期應(yīng)用到當(dāng)前的工具創(chuàng)新及其績效與不足；三是現(xiàn)有文獻(xiàn)大多對1978～1985年間的農(nóng)村扶貧開發(fā)和金融工具運(yùn)用關(guān)注不夠①[1-5]，本文對這一時(shí)期的專項(xiàng)低息貸款等金融扶貧工具創(chuàng)新和應(yīng)用進(jìn)行了詳細(xì)分析；四是針對現(xiàn)存問題，提出了有利于各類金融扶貧工具發(fā)揮長效機(jī)制的政策建議。溫故知新、繼往開來，當(dāng)前正值脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵時(shí)期，謹(jǐn)以此文為各界的學(xué)術(shù)研究和政策制定提供經(jīng)驗(yàn)借鑒和決策依據(jù)。

二 信貸扶貧工具的演化

長期以來，銀行體系在我國金融體系中占據(jù)主導(dǎo)地位，信貸扶貧也是最重要金融扶貧工具體系。其中，具有代表性的有改革開放初期設(shè)立的扶貧專項(xiàng)低息貸款與扶貧專項(xiàng)貼息貸款、90年代以來不斷演進(jìn)的小額信貸、2016年為加大脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)支持力度而設(shè)立的扶貧再貸款等。

(一)財(cái)政扶貧資金與扶貧專項(xiàng)低息貸款的演化

在改革開放之初，我國農(nóng)村扶貧開發(fā)的所需資金，主要來源于中央專項(xiàng)財(cái)政扶貧資金“支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金”和金融系統(tǒng)的專項(xiàng)低息貸款。1980年，國務(wù)院提出，對于老少邊窮地區(qū)，中央財(cái)政要設(shè)立支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展資金，占國家財(cái)政支出總額的比例應(yīng)當(dāng)逐步達(dá)到2%②。1982年，國民經(jīng)濟(jì)“六五”規(guī)劃進(jìn)一步明確扶貧專項(xiàng)資金額度：“每年撥?？?億元，作為支援經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金”③。對于甘肅“三西”等個(gè)別貧困地區(qū)，除了“支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金”之外，中央還決定每年增加專項(xiàng)資金2億元撥款④。

最早使用的信貸扶貧工具是1983年的“老少邊窮地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)貸款”。它是扶貧專項(xiàng)低息貸款的具體形式，通過信貸工具向貧困地區(qū)輸送資金和提供服務(wù)是一個(gè)制度創(chuàng)新，也是財(cái)政扶貧資金的一個(gè)重要補(bǔ)充。這一時(shí)期，可供查詢的、最早的、涉及金融扶貧的政策文件是1982年底9部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于認(rèn)真做好扶助農(nóng)村貧困戶工作的通知》?！锻ㄖ分赋?，農(nóng)村金融部門要“對缺乏農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)資金的貧困戶積極給以貸款支持”⑤。1983、1984年，中國人民銀行每年安排發(fā)放3億元“發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)貸款”的專項(xiàng)低息貸款，專門用于扶持西部9個(gè)省區(qū)⑥邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展[6]。執(zhí)行專項(xiàng)資金安排的機(jī)構(gòu)主要有基層人民銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社⑦，建設(shè)銀行和工商銀行也有參與。1985年后，該項(xiàng)貸款變更為“老少邊窮地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)貸款”(簡稱“老少邊窮貸款”)，增資至10億元，開始覆蓋全國所有經(jīng)國務(wù)院和省級地方政府確認(rèn)的貧困縣。在貸款工具運(yùn)用上，人民銀行要求各省區(qū)“以項(xiàng)目定貸款”，在經(jīng)過篩選評估且符合標(biāo)準(zhǔn)后，經(jīng)由總行批準(zhǔn)，專項(xiàng)貸款限額內(nèi)發(fā)放。

在80年代后期，老少邊窮貸款對貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、脫貧致富起到了積極作用。例如，1985～1988年間，人民銀行對四川省涼山州17個(gè)縣發(fā)放7276萬元專項(xiàng)貸款，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益占比97.4%，1988年新增工業(yè)產(chǎn)值1.5億元，推動(dòng)當(dāng)?shù)孛褡褰?jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展[7]。1988年后，人民銀行開始設(shè)立貧困縣縣辦企業(yè)扶貧貸款，它與“老少邊窮貸款”一樣，是人民銀行系統(tǒng)直接管理的扶貧專項(xiàng)低息貸款。截至1992年底，兩項(xiàng)貸款已累計(jì)支持貸款項(xiàng)目28712個(gè)，貸款項(xiàng)目總投資244.3億元，每年新增產(chǎn)值179.1億元⑧。同時(shí)，這些扶貧貸款盤活了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)資源，解決了大量貧困人口的勞動(dòng)就業(yè)。

至今，扶貧專項(xiàng)低息貸款工具仍在運(yùn)用，但其管理機(jī)構(gòu)幾經(jīng)更迭。1994年，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成立后，承接了“老少邊窮貸款”等政策性專項(xiàng)低息貸款業(yè)務(wù)，但由于農(nóng)發(fā)行不具備農(nóng)村基層網(wǎng)點(diǎn)，實(shí)際上仍委托農(nóng)業(yè)銀行代理收放貸款。1998年，作為國家糧食流通體制改革的配套措施，農(nóng)發(fā)行負(fù)責(zé)的包括“老少邊窮貸款”在內(nèi)的所有專項(xiàng)貸款全部劃歸商業(yè)銀行，農(nóng)業(yè)銀行承擔(dān)了各項(xiàng)扶貧貸款管理職責(zé)。在2015年之后，農(nóng)發(fā)行加大服務(wù)國家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的力度，再次負(fù)責(zé)扶貧專項(xiàng)貸款的投放和回收。

