李 援

（中國石油化工集團(tuán)公司能源管理與環(huán)境保護(hù)部，北京 100728）

我國從20世紀(jì)80年代后期開始排污許可制度試點(diǎn)工作，有20多個(gè)省、市向20多萬家企業(yè)頒發(fā)了排污許可證[1]。當(dāng)時(shí)的排污許可證制度缺少頂層法律設(shè)計(jì)和具體實(shí)施辦法，與其他環(huán)保管理制度缺乏協(xié)調(diào)，存在未能嚴(yán)格發(fā)證、缺少后續(xù)監(jiān)管等缺點(diǎn)[1，2]，未能在政府部門環(huán)境監(jiān)管中發(fā)揮有效作用。為改善環(huán)境質(zhì)量，切實(shí)提高環(huán)境管理效能，黨中央在《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》等文件中提出要求，改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，建立和完善覆蓋所有固定污染源的企事業(yè)單位控制污染物排放許可制度。

1 國家排污許可制度改革

2014年至今，國家相繼在法律、法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行系統(tǒng)性完善，為實(shí)施排污許可制提供保障。

1.1 法律制度保障

國家從立法的高度提出了排污許可證的相關(guān)要求。《環(huán)境保護(hù)法》2014年修訂，新增第四十五條“國家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度。實(shí)行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物?！?015年修訂的《大氣污染防治法》，新增排放工業(yè)廢氣的企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)取得排污許可證要求，“排污許可的具體辦法和實(shí)施步驟由國務(wù)院規(guī)定?！?017年修訂的《水污染防治法》要求“排污許可證應(yīng)當(dāng)明確排放水污染物的種類、濃度、總量和排放去向”等要求。

1.2 政策與技術(shù)體系支撐

2016年11月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，為開展排污許可制度改革提供指導(dǎo)。環(huán)境保護(hù)部陸續(xù)出臺《排污許可證管理暫行規(guī)定》和《排污許可管理辦法（試行）》等制度，明確排污許可證的申請與核發(fā)、執(zhí)行與監(jiān)管等操作程序要求。分行業(yè)發(fā)布許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范、自行監(jiān)測技術(shù)指南、可行技術(shù)指南等系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范排污許可證實(shí)施各階段的具體要求，形成完整的技術(shù)支撐體系。

1.3 新制度管理要求的變化

新的排污許可證制度是固定污染源控制政策的核心，實(shí)現(xiàn)將環(huán)評審批、總量控制、環(huán)保稅等相關(guān)制度整合銜接，為排污計(jì)稅、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、排污權(quán)交易等工作提供統(tǒng)一的污染物排放數(shù)據(jù)。國家建立統(tǒng)一的固定污染源管理信息系統(tǒng)，許可證的申請、核發(fā)、執(zhí)法等納入信息平臺，并向社會公開，形成政府依證監(jiān)管、企業(yè)依證守法、社會監(jiān)督護(hù)法的新局面。因此，現(xiàn)行排污許可證不再是簡單的排污“通行證”，是每一個(gè)污染排放企事業(yè)單位必須持有的“身份證”，石化企業(yè)要做到依證排污，要自我舉證、自證守法。

2 對石化企業(yè)環(huán)保管理的要求

企業(yè)要提高環(huán)境法律責(zé)任意識，生產(chǎn)經(jīng)營行為要全面自律守法。企業(yè)應(yīng)根據(jù)排污許可制度的要求，做好建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)工作，生產(chǎn)運(yùn)行階段開展自行監(jiān)測、臺賬記錄、報(bào)告及信息公開等工作。

2.1 做好環(huán)境影響評價(jià)是排污許可的前提

環(huán)境保護(hù)部2017年11月下發(fā)《關(guān)于做好環(huán)境影響評價(jià)制度與排污許可制銜接相關(guān)工作的通知》（以下簡稱《通知》），明確環(huán)境影響評價(jià)制度是建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境準(zhǔn)入門檻，是申請排污許可證的前提和重要依據(jù)。環(huán)境影響評價(jià)重在事前預(yù)防，是新污染源的“準(zhǔn)生證”，為排污許可提供了污染物排放清單；排污許可重在事中事后監(jiān)管，是載明排污單位污染物排放及控制等信息的“身份證”[3]。因此，新污染源必須先取得“準(zhǔn)生證”才能發(fā)放“身份證”。

