(南方醫(yī)科大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，廣東 廣州 510515)

一、農(nóng)村違章建筑的界定

違章建筑常與違法建筑一詞混用，涉及范圍廣泛，至今沒有確切定義。政府各職能部門如國土、規(guī)劃、建設(shè)、交通、環(huán)保、公路、鐵路、防洪、消防、房管和城管等部門會(huì)根據(jù)自身職責(zé)分工和實(shí)際情況，對違章建筑作出不同的界定，其內(nèi)涵和外延并不一致，處于城鄉(xiāng)不同區(qū)域的違章建筑有不同的范疇。

城市違章建筑一般指在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未經(jīng)主管部門審批，未取得規(guī)劃、用地、施工等許可證或違反許可證規(guī)定建設(shè)的建筑。農(nóng)村違章建筑一般是指“所有未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證，在承包田、農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地上未批先建或手續(xù)不全、擅自動(dòng)工新建的建筑物、構(gòu)筑物和附著物；或?qū)υ》窟M(jìn)行改造，重建、拆建、升建、擴(kuò)建等擴(kuò)大面積的房屋，如破墻開店、住宅改成營業(yè)房、分隔小間用于群租、樓房加層、增搭邊間；或在自家院子里搭建的小廠房、工棚、倉庫之類等”[2]?，F(xiàn)在一些農(nóng)村中未經(jīng)城建規(guī)劃局許可、擅自在農(nóng)田上修建的房子，屬于違章建筑，將失去房屋所有權(quán)，將不予確權(quán)頒證。

二、農(nóng)村違章建筑的復(fù)雜成因

農(nóng)村違章建筑的出現(xiàn)、存在和蔓延，有著深層次的社會(huì)歷史根源，與我國城市化進(jìn)程快速、農(nóng)村人口多、城鎮(zhèn)規(guī)劃滯后、土地供需矛盾大、農(nóng)民增收緩慢、監(jiān)管不到位、利益驅(qū)動(dòng)、治理軟弱等都有著密切關(guān)系，有著錯(cuò)綜復(fù)雜的主客觀因素?？蓮纳鐣?huì)歷史、政府政策、監(jiān)督管理、個(gè)人動(dòng)機(jī)、村莊治理等層面來分析。

(一)社會(huì)歷史層面

一些違章建筑的產(chǎn)生是歷史原因造成的，可稱之為歷史“類違章建筑”。“它是指在一定歷史條件下、在管理制度不健全、監(jiān)管空白缺位狀態(tài)時(shí)出現(xiàn)并存在、沒有辦理審批手續(xù)或手續(xù)不全的建筑。”[2]這些建筑在當(dāng)時(shí)被政府默許、不在禁止之列，主要有以下幾種情況：第一，在我國較長的歷史時(shí)期，城市建設(shè)緩慢，規(guī)劃不健全、基礎(chǔ)設(shè)施不足，人口不斷膨脹,政府無法滿足其住房需求，默許一些舊城區(qū)或城中村居民自行搭建“棚戶”遮風(fēng)擋雨；第二，為增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，農(nóng)村加快脫貧，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)鼓勵(lì)村集體招商引資、發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，村集體未辦審批手續(xù)，就在閑置空地上搭建廠房、工棚或鋪面；第三，為鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村允許農(nóng)戶超面積建養(yǎng)殖場、農(nóng)家樂、民宿等；第四，城郊村農(nóng)民未經(jīng)審批許可自建簡陋房屋,用于辦家庭工廠、出租、倉儲用房等等，諸多原因造成爭議多且定性難的歷史“類違章建筑”。從某種意義上說，這些“類違章建筑”在一定程度上彌補(bǔ)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速與基礎(chǔ)設(shè)施配套嚴(yán)重不足的缺憾，肩負(fù)著政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)而無力承擔(dān)的社會(huì)保障職能。

事實(shí)上，在全國土地、宅基地確權(quán)前，不少農(nóng)戶的現(xiàn)有住宅，也存在著用地性質(zhì)不清、究竟是住宅用地還是承包責(zé)任田難定性的問題，有些農(nóng)房也沒有《國有土地使用證》和《集體土地建設(shè)住宅使用證》，很難辨別建筑物的合法和違法，這也彰顯了當(dāng)前土地、宅基地確權(quán)的迫切性和重要性。