(二)開發(fā)性扶貧戰(zhàn)略中的扶貧專項(xiàng)貼息貸款

扶貧專項(xiàng)貼息貸款是由中央財(cái)政補(bǔ)貼大部分利息的扶貧信貸工具。貸款重點(diǎn)是貧困地區(qū)投資少、見效快、解決溫飽的生產(chǎn)項(xiàng)目，不能用于賑災(zāi)救濟(jì)和無償還能力項(xiàng)目。自1986年起，中國人民銀行創(chuàng)新設(shè)立扶貧專項(xiàng)貼息貸款，并提供絕大多數(shù)信貸資金⑨。此后，不斷創(chuàng)新投放領(lǐng)域，逐步形成了多元化的扶貧專項(xiàng)貼息貸款工具體系。1988年，增設(shè)牧區(qū)扶貧專項(xiàng)貼息貸款，投放于河北、內(nèi)蒙古、四川、甘肅、青海和新疆6省區(qū)的27個(gè)縣的牧區(qū)；1991年，增設(shè)貧困地區(qū)國營農(nóng)牧場扶貧貼息貸款；1992年，增設(shè)治理沙漠專項(xiàng)貼息貸款，用于西部貧困地區(qū)的風(fēng)沙侵蝕和環(huán)境惡化防治；1993年，投入1億元設(shè)立康復(fù)扶貧專項(xiàng)貼息貸款，用于服務(wù)資金匱乏的殘疾人。1986～1994年間，扶貧專項(xiàng)貼息貸款由中國農(nóng)業(yè)銀行負(fù)責(zé)具體經(jīng)營管理，其后經(jīng)歷了與“老少邊窮貸款”相近的數(shù)次負(fù)責(zé)單位更迭。

在90年代中后期國有銀行改制以前，扶貧信貸資金質(zhì)量明顯偏低。在低質(zhì)量貸款背后，大量信貸資金不能滾動(dòng)使用，對于金融供求嚴(yán)重失衡的貧困地區(qū)來講，猶如雪上加霜。以浙江省為例，1992年溫州市對泰順縣人民銀行和工商、農(nóng)業(yè)、建設(shè)3家國有銀行的調(diào)查顯示，在4246萬元扶貧貸款余額中，低質(zhì)量貸款占比高達(dá)39.8%⑩。1994年，浙江省人民銀行對五個(gè)貧困縣的調(diào)查顯示，在總額為24886萬元的扶貧貸款中，低質(zhì)量貸款占比達(dá)到37.4%[8]。從全國范圍來看，1998年，扶貧專項(xiàng)貼息貸款在由農(nóng)發(fā)行劃歸農(nóng)業(yè)銀行時(shí)，不良率高達(dá)70%[9]。造成扶貧貸款質(zhì)量低下的原因，主要有兩個(gè)方面：一是貧困地區(qū)信用環(huán)境建設(shè)滯后，很多基層干部、企業(yè)主和農(nóng)戶認(rèn)為，扶貧信貸利率極低，長期拖欠很“劃算”；二是貧困地區(qū)企業(yè)底子薄，遇到外部不利因素沖擊時(shí)，容易出現(xiàn)大面積虧損，以至于無力歸還貸款。

2001年，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010年)》開始強(qiáng)調(diào)信貸扶貧工具在宏、微觀領(lǐng)域的互補(bǔ)運(yùn)用，一方面推廣服務(wù)貧困農(nóng)戶的小額信貸，另一方面繼續(xù)增加服務(wù)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展的扶貧專項(xiàng)貼息貸款。2008年后，《關(guān)于全面改革扶貧貼息貸款管理體制的通知》使扶貧專項(xiàng)貼息貸款的運(yùn)用模式發(fā)生了明顯變化：一是管理權(quán)限下放至地方政府；二是信貸發(fā)放機(jī)構(gòu)由農(nóng)行一家負(fù)責(zé)改為商業(yè)銀行自愿參與、公平競爭；三是發(fā)放對象為貧困戶、貧困地區(qū)企業(yè)和中小型基建項(xiàng)目并重。2004年，在扶貧專項(xiàng)貼息貸款中的到戶貸款占比為15.6%，其余84.4%包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化貸款、企業(yè)貸款、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)保護(hù)貸款等；至2013年，我國扶貧專項(xiàng)貼息貸款總額超過900億元，其中到戶貸款和項(xiàng)目貸款占比分別為49.7%和50.3%。

(三)非正規(guī)金融的小額信貸

自20世紀(jì)70年代孟加拉格萊珉銀行(GB)在鄉(xiāng)村地區(qū)的“五戶聯(lián)?！毙☆~信貸取得成功后，小額信貸在世界范圍內(nèi)的發(fā)展中國家快速蔓延。1993年后，國際援助機(jī)構(gòu)和國內(nèi)NGO合作將GB小貸引入中國，嘗試性地針對農(nóng)村貧困地區(qū)展開公益性信貸服務(wù)，進(jìn)而對政府安排的農(nóng)村扶貧貼息貸款形成補(bǔ)充。在90年代市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展背景下，貧困農(nóng)戶有其適合自身發(fā)展的“最優(yōu)生產(chǎn)選擇”。但受限于生產(chǎn)項(xiàng)目和經(jīng)營主體等條件約束，很多貧困農(nóng)戶無法獲得政策性扶貧貸款，而小額信貸對此不做過多限制，因此迅速得到了廣泛肯定。此后，非正規(guī)金融的小額貸款機(jī)構(gòu)和工具運(yùn)用不斷演化。