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評價(jià)法》和《通知》要求，建設(shè)項(xiàng)目發(fā)生實(shí)際排污行為之前，排污單位應(yīng)當(dāng)申請排污許可證，不得無證排污或不按證排污。因此，企業(yè)自證守法的起始環(huán)節(jié)應(yīng)設(shè)置在項(xiàng)目建設(shè)前期，取得環(huán)境影響評價(jià)批復(fù)。為解決因歷史遺留導(dǎo)致環(huán)保手續(xù)缺失的問題，《排污許可管理辦法（試行）》規(guī)定在取得排污許可證后，限期三至六個(gè)月、最長不超過一年的改正期限。

2.2 申領(lǐng)許可證是排污許可工作的起步

由于以前企業(yè)的排污許可證包含的信息簡單，存在政府只發(fā)不管的問題，沒有發(fā)揮真正的環(huán)境管理作用[4]，導(dǎo)致目前企業(yè)仍存在取得排污許可證就代表工作完成的心理。但此次國家排污許可制度的改革，落實(shí)了企業(yè)主體責(zé)任，要求對污染源進(jìn)行全過程、精細(xì)化的管理，形成一證式管理[5]，對企業(yè)依證排污提出了更高的要求，包括自行監(jiān)測、臺賬記錄、報(bào)告和信息公開等工作內(nèi)容。

美國是最早建立排污許可制度的國家之一，經(jīng)驗(yàn)表明，企業(yè)監(jiān)測、記錄和報(bào)告機(jī)制是許可證制度的實(shí)施關(guān)鍵，目的在于提高企業(yè)守法行為的可控性，保證許可證相關(guān)條款尤其是排放標(biāo)準(zhǔn)的有效執(zhí)行，為政府核查提供可靠依據(jù)[6]。因此，企業(yè)一定要轉(zhuǎn)變思想認(rèn)識，取得排污許可證后，必須對照許可證副本的生產(chǎn)工藝、排放污染物種類、濃度、去向等具體內(nèi)容，梳理企業(yè)相關(guān)工作，完善企業(yè)制度，落實(shí)責(zé)任，確保依證排污。

2.3 開展自行監(jiān)測是排污許可的基礎(chǔ)及保障

石化企業(yè)對污染物排放情況進(jìn)行監(jiān)測是環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)確定的法律責(zé)任，是自證守法的根本。隨著環(huán)境保護(hù)稅法開始實(shí)施，自行監(jiān)測的數(shù)據(jù)還是企業(yè)計(jì)算污染物排放總量和繳納環(huán)境稅的重要依據(jù)。

企業(yè)環(huán)境監(jiān)測工作貫穿許可證申請、執(zhí)行、查核到執(zhí)法全過程，排污許可申報(bào)中，載明了各個(gè)監(jiān)測點(diǎn)位、因子、頻次，及每個(gè)因子所采用的分析測試方法，企業(yè)執(zhí)行過程中，滿足監(jiān)測各方面要求。企業(yè)在所屬行業(yè)自行監(jiān)測技術(shù)指南發(fā)布后，應(yīng)對照排查，確認(rèn)許可證申請時(shí)監(jiān)測點(diǎn)位、因子、頻次和分析方法是否滿足要求；國家發(fā)布新的監(jiān)測、分析技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)后，還應(yīng)及時(shí)更新監(jiān)測和分析方法。

2.4 做好臺賬記錄是排污許可的重要舉證

做好臺賬記錄，為政府部門實(shí)施許可證核查提供依據(jù)，是企業(yè)守法排污的證明。按照排污許可“管理可追溯”原則，企業(yè)應(yīng)根據(jù)相關(guān)技術(shù)規(guī)范要求，對涉及產(chǎn)排污的生產(chǎn)設(shè)施及污染治理設(shè)施運(yùn)行狀況、原輔材料、燃料消耗情況、污染物排放情況、監(jiān)測情況、非正常排污情況、環(huán)保設(shè)施維護(hù)情況等進(jìn)行記錄，對這些環(huán)保臺賬妥善保存，以備政府部門查驗(yàn)。尤其重要的是環(huán)境監(jiān)測信息的記錄，不僅應(yīng)包括監(jiān)測結(jié)果，還應(yīng)記錄監(jiān)測過程，如人工采樣步驟、分析檢測儀器及操作條件、數(shù)據(jù)分析方法等，所有分析檢測過程是監(jiān)測結(jié)果可靠性的重要支撐。對于未按許可證要求運(yùn)行的異常生產(chǎn)、排污情況，也應(yīng)記錄在案。