歷史的“類違章建筑”與現(xiàn)實(shí)中的投機(jī)性違章建筑性質(zhì)不同。投機(jī)性違章建筑是指有明文規(guī)定不允許，當(dāng)事人仍堅(jiān)持搭建住房予以牟利，或利用政府征地的時(shí)間差，偷偷摸摸、緊急或強(qiáng)行搭建，試圖騙取政府補(bǔ)償?shù)慕ㄖ铩３擎?zhèn)化進(jìn)程中，不少外來人口集中的城郊村就出現(xiàn)了大量投機(jī)性違章建筑，治理難度大。

(二)政府政策層面

一是建設(shè)規(guī)劃滯后。為節(jié)約集約使用土地資源，政府規(guī)劃中的建設(shè)留用地、待置換用地等可供農(nóng)民建房的用地指標(biāo)一直控制嚴(yán)格且審批程序復(fù)雜，每年分到村里的只有幾戶可以報(bào)批，建設(shè)規(guī)劃滯后于新一輪農(nóng)民建房熱潮。有些農(nóng)民在規(guī)劃醞釀、停辦手續(xù)期間擅自建房，有些投機(jī)者則在政府?dāng)M征轉(zhuǎn)范圍內(nèi)突擊建房。

通常使用解剖針扎入花生用打火機(jī)引燃，再去加熱試管中的水。在花生燃燒過程中，花生常常有脫落現(xiàn)象，會(huì)影響測量結(jié)果，原因主要是解剖針沒有垂直扎入2片子葉中，所以需要用解剖針垂直扎入子葉。

二是土地供需矛盾突出?！半S著快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，我國建設(shè)用地需求的慣性增長與其有效供給剛性制約的矛盾不斷加劇，耕地保護(hù)的宏觀目標(biāo)與耕地建設(shè)占用的利益博弈局面仍未根本轉(zhuǎn)變?！盵1]1997年開始農(nóng)村第二輪土地承包，從承包期再延長30年不變。不少村要么無建房指標(biāo)，要么只能解決少量住房困難戶，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村旺盛的建房需求：農(nóng)民家庭人口增長、分家分戶后普遍要求擴(kuò)建房屋；辦家庭工廠的要拓展廠房、發(fā)展特色農(nóng)業(yè)的要建農(nóng)業(yè)附屬房、小城鎮(zhèn)人口聚集區(qū)需要大量可出租農(nóng)房等。中國農(nóng)民對住房歷來情有獨(dú)鐘，手頭有點(diǎn)錢就想到要蓋房，但宅基地有嚴(yán)格的“一戶一宅”規(guī)定，農(nóng)村私人建房用地審批一直很嚴(yán)，宅基地多年得不到落實(shí)，收入增長后的農(nóng)民擴(kuò)建改善住房的需求被抑制；一些農(nóng)戶人口多，收入低，買不起商品房，兒女要談婚論嫁，住房困難，只好在自建房上私自加層或搭附屬房，在庭院空地上甚至在承包地上搭建住房。三是政策和民意存在沖突。土地二輪延包中，先前外出打工或?qū)⑼恋亓袒牡霓r(nóng)民工，政策允許其返鄉(xiāng)要田。2014年7月，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》。根據(jù)《意見》，現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件[3]。2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出：“落實(shí)戶籍制度改革方案，允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等非戶籍人口在就業(yè)地落戶，使他們形成在就業(yè)地買房或長期租房的預(yù)期和需求?！盵4]但不少農(nóng)民還是擔(dān)心把戶口遷出后，農(nóng)村老家的土地、宅基地、村集體收益沒了。黨的十八屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。2018中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，明確提出，維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。以上規(guī)定，基本解決了農(nóng)民進(jìn)城落戶的后顧之憂，農(nóng)民進(jìn)城落戶，土地承包權(quán)經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)不變。這些政策對進(jìn)城農(nóng)民來說，無疑是好消息，但容易引發(fā)留守村民的心理不平衡，因?yàn)檫M(jìn)城農(nóng)民依然保留田地，隨著人口增長，村里的土地資源、宅基地更加緊缺。