一是公益性NGO小額貸款呈現(xiàn)“過山車”式發(fā)展態(tài)勢。至2006年，NGO小額貸款處于相對高峰時(shí)期，全國共有100多家，管理資金規(guī)模約為10億元。在2006年以后，限于經(jīng)營能力、法律地位、治理模式和資金渠道等“先天不足”，NGO小貸機(jī)構(gòu)逐漸式微，至2016年時(shí)存活率不足50%[10]191，GB模式的NGO小貸機(jī)構(gòu)僅有1例存活。但也有少數(shù)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展者，比如中和農(nóng)信自1996年試點(diǎn)小額信貸項(xiàng)目以來不斷轉(zhuǎn)型創(chuàng)新，至2018年9月已在全國21個(gè)省區(qū)9萬個(gè)鄉(xiāng)村開展小額信貸項(xiàng)目，覆蓋人數(shù)36.2萬人，其中農(nóng)戶占比92%、女性占比66%、少數(shù)民族占比23%。

二是商業(yè)化經(jīng)營小貸公司快速崛起。在借鑒國內(nèi)外現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，2005年，中國人民銀行牽頭在山西、四川、貴州、內(nèi)蒙古、陜西五省區(qū)各選1縣開展小貸公司試點(diǎn)。2006年后，人民銀行和銀監(jiān)會(huì)出臺一系列文件規(guī)范小貸公司的設(shè)立和發(fā)展。2009-2013年間，商業(yè)化小貸公司進(jìn)入高速發(fā)展黃金期，此后受市場競爭等因素影響而進(jìn)入調(diào)整轉(zhuǎn)型期。其轉(zhuǎn)型特征主要有兩點(diǎn)：一個(gè)是線下轉(zhuǎn)線上，很多小貸公司轉(zhuǎn)型為網(wǎng)貸借貸P2P；另一個(gè)是小額貸款的服務(wù)對象有所變化，逐步偏離支農(nóng)支小的最初目標(biāo)，出現(xiàn)了使命漂移[11]。2014年12月，國務(wù)院扶貧辦等五部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的指導(dǎo)意見》，要求“引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大對建檔立卡貧困戶的信貸投放”；2017年，五部委印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)扶貧小額信貸健康發(fā)展的通知》，提出“扶貧小額信貸要始終精確瞄準(zhǔn)建檔立卡貧困戶”。這些政策都有助于抑制小額信貸的使命漂移，促其回歸普惠金融本源。截至2017年底，我國小貸公司現(xiàn)存8551家，貸款余額近1萬億元，維持了機(jī)構(gòu)數(shù)量略減、貸款金額略增的發(fā)展態(tài)勢。

(四)正規(guī)金融的小額信貸

在國內(nèi)監(jiān)管體制下，小額信貸的長期推廣需由政府和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主導(dǎo)。1997年，政府主導(dǎo)試點(diǎn)和推廣的小額貸款已在全國10余省區(qū)、100余縣迅速鋪開[12]，覆蓋了多數(shù)中西部貧困地區(qū)，農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)信社等傳統(tǒng)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)逐步成為小額信貸的發(fā)放主體。自1997年起，中國人民銀行多次要求全國農(nóng)信社運(yùn)用小額貸款工具加強(qiáng)支農(nóng)服務(wù)；中國農(nóng)業(yè)銀行則于1999年直接開展小額信貸，不再由中介組織轉(zhuǎn)貸。1998年，黨中央在《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村若干重大問題的決定》中明確提出，要“總結(jié)推廣小額信貸等扶貧資金到戶的有效做法”；1999年，中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議進(jìn)一步提出“各地要把小額信貸作為保證信貸資金扶貧到戶的重要措施”；至2000年，全國扶貧小額貸款發(fā)放總量達(dá)到60億元左右，覆蓋貧困農(nóng)戶超過600萬戶，受惠人數(shù)超過3000萬人，其中，貧困人口較為集中的陜西省、貴州省累計(jì)發(fā)放額度達(dá)到23億元，其他大省累計(jì)也在10億元左右[13]。2004年后，歷年中央“一號文件”都提出支持小額信貸積極穩(wěn)妥發(fā)展。2014年后，政府又推出了針對建檔立卡貧困戶的免擔(dān)保、免抵押、基準(zhǔn)利率放貸、財(cái)政全額貼息的扶貧小額貸款，2015～2017年3年內(nèi)累計(jì)發(fā)放扶貧小額貸款超過4300億元，惠及1100多萬戶貧困戶。

(五)扶貧再貸款

扶貧再貸款是一種數(shù)量型貨幣政策工具，用于支持扶貧地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)和居民就業(yè)創(chuàng)業(yè)。為了加大對脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的信貸支持力度，2015年，中央政府提出設(shè)立扶貧再貸款。2016年，人民銀行正式設(shè)立扶貧再貸款，對貧困地區(qū)農(nóng)商行、農(nóng)合行、農(nóng)信社和村鎮(zhèn)銀行等四類地方法人金融機(jī)構(gòu)發(fā)放涉農(nóng)貸款提供支持。2017年，貧困人口較為集中或連片特困地區(qū)的扶貧再貸款得到了快速投放，其中貴州扶貧再貸款余額240.6億元，居于全國前列，四川、河南、陜西等省份均超過百億元，分別達(dá)到135.2億元、125.7億元、104.4億元。

扶貧再貸款有效降低了貧困地區(qū)企業(yè)和農(nóng)戶的融資成本。由于運(yùn)用扶貧再貸款的小額信貸利率低于基準(zhǔn)利率，扶貧再貸款的最直接效果就是引致扶貧貸款的利率下行。例如，2016年4月，黑龍江省首單3億元扶貧再貸款“花落”杜蒙農(nóng)信社(杜爾伯特蒙古族自治縣)，用于支持當(dāng)?shù)亟n立卡貧困戶的農(nóng)牧生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，貸款利率比同期同檔貸款低5.11個(gè)百分點(diǎn)，為當(dāng)?shù)刎毨艚档腿谫Y成本超過1500萬元。