2.5 提交執(zhí)行報(bào)告是排污許可的自律要求

排污許可執(zhí)行報(bào)告是企業(yè)正式的守法證明文件，既是向政府表明依法依證排污的文件，也是企業(yè)環(huán)保治理和管理的自檢報(bào)告，因此一定要按照排污許可要求完成并提交報(bào)告。

許可證執(zhí)行報(bào)告包括常規(guī)報(bào)告和異常報(bào)告，常規(guī)報(bào)告根據(jù)規(guī)定按月/季度/半年/年度提交，根據(jù)各行業(yè)技術(shù)規(guī)范，不同時(shí)段的報(bào)告內(nèi)容有所側(cè)重，年度報(bào)告是企業(yè)產(chǎn)排污情況的全面評估；異常報(bào)告在發(fā)生異常排污時(shí)及時(shí)提交，在報(bào)告中詳細(xì)說明異常排污發(fā)生原因、過程和改正措施等。

2.6 完善信息公開是排污許可的自信體現(xiàn)

《排污許可管理辦法（試行）》要求“鼓勵(lì)社會公眾、新聞媒體等對排污單位的排污行為進(jìn)行監(jiān)督。排污單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開有關(guān)排污信息，自覺接受公眾監(jiān)督?！薄Ｆ髽I(yè)排污許可證的申領(lǐng)、核發(fā)、執(zhí)行和監(jiān)管均在全國排污許可證管理信息平臺上進(jìn)行信息公開，實(shí)現(xiàn)了環(huán)保的“一站式”管理，要求企業(yè)主動公開產(chǎn)排污節(jié)點(diǎn)、污染物排放口、排放濃度和總量等信息，體現(xiàn)企業(yè)依法排污的自信。

3 建議

3.1 轉(zhuǎn)變管理思路，企業(yè)環(huán)保管理與生產(chǎn)息息相關(guān)

實(shí)施新的排污許可制度后，企業(yè)許可證申領(lǐng)、按證排污的過程與全廠生產(chǎn)經(jīng)營活動建立了緊密聯(lián)系。主要生產(chǎn)裝置、產(chǎn)品產(chǎn)能、污染防治設(shè)施和措施等基本信息登記在案，企業(yè)的自行監(jiān)測方案、臺賬記錄、執(zhí)行報(bào)告等成為管理必備內(nèi)容，這一系列工作需要企業(yè)各部門、車間的崗位人員配合，參與許可文件的確認(rèn)與按證排污全過程，這也意味著企業(yè)的環(huán)保管理不再僅是環(huán)保專業(yè)人員從事的工作，要轉(zhuǎn)變?yōu)閺纳a(chǎn)運(yùn)行到達(dá)標(biāo)排放、從建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃到順利投入運(yùn)行的全廠系統(tǒng)性的環(huán)保管控工作，做到加強(qiáng)生產(chǎn)運(yùn)行過程管理，保障污染物達(dá)標(biāo)排放，確保生產(chǎn)經(jīng)營依規(guī)合法。

3.2 完善法律法規(guī)體系，落實(shí)核心制度設(shè)計(jì)

國家應(yīng)盡快制定《排污許可法》，從法律層面將現(xiàn)有環(huán)境統(tǒng)計(jì)、環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)保稅等納入排污許可管理制度中，明確各方責(zé)任，避免再次出現(xiàn)多頭管理現(xiàn)象，減輕企業(yè)環(huán)保工作負(fù)擔(dān)。

3.3 完善許可證監(jiān)管辦法，營造公平公正經(jīng)營氛圍

國家應(yīng)盡快完善許可證監(jiān)管辦法，負(fù)責(zé)企業(yè)現(xiàn)場核查的地方環(huán)保部門要明確所轄區(qū)域的查驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，確保監(jiān)管人員及受檢企業(yè)遵循公開的管理要求，各司其職做好本職工作，營造公平公正的經(jīng)營氛圍，保護(hù)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。

4 結(jié)語

新時(shí)代的排污許可制度改革肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)改善環(huán)境質(zhì)量的重要使命。目前，相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范有待完善，管理機(jī)制有待理順，環(huán)保管理工作任重道遠(yuǎn)。當(dāng)前石化企業(yè)的環(huán)保工作面臨巨大挑戰(zhàn)，需要全體員工加強(qiáng)學(xué)習(xí)環(huán)境保護(hù)法律知識，提高保護(hù)環(huán)境的意識，進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)保管理，在生產(chǎn)經(jīng)營活動中落實(shí)各項(xiàng)環(huán)保管理要求，在嚴(yán)格的排污許可制度下實(shí)現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。