(三)監(jiān)督管理層面

一是政出多門、多頭管理。一件事情多部門多頭管理往往管不好，影響行政效率，如涉及停車亂象的有“12部門管不好一個(gè)停車場”[5]的戲說。違章建筑涉及多個(gè)政府職能部門，有國土、規(guī)劃、建設(shè)、交通、環(huán)保、公路、鐵路、防洪、消防、房管和城管等近20個(gè)部門，各部門都有自身的職責(zé)分工、管轄權(quán)限，對違章建筑的認(rèn)定無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，沒有形成完整統(tǒng)一的政策體系，有時(shí)政策條款相互矛盾，有時(shí)則監(jiān)管缺失。

二是執(zhí)法力量不足、執(zhí)行權(quán)力有限。違章建筑需要?jiǎng)討B(tài)巡查，冒頭就制止，但因執(zhí)法部門人手少，負(fù)責(zé)的片區(qū)大，管理難到位；小范圍的違章搭建，十天半月就可搭成，違章人與執(zhí)法人員打游擊，你查他停，你走他建，你白天巡查，他挑燈夜建，簡陋搭建真要被強(qiáng)拆，損失不大，違法成本小。法律賦予行政機(jī)關(guān)執(zhí)行權(quán)有限，國土資源、建設(shè)部門只有責(zé)令停止違法建筑行為的行政許可行為，不能采取傳喚、拘留等強(qiáng)制措施，對違法建筑行為無震攝力?！鞍凑铡锻恋毓芾矸ā返囊?guī)定，現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)無權(quán)處罰違法用地和違章建筑，基層管理處于中空狀態(tài)，間接導(dǎo)致違法違章現(xiàn)象愈演愈烈。”[6]有些村違章建筑量大面廣，有法不責(zé)眾現(xiàn)象，治理難度更大。

三是處罰程序復(fù)雜，拆違手段單一。按照行政處罰法規(guī)定，違章建筑案件只有通過立案、調(diào)查、告知、處罰、申請法院執(zhí)行等流程來解決；拆違程序繁瑣，從發(fā)現(xiàn)違法占地→調(diào)查取證→違章認(rèn)定→下達(dá)行政處罰決定書→申請法院強(qiáng)制執(zhí)行→強(qiáng)制執(zhí)行拆除，如在某個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)事人不配合，后續(xù)工作無法進(jìn)行，因此，有些違章建筑處置要拖上數(shù)月甚至數(shù)年。

強(qiáng)拆是政府治理違章建筑時(shí)不愿意用但又不得不用的處置辦法。基層政府對強(qiáng)拆一直顧慮重重，缺乏快速有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制?，F(xiàn)實(shí)中，強(qiáng)拆有許多缺陷：有些農(nóng)民的確是住房困難，又花全家積蓄和東挪西借的錢來建房，會(huì)千方百計(jì)抵制阻擾強(qiáng)拆，對抗情緒激烈，容易引發(fā)暴力沖突甚至?xí)l(fā)酵成群體性事件，影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定；強(qiáng)拆成本高且范圍極其有限，執(zhí)法部門往往需要耗費(fèi)大量人力物力財(cái)力，組織聲勢浩大的集中行動(dòng)，但只能針對一定片區(qū)的違章典型戶，強(qiáng)拆的范圍和對象有限；強(qiáng)拆對違法戶無持續(xù)震懾作用，集中強(qiáng)拆后，村民會(huì)暫停違建行為，觀望一陣子，“高壓期”一過又故態(tài)復(fù)萌，容易陷入“強(qiáng)拆—重建—再拆—再建”的惡性循環(huán)中。

四是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理松懈，權(quán)錢交易放縱違法。國家在農(nóng)村實(shí)行“一戶一宅”政策，要求“拆舊建新”，即拆除舊房后建新屋或新建房屋后拆舊房?，F(xiàn)實(shí)中，一些被征地村民搬入安置房后，不按規(guī)定自行拆除過渡房，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的管理不到位，“這些過渡房一旦空出，馬上又成了外來務(wù)工人員的廉價(jià)棲身之所，租金成了被征地農(nóng)民收入的一部分。在這種情況下，各級政府沒有采取強(qiáng)制措施予以拆除，致使了這一違章建筑群的繼續(xù)蔓延。另一種是在村民辦理新的建房證時(shí)，未按規(guī)定拆舊建新，相關(guān)職能部門在驗(yàn)收時(shí)也未嚴(yán)格把關(guān)，導(dǎo)致了‘一戶多基’的存在，原建老住宅就成了違章建筑”[6]。