三 保險(xiǎn)扶貧工具的演化

我國1980年恢復(fù)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，1982年恢復(fù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，保險(xiǎn)工具就在農(nóng)村包括貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起到積極作用。至今，包含農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、增信融資等多元化、廣覆蓋的保險(xiǎn)扶貧工具體系已初步形成。

(一)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧

農(nóng)村財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)包括對農(nóng)戶家庭和生產(chǎn)經(jīng)營兩大類財(cái)產(chǎn)承保，是預(yù)防和應(yīng)對農(nóng)民因?yàn)?zāi)致貧的有效工具，也是我國保險(xiǎn)扶貧運(yùn)用最早的工具。早在80年代初期，為了適應(yīng)專業(yè)戶需求，中國人民保險(xiǎn)公司就開展了西瓜、棉花、林木、雞鴨、養(yǎng)豬等多種種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)。1985年，因臺風(fēng)和洪澇致災(zāi)，遼寧、吉林、黑龍江和山東等地區(qū)農(nóng)業(yè)大面積受損，其中遼寧13個(gè)市、500多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成災(zāi)，保險(xiǎn)公司對此賠款超過2億元，對于防控因?yàn)?zāi)致貧起到了重要作用;吉林省農(nóng)安縣雙河川村全村被洪水淹沒，但456戶中有408戶參加了農(nóng)村財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，及時(shí)得到40萬元賠付金，有效避免了因?yàn)?zāi)致貧。

鑒于農(nóng)作物和牲畜受自然災(zāi)害影響明顯更大，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對于扶貧的意義也更為重要。經(jīng)過40年的創(chuàng)新發(fā)展，針對不同的承保標(biāo)的，扶貧農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中已經(jīng)涵蓋傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)、天氣指數(shù)保險(xiǎn)和設(shè)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等諸多工具品種。1985-1992年間，得益于政府對人保公司的政策鼓勵(lì)和財(cái)政支持，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)迅速開展，在扶貧開發(fā)領(lǐng)域發(fā)揮了一定的積極作用。1992年是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的高峰期，當(dāng)年賠付率達(dá)到了116%，基本是虧本經(jīng)營。1992年，我國正式實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)后，政府以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商業(yè)化經(jīng)營為導(dǎo)向，取消了對保險(xiǎn)公司的政策支持和財(cái)政補(bǔ)貼。這導(dǎo)致1993～2004年間農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)入萎縮階段，2003年全國農(nóng)業(yè)保費(fèi)收入4.6億元，僅為1992年8.3億元的55%，其經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和災(zāi)害救助的作用明顯受限。

2003年之后，針對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)逐年萎縮問題，政府重新調(diào)整了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展思路。一是借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商業(yè)化路徑轉(zhuǎn)變?yōu)檎咧鲗?dǎo)路徑，并于2004年由中國保監(jiān)會(huì)選取9個(gè)省區(qū)進(jìn)行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)。二是成立上海安信等專業(yè)股份制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，試點(diǎn)“財(cái)政補(bǔ)貼，商業(yè)運(yùn)作”模式。2007年后，由中央財(cái)政出資10億元在6個(gè)省區(qū)進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)，繼續(xù)推進(jìn)財(cái)政補(bǔ)貼模式。三是在2003年后引入法國安盟等外資機(jī)構(gòu)涉足農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體的多元化。在一些列重大改革之后，2007年至今，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面積和參保農(nóng)戶數(shù)量迅速增長，總體規(guī)模已居全球第二。2016年，全國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為超過4500萬戶次的受災(zāi)農(nóng)戶提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償348億元，戶均得到補(bǔ)償金760元。2007～2017年間，中央財(cái)政列支農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼年均增速達(dá)到26%，2017年補(bǔ)貼總額近180億元，撬動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)保障金約2.8萬億元，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入達(dá)到477.7億元，約為2003年的104倍。2018年，中央財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種達(dá)到16項(xiàng)，但與美國超過130個(gè)補(bǔ)貼品種相比還有明顯差距，這也表明我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還有很大發(fā)展空間。

(二)大病保險(xiǎn)扶貧

大病保險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是我國保險(xiǎn)扶貧體系中的核心工具，起到防控因?yàn)?zāi)因病致貧的保障性作用。目前，大病保險(xiǎn)扶貧包括城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)、疾病應(yīng)急救助制度和大病醫(yī)療補(bǔ)充保險(xiǎn)、商業(yè)重大疾病保險(xiǎn)等工具產(chǎn)品[14]40-46。

在我國建檔立卡的貧困人口中，因病致貧者超過40%，這是致貧的首要因素，也凸顯了扶貧大病保險(xiǎn)的重要性。早在2000年左右，我國部分城鎮(zhèn)地區(qū)已探索建立大病醫(yī)療保險(xiǎn)制度，并有商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)作為補(bǔ)充。農(nóng)村別特是貧困地區(qū)則開展較晚，截至2003年，全國86.7%的農(nóng)村居民尚沒有任何醫(yī)療保障。2002年底，中央提出要采取個(gè)人繳費(fèi)、集體扶持和政府資助的方式，積極引導(dǎo)農(nóng)戶建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度(新農(nóng)合)。但在較長時(shí)間里，新農(nóng)合存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、保障范圍小、報(bào)銷比例低等問題，對因病致貧的防控作用較為有限。

2012年8月，《關(guān)于開展城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》針對新農(nóng)合參保大病負(fù)擔(dān)重的情況，引入商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，建立大病保險(xiǎn)制度，農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)重點(diǎn)開始向大病保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。2013年，針對生活困難又亟需醫(yī)療救助的貧困人口，我國建立了疾病應(yīng)急救助制度，對基本醫(yī)療保障制度和大病保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)充；部分地區(qū)還建立了大病醫(yī)療補(bǔ)充保險(xiǎn)制度，對大病醫(yī)療費(fèi)用再次報(bào)銷，進(jìn)一步提高貧困人口醫(yī)療費(fèi)用實(shí)際報(bào)銷比例。2016年，保險(xiǎn)業(yè)已在全國31個(gè)省區(qū)開展大病保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，覆蓋超過10億城鄉(xiāng)居民。在保費(fèi)繳納和賠付方式上，不同地區(qū)的政策存在差異，一般貧困戶保費(fèi)自擔(dān)比例在10%～20%，最大醫(yī)藥費(fèi)賠付比例可達(dá)90%。以四川省甘孜州貧困地區(qū)為例，該地區(qū)賠付比例為65%～85%，2013～2017年大病保險(xiǎn)共為4.95萬人賠付約1.6億元，在防控因病致貧上發(fā)揮了重要作用。

(三)銀保聯(lián)動(dòng)與小額貸款保證保險(xiǎn)

保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與銀行信貸機(jī)構(gòu)聯(lián)合開展扶貧業(yè)務(wù)(銀保聯(lián)動(dòng))、小額貸款保證保險(xiǎn)和農(nóng)險(xiǎn)保單質(zhì)押等金融工具，屬于保險(xiǎn)增信融資范疇。其主要功能是多方分擔(dān)扶貧貸款風(fēng)險(xiǎn)，以低成本盤活資金流通，推動(dòng)信貸資源向貧困地區(qū)投放。一般而言，擔(dān)心貧困人群還貸困難，是信貸機(jī)構(gòu)“嫌貧愛富”的主要原因。貧困人群生產(chǎn)技能有限，擔(dān)心有息貸款在未來還不上，也會(huì)抑制自身的有效金融需求。小額貸款保證保險(xiǎn)等一方面可以為貧困農(nóng)戶提高資信，另一方面可以與農(nóng)業(yè)主管部門或相關(guān)企業(yè)合作來指導(dǎo)農(nóng)戶，進(jìn)而提高資金的使用效率。

從20世紀(jì)80年代中期開始，我國部分地區(qū)就有開展銀保聯(lián)動(dòng)的類似業(yè)務(wù)。比如，湖北省麻城市于1986年開展“保險(xiǎn)-銀行-畜牧局”合作試點(diǎn)，并不斷擴(kuò)大應(yīng)用規(guī)模。其具體模式為：中國人民保險(xiǎn)公司與畜牧專業(yè)戶辦理投保合同，畜牧局負(fù)責(zé)畜牧品種的防疫工作以降低發(fā)病率，農(nóng)業(yè)銀行負(fù)責(zé)為畜牧專業(yè)戶提供經(jīng)營貸款。如果發(fā)生了災(zāi)情疫情，由于農(nóng)戶有保險(xiǎn)承保，銀行也就大幅降低了后顧之憂。90年代中后期，江蘇省吳江市嘗試“小額貸款-財(cái)政貼息-保險(xiǎn)承保”三方聯(lián)動(dòng)的扶貧模式，其本質(zhì)是信貸機(jī)構(gòu)、政府和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。具體操作上，由農(nóng)村信用社向從事種養(yǎng)殖業(yè)的貧困農(nóng)戶發(fā)放小額貸款，地方財(cái)政為小額貸款貼息，人保和太保兩家公司對農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營提供保險(xiǎn)。近年來，這種銀保聯(lián)動(dòng)抑或“財(cái)銀保”聯(lián)動(dòng)的扶貧模式不斷創(chuàng)新，開始向貸款保證保險(xiǎn)演化。比如2015-2016年，湖南省在51個(gè)貧困縣實(shí)施“扶貧‘財(cái)銀?！?全稱為：精準(zhǔn)扶貧新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款保證保險(xiǎn))試點(diǎn)，帶動(dòng)10萬貧困戶增收。其具體運(yùn)營模式為：政府牽頭設(shè)立貸款保證保險(xiǎn)專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過質(zhì)押農(nóng)業(yè)保單向銀行貸款，最終撬動(dòng)銀行信貸資金參與精準(zhǔn)扶貧。

國內(nèi)的小額貸款保證保險(xiǎn)產(chǎn)品正式發(fā)端于2008年。一般的銀保聯(lián)動(dòng)是針對貧困農(nóng)戶經(jīng)營標(biāo)的物承保，小額貸款保證保險(xiǎn)的投保標(biāo)的范圍更廣，涵蓋農(nóng)戶無法償還貸款的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。2008年，華安保險(xiǎn)推出“政府-擔(dān)保-保險(xiǎn)”的小額農(nóng)貸信用保險(xiǎn)；2009年，寧波開展“政府-銀行-保險(xiǎn)”的城鄉(xiāng)小額貸試點(diǎn)。截至2016年，小額貸款保證保險(xiǎn)已在全國26個(gè)省區(qū)廣泛開展試點(diǎn)，保險(xiǎn)金額達(dá)到348.6億元，為貧困地區(qū)的農(nóng)戶和小微企業(yè)提供了有力的增信融資支持。2017年來，以河北省沽源縣為代表的諸多貧困縣設(shè)立了金融扶貧平臺，按照“政府注資、市場化引資、保險(xiǎn)兜底”的方式運(yùn)營，創(chuàng)新出以小額貸款保證保險(xiǎn)為基礎(chǔ)的“政府與銀行雙審、擔(dān)保中心與保險(xiǎn)公司雙保”的新型金融扶貧模式。