違章建筑屢禁不止背后還有部分執(zhí)法人員的腐敗。權(quán)錢交易讓監(jiān)管人員大開綠燈，收受賄賂后，不報(bào)告，不制止，放縱違章行為，有的甚至為違法建筑辦理有關(guān)手續(xù)。據(jù)報(bào)道，廣東珠海城監(jiān)人員發(fā)現(xiàn)正在施工的違章建筑后，違章戶賄賂城監(jiān)人員后，雙方心照不宣地采取緩兵之計(jì)，一直拖延到違章房建成，必須由法院強(qiáng)制執(zhí)行了。“作為糧食安全根基的耕地，伴隨著保障發(fā)展和保護(hù)耕地的‘雙保’壓力不斷增大，為什么一些地方的‘動(dòng)作’會(huì)經(jīng)常發(fā)生變形——熱衷于加快征地和出讓土地，卻忽略了征地應(yīng)有的法律程序和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民生職責(zé)，以至于出現(xiàn)耕地保護(hù)“監(jiān)守自盜”的行為。”[1]由于部分公職人員的腐敗，使得當(dāng)?shù)卣诟乇Ｗo(hù)、舊村改造中壓力倍增、阻力重重，木已成舟就難拆除了，不得不掏巨資補(bǔ)償違章戶。

(四)利益驅(qū)動(dòng)層面

一是利益驅(qū)動(dòng)強(qiáng)烈，租金補(bǔ)償誘惑。隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，城區(qū)不斷擴(kuò)張，征地拆遷范圍大，土地增值效應(yīng)明顯，個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村，出租房供不應(yīng)求，一些被征地農(nóng)民失去生活來源，通過違章搭建、擴(kuò)建、翻建房屋來擴(kuò)大住房空間，出租給外人務(wù)工人員來貼補(bǔ)家用。近年來，國家和各省市陸續(xù)提高房屋征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，征收民房時(shí)會(huì)對有一定年限的違章建筑視為合法并按面積給予補(bǔ)償，部分農(nóng)民為多得補(bǔ)償而違章擴(kuò)建、搶建。以前的違章建筑大多零星分散，以個(gè)人和集體自用為主，現(xiàn)在是為了利益不管不顧，明目張膽地獲取土地的違法違規(guī)收益。各地應(yīng)當(dāng)制訂標(biāo)準(zhǔn)，被認(rèn)定為違章建筑的一律不予補(bǔ)償、確權(quán)登記。

二是法律意識淡薄，攀比從眾跟風(fēng)。部分村民無視土地法規(guī)和政策，或?qū)φ咭恢虢?，對建房?guī)定認(rèn)知模糊，認(rèn)為自家房子拆建、改建、重建、加建純屬私事，有的認(rèn)為主體建筑已辦理審批手續(xù)，附屬房或小搭建就不需再辦了，不知道未經(jīng)審批建造附屬房也是違法的。有些農(nóng)民常把土地承包權(quán)經(jīng)營權(quán)當(dāng)作所有權(quán)，認(rèn)為在“自己的土地”上建房天經(jīng)地義，不需要審批，把占用耕地建房視為在土地的“合理開發(fā)”“正常利用”。這也與農(nóng)業(yè)比較效益不高有關(guān)。土地曾經(jīng)是農(nóng)民的命根子，以前建房大多自覺地建在坡地、荒地上，保護(hù)耕地自覺性強(qiáng)。隨著鄉(xiāng)村工業(yè)化、城市化發(fā)展，種田產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)遜于辦廠、務(wù)工、租金收入，商品房價(jià)格一路走高，農(nóng)民房租金水漲船高，刺激著更多農(nóng)民占用承包地建房。不少農(nóng)民還有攀比從眾心理，人家搭，自家也趕緊搭，反正要拆大家一起拆。一些住房困難戶，為改善居住條件而搭建；一些經(jīng)濟(jì)困難戶，為租金而搭建；一些投機(jī)分子，為多得補(bǔ)償而搭建；一些住房寬敞、經(jīng)濟(jì)條件好的農(nóng)民，看到違章建筑的低投入、高回報(bào)，也紛紛跟風(fēng)搭建，于是，違章建筑從無到有、由少到多蔓延開來。

(五)村莊治理層面

一是村民易結(jié)成利益共同體。鄉(xiāng)村是一個(gè)熟人社會(huì)，由于大家都有共同的住房需求、利益訴求，無形之中就形成一種默契，很容易結(jié)成利益共同體。農(nóng)村土地是國家集體所有，政府部門查處違章建筑的罰款收歸國家財(cái)政，監(jiān)督舉報(bào)違建行為沒有獎(jiǎng)勵(lì)。由于缺乏利益驅(qū)動(dòng)，無論是村集體還是農(nóng)民，都認(rèn)為沒必要做惡人，對發(fā)生在身邊的違法占地行為，只要不危及自身利益，事不關(guān)己，高高掛起，不舉報(bào)、不制止。大家“我不舉報(bào)你，你也不舉報(bào)我”，彼此為今后占地建房留條后路。有些違章建筑是在自家院中搭建的，沒人舉報(bào)就很難發(fā)現(xiàn)。政府部門進(jìn)村執(zhí)法拆除時(shí)，村民大多看熱鬧，配合執(zhí)法的很少，有的還煽動(dòng)官民對抗、鼓動(dòng)暴力抗拆、圍攻執(zhí)法人員，加大了執(zhí)法的難度。

二是村治的軟弱無力。村委會(huì)是群眾自治組織，村干部最了解村里情況，違章建筑剛開始搭建，村委會(huì)如能及時(shí)出面制止、上門勸說，或向執(zhí)法部門反映，能夠起抑制作用，并將其消除在萌芽狀態(tài)，不至于強(qiáng)拆時(shí)造成資源浪費(fèi)和財(cái)產(chǎn)損失。但我們發(fā)現(xiàn)，村委會(huì)在遏止和治理違章建筑方面顯得特別軟弱無力。這與村干部的特殊身份有關(guān)。國家政權(quán)強(qiáng)力滲透鄉(xiāng)村社會(huì)時(shí)期，村干部是國家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會(huì)培育的代言人，是國家政權(quán)在村落里的“代理人”[7]。改革開放后，鄉(xiāng)村自治性增強(qiáng)，村干部處在官、民兩個(gè)系統(tǒng)的邊際位置，擔(dān)當(dāng)中介者的角色，具有“邊際人”的特征[8]。村干部常常處于一種既要執(zhí)行上級命令，又要保護(hù)村民利益，最好還能兼顧個(gè)人利益的狀態(tài)之中。村干部的權(quán)威和合法性來源于村民的投票支持，對村里的土地矛盾、違章建筑，不少村干部的做法是：或睜一只眼閉一只眼、或暗地里默許、或?yàn)楫?dāng)事人說情；礙于鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的情面，不愿意出面制止，發(fā)現(xiàn)后上報(bào)執(zhí)法部門，矛盾上交，不愿管、不想管、不敢管，更不愿意參與違章建筑的拆除處置；有的村干部自己就是占地違建的急先鋒，或者為親屬亂搭亂建提供庇護(hù)，違章建筑蔓延。

三、農(nóng)村違章建筑的治理策略

針對違章建筑的復(fù)雜成因，要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，了解和尊重村民利益訴求和社會(huì)文化心理，積極尋找治理良策。

(一)尊重歷史事實(shí)，加快甄別確權(quán)