四 證券期貨扶貧工具的創(chuàng)新

相對于信貸和保險(xiǎn)，證券期貨類金融工具在扶貧開發(fā)領(lǐng)域尚屬“新鮮事物”。中國證監(jiān)會(huì)自1999年起開始定點(diǎn)幫扶云南、安徽的4個(gè)貧困縣，但在較長時(shí)間里以公益性扶貧為主。2014年，深交所發(fā)行的扶貧小額貸款資產(chǎn)支持證券，是證券期貨扶貧工具的一個(gè)較早應(yīng)用。2016年，證監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于發(fā)揮資本市場作用服務(wù)國家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的意見》后，證券期貨扶貧工具開始廣泛應(yīng)用。

(一)上市/掛牌發(fā)行股票融資

到股票市場上市或者掛牌融資，是企業(yè)獲得低成本資金，進(jìn)而帶動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要方式。但貧困地區(qū)企業(yè)符合上市或者掛牌條件的并不多，較高的企業(yè)培育成本和IPO審批時(shí)間成本也導(dǎo)致它們很難通過發(fā)行股票融資。2016年，證監(jiān)會(huì)給予貧困地區(qū)首次公開發(fā)行、新三板市場掛牌、發(fā)行公司債券、并購重組審核等環(huán)節(jié)開通“即報(bào)即審、審過即發(fā)”的綠色通道，并鼓勵(lì)券商提供相關(guān)配套服務(wù)。這些舉措，使得貧困地區(qū)企業(yè)從資本市場獲得低成本資金的時(shí)間成本大幅降低。

綠色通道推出之初，短期內(nèi)在學(xué)界和業(yè)界引起了一些爭議。部分專家學(xué)者就股票市場公平性、有效性、合規(guī)性等，發(fā)出質(zhì)疑聲音。但在實(shí)踐中，監(jiān)管部門并未因政策傾斜而降低對貧困地區(qū)企業(yè)IPO的審核標(biāo)準(zhǔn)。比如，為了確保上市公司質(zhì)量，監(jiān)管部門對貧困地區(qū)企業(yè)IPO實(shí)行100%現(xiàn)場檢查，對普通企業(yè)IPO則是抽查；2017年，貧困地區(qū)企業(yè)過會(huì)率(發(fā)審會(huì))只有54%，低于80%左右的普通企業(yè)過會(huì)率平均水平。2017年1月24日，貧困縣太湖縣企業(yè)集友股份在上海證券交易所實(shí)現(xiàn)IPO首發(fā)上市，成為全國首家全流程使用綠色通道政策的企業(yè)。截至2017年底，已有10家貧困縣企業(yè)借此通道發(fā)行上市，共計(jì)融資32億元，另有63家企業(yè)啟動(dòng)上市程序；在新三板市場，有82家貧困縣通過綠色通道實(shí)現(xiàn)掛牌，算上此前掛牌的貧困地區(qū)企業(yè)共計(jì)258家，該年全年發(fā)行股票83次，融資65.2億元。上述貧困地區(qū)企業(yè)發(fā)行股票融資，取得了積極的扶貧效果。例如，2017年11月，陜西商洛市柞水縣盤龍藥業(yè)在深交所上市，直接帶動(dòng)約2000人脫貧致富。

(二)扶貧債券

2016年來，債券和資產(chǎn)證券化開始成為貧困地區(qū)項(xiàng)目和企業(yè)獲取資金的重要工具。這類項(xiàng)目主要是易地扶貧搬遷、棚戶區(qū)改造、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性建設(shè)項(xiàng)目等。

扶貧債券發(fā)行類別以政策性金融債為主，扶貧票據(jù)、企業(yè)債、公司債和私募債等為輔。截至2018年6月，全國累計(jì)發(fā)行各項(xiàng)扶貧債券2918億元。(1)易地扶貧搬遷項(xiàng)目收益?zhèn)?。該債券為企業(yè)債的一種形式，是通過為貧困地區(qū)居民搬遷項(xiàng)目設(shè)立公司來發(fā)債直接融資。2015年9月，國家發(fā)改委確定四川省蒼溪縣先行先試，發(fā)行易地扶貧搬遷項(xiàng)目收益?zhèn)?，此后發(fā)行債券開始成為易地扶貧搬遷項(xiàng)目融資的可選工具。(2)扶貧專項(xiàng)金融債。2016年4月和7月，農(nóng)發(fā)行與國開行分別首次于銀行間市場發(fā)行扶貧專項(xiàng)金融債100億元和50億元，用于貧困地區(qū)易地扶貧搬遷項(xiàng)目；截至2018年6月，農(nóng)發(fā)行與國開行累計(jì)發(fā)行扶貧專項(xiàng)金融債1590.4億元；作為我國扶貧債券最大的發(fā)行人，農(nóng)發(fā)行還設(shè)計(jì)并累計(jì)發(fā)行深度扶貧債券、精準(zhǔn)扶貧債券、普通扶貧債券共計(jì)798億元[15]。(3)扶貧票據(jù)。2017年3月，首單扶貧超短融與扶貧中期票據(jù)于銀行間市場發(fā)行，分別融資2億元和10億元,前者用于重慶“黔江區(qū)易地扶貧搬遷項(xiàng)目”建設(shè)，后者用于精準(zhǔn)扶貧貴州貧困縣的公路交通建設(shè)。截至2018年6月末，銀行間市場已累計(jì)發(fā)行扶貧票據(jù)214億元。(4)扶貧專項(xiàng)公司債。首單扶貧專項(xiàng)公司債于2017年11月在上交所掛牌，3億元發(fā)行規(guī)模直接惠及湖北五峰縣12132位建檔立卡貧困居民。

(三)扶貧資產(chǎn)支持證券

資產(chǎn)支持證券(ABS)可以幫助有穩(wěn)定未來現(xiàn)金流的貧困地區(qū)企業(yè)和項(xiàng)目盤活存量資源，獲得所需資金。2014年12月，中和農(nóng)信的第一期5億元公益小額貸款資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃證券發(fā)行，用于貧困縣發(fā)放農(nóng)戶小額貸款，這也是證監(jiān)會(huì)公布資產(chǎn)證券化新規(guī)后的首單產(chǎn)品。2017年2月，機(jī)構(gòu)間私募產(chǎn)品報(bào)價(jià)與服務(wù)系統(tǒng)發(fā)行了“新水源PPP資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃”(污水處理收費(fèi)收益權(quán)ABS)，是證券業(yè)服務(wù)邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要金融創(chuàng)新，也是國內(nèi)首單PPP-ABS產(chǎn)品。2018年1月，廣西融水縣的堯弄和響水洞兩個(gè)水電站開展收益權(quán)資產(chǎn)證券化設(shè)計(jì)?？傮w來看，資產(chǎn)支持證券進(jìn)一步提升了金融扶貧工具的靈活性。

(四)“保險(xiǎn)+期貨”扶貧

長期以來，農(nóng)產(chǎn)品期貨門檻較高，并未成為貧困地區(qū)農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的有效工具；農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)則存在目標(biāo)價(jià)格難以確定、缺乏巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散渠道等不足。借鑒美國等發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，“保險(xiǎn)+期貨”(農(nóng)產(chǎn)品期貨價(jià)格保險(xiǎn))利用期貨市場對沖農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分散的規(guī)?；行浹a(bǔ)了傳統(tǒng)金融工具的內(nèi)生缺陷。2015年8月，人保財(cái)險(xiǎn)與新湖期貨、相關(guān)農(nóng)企在大連商品交易所簽訂首單“保險(xiǎn)+期貨”合約，利用期貨市場規(guī)避由大幅價(jià)格波動(dòng)引致的賠付風(fēng)險(xiǎn)。2016～2018年，連續(xù)3年的中央一號文件明確提出“穩(wěn)步擴(kuò)大‘保險(xiǎn)+期貨’試點(diǎn)”，此后“保險(xiǎn)+期貨”開始逐步運(yùn)用于貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。2017年，僅大商所就開展了32個(gè)“保險(xiǎn)+期貨”試點(diǎn)，已經(jīng)覆蓋雞蛋、玉米、大豆、橡膠等眾多農(nóng)產(chǎn)品種類，為貧困地區(qū)農(nóng)戶增收帶來了有效保障。

需要指出的是，“保險(xiǎn)+期貨”工具的持續(xù)運(yùn)用，尚存在一定的不足之處。當(dāng)前，多數(shù)試點(diǎn)項(xiàng)目中，農(nóng)戶只繳納20%甚至不繳納保費(fèi)，其余部分由期貨交易所、地方政府、期貨公司進(jìn)行補(bǔ)貼。從現(xiàn)金流的視角來看，囿于貧困縣政府持續(xù)補(bǔ)貼的難度較高，影響了部分“保險(xiǎn)+期貨”項(xiàng)目試點(diǎn)的持續(xù)發(fā)展。部分期貨公司與地方農(nóng)信社等存儲(chǔ)機(jī)構(gòu)開展合作，成立“保險(xiǎn)+期貨”專項(xiàng)基金，用于未來試點(diǎn)項(xiàng)目的保費(fèi)補(bǔ)貼。但各個(gè)貧困縣之間的差別較大，在全國普遍設(shè)立“保險(xiǎn)+期貨”專項(xiàng)基金的可行性并不太高。未來，以國家財(cái)政替代地方政府補(bǔ)貼，可能更加有助于“保險(xiǎn)+期貨”工具的可持續(xù)運(yùn)用和推廣。

五 更好發(fā)揮金融扶貧工具效用的政策建議

當(dāng)前，正值我國改革開放40周年，也是黨中央國務(wù)院打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵時(shí)期。結(jié)合各類金融扶貧工具的演化路徑，簡析現(xiàn)存問題，我們提出了幾點(diǎn)有利于形成金融扶貧工具運(yùn)用長效機(jī)制的政策建議。

一是優(yōu)化金融生態(tài)，增強(qiáng)信貸扶貧工具運(yùn)用的可持續(xù)性。當(dāng)前，多數(shù)貧困地區(qū)的金融生態(tài)和金融基礎(chǔ)設(shè)施落后，不利于金融扶貧工具可持續(xù)發(fā)揮作用。首先，應(yīng)通過構(gòu)建信用體系，降低信貸調(diào)查成本，增加信貸扶貧工具風(fēng)險(xiǎn)與收益的匹配度，提升商業(yè)性銀行和小貸公司持續(xù)開展扶貧事業(yè)的內(nèi)在動(dòng)力。其次，適度提高對貧困地區(qū)不良貸款的容忍度，完善盡職免責(zé)制度，激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)一線人員參與扶貧工作的積極性。第三，通過金融知識普及，增強(qiáng)貧困地區(qū)的信用意識，利用主流媒體及時(shí)宣傳推廣金融扶貧模式和經(jīng)驗(yàn)，形成信貸扶貧的濃厚氛圍。同時(shí)，加強(qiáng)對基層干部和一線信貸人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升其風(fēng)險(xiǎn)意識和金融工具運(yùn)用能力，嚴(yán)控扶貧信貸審批流程，配套貧困地區(qū)不良信貸資產(chǎn)的處置方法。