在嚴(yán)格執(zhí)行國家“一戶一宅”政策和占地面積限額的同時(shí)，做好農(nóng)村宅基地和房屋確權(quán)登記發(fā)證工作。本著尊重歷史、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的原則，對違章建筑的性質(zhì)予以甄別，解決好歷史“類違章建筑”的確權(quán)問題?！稗r(nóng)村土地確權(quán)登記是維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。”[9]土地確權(quán)旨在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，是農(nóng)民土地權(quán)益的“定心丸”?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于認(rèn)真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的緊急通知》(國辦發(fā)明電[2003]42號),明確指出：“對拆遷范圍內(nèi)由于歷史原因造成的手續(xù)不全房屋，應(yīng)依據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)補(bǔ)辦手續(xù)。”[10]“《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知》(以下簡稱《通知》)，針對宅基地面積超占問題，《通知》明確對于歷史上經(jīng)過批準(zhǔn)的宅基地，認(rèn)可批準(zhǔn)的效力，按照批準(zhǔn)面積確權(quán)登記。對于未經(jīng)批準(zhǔn)占用宅基地的，則分歷史階段予以處理。按照1982年以前、1982—1987年、1987年以后3個(gè)歷史階段對宅基地超占面積進(jìn)行確權(quán)登記。”[11]這些政策規(guī)定是很“接地氣”的，尊重歷史，更加重視保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)，對不同歷史階段的住宅“超面積”的情況，在管理上沒有“一刀切”，不會(huì)一概視作違章建筑。所謂違章建筑在尚未被正式確認(rèn)前,也不能機(jī)械粗暴地當(dāng)作違章建筑來處置。由于歷史原因，通過補(bǔ)辦建房審批手續(xù)可使“涉嫌違章”的建筑轉(zhuǎn)為合法建筑。以1987年房屋普查為分界線，之前建造的且居民自住的,應(yīng)當(dāng)視作合法；之后在房屋普查登記中，漏登未確權(quán)、無證但合理合法的房屋，也不宜一概按違章建筑處理。

(二)緩解供需矛盾，實(shí)施損益補(bǔ)償

做好村莊規(guī)劃，緩解土地供需矛盾，滿足日益增長的農(nóng)村建房需求，是解決違章建房的根本。建設(shè)規(guī)劃要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐同步，逐步增加農(nóng)民建房的土地使用指標(biāo)；在城市新區(qū)、工業(yè)區(qū)建設(shè)時(shí)，充分考慮外來人口居住需求，政府規(guī)劃建設(shè)保障性住房、廉租房和農(nóng)民工公寓，企業(yè)建職工宿舍，以減少外來人口對周邊農(nóng)村的住房依賴，以減少占地違章建房問題。

加強(qiáng)政府各職能部門之間的協(xié)調(diào)溝通，完善土地系列政策和實(shí)施細(xì)則，放眼長遠(yuǎn)，不追求短期效應(yīng)，對違章建筑的認(rèn)定、處置，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一口徑。政策制訂要把農(nóng)民利益放在重要位置。政策學(xué)中有個(gè)“損益補(bǔ)償原則”，“是指在一項(xiàng)政策中受到損害的利益，應(yīng)當(dāng)在其他政策中予以相應(yīng)的補(bǔ)償”[12]。2016年10月推出的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，“三權(quán)分置”無疑給有地的農(nóng)民帶來了實(shí)惠，但城鎮(zhèn)化建設(shè)中有大量被征地農(nóng)民，其土地利益被抑制，一定要有相應(yīng)的補(bǔ)償政策：征地拆遷時(shí)要按標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償，對住房困難戶，拆除違章建筑時(shí)要協(xié)助解決住房問題，給予安置房、拆遷房或農(nóng)民公寓，就地安置，或提供資金補(bǔ)償、低息貸款支持等。如果對利益訴求被抑制群體長期不聞不問，就會(huì)民怨沸騰，影響農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定。

(三)理順管理機(jī)制，封堵疏導(dǎo)結(jié)合

理順管理機(jī)制，健全巡查機(jī)制與網(wǎng)絡(luò)，改變九龍治水現(xiàn)狀。政府要明確違章建筑的執(zhí)法主體,由其全權(quán)處理違章建筑的監(jiān)督與查處；增強(qiáng)農(nóng)村基層監(jiān)管力量，職能部門與村鎮(zhèn)形成合力，充分發(fā)揮村民監(jiān)督作用；堅(jiān)持以預(yù)防為主，重在把違章建筑消滅在萌芽狀態(tài)，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)應(yīng)立即采取措施，從快處置。國土部門對違章建筑雖然沒有“強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)”，但可以“制止”。嚴(yán)格土地執(zhí)法，強(qiáng)化國土部門的行政作為，行使好“制止權(quán)”，人民法院用好“強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)”。提高辦事效率，公開辦事程序，公開辦事標(biāo)準(zhǔn)和辦事結(jié)果；執(zhí)法人員廉潔自律，執(zhí)法公平透明，查處權(quán)錢交易，問責(zé)行政不作為、失職、瀆職行為。