二是建立差異化監(jiān)管制度，激發(fā)證券期貨扶貧工具的活力潛能。近兩年來，在資本市場服務(wù)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)踐中，遇到了在貧困地區(qū)缺乏基層網(wǎng)點(diǎn)和專業(yè)人員、企業(yè)上市掛牌培育周期長、扶貧債券(含ABS)市場認(rèn)購不活躍等問題。對此，建議實(shí)行差異化監(jiān)管政策，進(jìn)一步發(fā)揮證券期貨工具的扶貧潛能。第一，鼓勵(lì)證券期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)在貧困地區(qū)縣城合理開設(shè)網(wǎng)點(diǎn)，并且加快審批速度。第二，充分考慮貧困地區(qū)企業(yè)和項(xiàng)目的特征，對貧困地區(qū)證券期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)實(shí)施差異化的凈資本監(jiān)管要求。第三，監(jiān)管部門可與稅務(wù)部門協(xié)商合作，對證券期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)在貧困地區(qū)的網(wǎng)點(diǎn)實(shí)施適度稅收減免，增強(qiáng)在貧困地區(qū)開展業(yè)務(wù)的內(nèi)生激勵(lì)。第四，在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，鼓勵(lì)商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司和公募基金提高購買貧困地區(qū)債券(含ABS)產(chǎn)品的優(yōu)先級，穩(wěn)步解開市場認(rèn)購不活躍的困局。

三是增強(qiáng)產(chǎn)品設(shè)計(jì)能力，提升保險(xiǎn)扶貧工具的精準(zhǔn)普惠。近10年來，我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推行“廣覆蓋、低保障”的發(fā)展策略，有其內(nèi)在不足，即當(dāng)自然災(zāi)害或突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，分?jǐn)偟睫r(nóng)戶的個(gè)體補(bǔ)償力度十分有限。農(nóng)村大病保險(xiǎn)尚處于起步階段，在商業(yè)可持續(xù)等方面有待進(jìn)一步優(yōu)化設(shè)計(jì)。建議：因地制宜補(bǔ)足貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的深度“短板”，增強(qiáng)對當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)的補(bǔ)償力度，提升保險(xiǎn)扶貧的精度和力度；適度降低深度貧困地區(qū)保險(xiǎn)費(fèi)率，增加對建檔立卡貧困戶投保保費(fèi)的財(cái)政補(bǔ)貼力度，提高貧困農(nóng)戶的主觀參保意愿，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支農(nóng)和扶貧的長效機(jī)制；穩(wěn)步提升大病保險(xiǎn)統(tǒng)籌層級，重點(diǎn)發(fā)展省級統(tǒng)籌項(xiàng)目，增強(qiáng)大病保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分散能力；加快推進(jìn)大病保險(xiǎn)信息系統(tǒng)建設(shè)，解決不同地區(qū)之間的轉(zhuǎn)診和報(bào)帳結(jié)算障礙。

四是建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制和信息共享平臺，形成不同類型金融扶貧工具的協(xié)同和互補(bǔ)。就金融扶貧工具的綜合運(yùn)用而言，較多地區(qū)存在各類機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目選擇、風(fēng)險(xiǎn)評估、資金投放等方面各自為戰(zhàn)的局面。一方面，政府、金融機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間沒有建立起完善統(tǒng)一的信息共享系統(tǒng)；另一方面，銀證保等不同金融機(jī)構(gòu)在扶貧工作上缺乏有效溝通。從結(jié)果上，容易導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)不能及時(shí)了解貧困戶的具體信息，產(chǎn)生服務(wù)盲區(qū)和重復(fù)服務(wù)等現(xiàn)象，降低金融扶貧工具的整體使用效率。建議逐步完善扶貧、財(cái)政、人行、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)等扶貧主體的工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加快建立扶貧信息共享平臺，保障不同金融機(jī)構(gòu)掌握建檔立卡貧困戶信息的統(tǒng)一完整，發(fā)揮不同類型金融工具在綜合扶貧開發(fā)中的協(xié)同和互補(bǔ)作用。在此基礎(chǔ)上形成扶貧“大數(shù)據(jù)”，全面評估貧困地區(qū)不同企業(yè)和農(nóng)戶的自身屬性和需求特征，為其量身定制可供選擇的、適合個(gè)體特征的金融扶貧工具，切實(shí)做到精準(zhǔn)扶貧。

注釋：

①鑒于1986年國家設(shè)立了專門扶貧機(jī)構(gòu)、安排專項(xiàng)資金和確定開發(fā)式扶貧方針，學(xué)界更多將1986年作為扶貧開發(fā)研究的起點(diǎn)。

②1980年2月1日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級包干”財(cái)政管理體制的暫行規(guī)定》。

③1982年 12月10日，五屆全國人大五次會(huì)議通過《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第六個(gè)五年計(jì)劃(1981～1985)》。

④比如，對于甘肅“三西”地區(qū)，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組研討后決定，從1983年開始用10年時(shí)間每年增撥專項(xiàng)資金2億元。

⑤國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、民政部、財(cái)政部、中國農(nóng)業(yè)銀行、商業(yè)部、農(nóng)牧漁業(yè)部、教育部、對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部、國家物資局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于認(rèn)真做好扶助農(nóng)村貧困戶工作的通知》，載《中華人民共和國國務(wù)院公報(bào)》1983年第1期。

⑥包括內(nèi)蒙古、廣西、寧夏、新疆四個(gè)民族自治區(qū)和貴州、云南、甘肅、青海四個(gè)省，以及陜北老革命根據(jù)地。

⑦1996年前，農(nóng)村信用社隸屬于中國農(nóng)業(yè)銀行，近似于前者的農(nóng)村基層機(jī)構(gòu)。

⑧⑩數(shù)據(jù)來源于陳元《中國金融年鑒1993》，中國金融出版社1993年版，第42頁。

⑨少數(shù)由中國農(nóng)業(yè)銀行等專業(yè)銀行進(jìn)行補(bǔ)充。