農(nóng)村違章建筑治理光靠嚴(yán)防死守是不夠的，還要有相應(yīng)的疏導(dǎo)機(jī)制。違章建筑的出租收益是不少農(nóng)民的重要經(jīng)濟(jì)來源，強(qiáng)拆處置會(huì)對他們的生計(jì)帶來影響，要出臺一些扶持性政策，鼓勵(lì)村民就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，加強(qiáng)技能培訓(xùn)，為農(nóng)民提供更多的崗位，減少因出租房被處置收入銳減或生活無著現(xiàn)象；要充分考慮村民社會(huì)保障問題，實(shí)行基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)等全覆蓋，真正解決生存與發(fā)展問題。

(四)教育懲罰并舉，縮小利益空間

執(zhí)法部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村密切配合，積極開展土地法、規(guī)劃法、農(nóng)田保護(hù)法等的法規(guī)宣傳，提高農(nóng)民的法制意識和守法自覺性；普及村鎮(zhèn)規(guī)劃、建房審批手續(xù)、宅基地和房屋確權(quán)政策宣傳，充分認(rèn)識違章建筑的危害，縮小違章者的獲利空間，避免因違建被拆而蒙受經(jīng)濟(jì)損失；定期開展專項(xiàng)整治，大造輿論聲勢，抓典型，嚴(yán)厲打擊不法分子，教育警戒，扶正壓邪，形成威懾，對違法搶建、擴(kuò)建的，征地拆遷時(shí)不補(bǔ)償、不安置，不供應(yīng)水電氣，還要將其違法信息要交與銀行、公檢法、政府審批部門等備案，并存入個(gè)人誠信檔案，集中或分期分批向社會(huì)公布，這樣能使違法者有所收手、有所顧忌，讓村民真正覺得占用承包地違法建房既違法又不劃算，得不償失，不敢建、不想建，方能從源頭上遏制搶建風(fēng)。

(五)強(qiáng)化村莊治理，重視預(yù)防管理

查處懲治都不如預(yù)防管理，村委會(huì)雖然無權(quán)強(qiáng)拆違章建筑，但應(yīng)當(dāng)站在預(yù)防監(jiān)督的前哨。村干部要多做扶貧富民、助學(xué)濟(jì)困的好事，要走進(jìn)老百姓家里，多勸說，多聯(lián)絡(luò)感情，干部得人心，群眾就會(huì)自覺放棄并抵制違章建筑行為。

完善舉報(bào)渠道，建立村民自我監(jiān)督機(jī)制；調(diào)整利益分配，設(shè)立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，按違章建筑面積設(shè)立獎(jiǎng)金，獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)者；評選“土地管理模范村”，以積極制止或配合查處違章建筑的村集體給予物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，給農(nóng)村集體以更多的土地利益，在建房用地審批上有“綠色通道”，監(jiān)督和制止就會(huì)有實(shí)效性；既有經(jīng)濟(jì)手段，又走群眾路線，就能將違法占地建房現(xiàn)象消除在萌芽狀態(tài)。

綜上所述，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時(shí)要高度重視農(nóng)村違章建筑問題，尤其是擅自占農(nóng)田違章建房問題，其危害極大、影響深遠(yuǎn)。但農(nóng)村違章建筑的出現(xiàn)有其深層次的社會(huì)歷史背景,屢禁不止背后有相當(dāng)復(fù)雜的成因，無法“一刀切”地強(qiáng)拆，需要具體問題具體分析。當(dāng)前，尊重歷史，了解和尊重農(nóng)民利益訴求和社會(huì)文化傳統(tǒng)，分析甑別其是否“違章”，需要做一系列細(xì)致的工作?；鶎诱透鞅O(jiān)管部門，需努力尋找農(nóng)村違章建筑的治理良策，多管齊下，盡量將此老大難問題消除在萌芽狀態(tài)，以減少事后的強(qiáng)拆，避免多方利益受損，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定大局，從而確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略健康有序推進(jìn)。