邢偉

[摘 要]在城市環(huán)境管理中引入公眾參與，不僅體現(xiàn)了我國公共管理的民主和法制，同時(shí)也是中國特色社會主義政府行政的內(nèi)在要求。文章在闡釋社會公眾參與內(nèi)涵和重要性的基礎(chǔ)上，從三個方面論述了公眾參與城市環(huán)境管理的路徑。

[關(guān)鍵詞]城市；環(huán)境管理；社會公眾參與

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.12.101

城市是人類生活的集中地，同時(shí)也是環(huán)境問題突發(fā)的重要區(qū)域，在工業(yè)化進(jìn)程不斷加快的今天，環(huán)境問題成為社會發(fā)展的痛點(diǎn)。2015年，在北京召開了中央城市工作會議，會議明確強(qiáng)調(diào)，城市工作作為人居環(huán)境的中心目標(biāo)，一定要強(qiáng)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)之間的內(nèi)在聯(lián)系，努力實(shí)現(xiàn)人與人、人與自然的和諧相處。同時(shí)，會議還強(qiáng)調(diào)，城市治理要調(diào)動各方面的創(chuàng)造性和積極性，強(qiáng)調(diào)社會公眾的決策參與權(quán)，引導(dǎo)廣大市民開展城市管理和建設(shè)工作。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》首次將“信息公開與公眾參與”單獨(dú)成章，將進(jìn)一步推動環(huán)境保護(hù)公眾參與的逐漸完善。由此可見，在新時(shí)代的城市環(huán)境管理中，公眾參與成為環(huán)境治理和改善的必然選擇。

1 社會公眾參與的內(nèi)涵及重要性分析

1.1 社會公眾參與的內(nèi)涵

所謂公眾參與指的是在政府行政決策、政府公共管理、行政立法方面，針對政府公共行為所涉及的重大問題，由政府通過社會征詢、公開提供信息、公開采納觀點(diǎn)、提出個人訴求等方面實(shí)現(xiàn)廣大公眾的自覺參與，從而確保政府公共行為的公平和公正，形成一種合理、完善的城市管理和服務(wù)機(jī)制，進(jìn)而推動政府決策和行為的順利實(shí)施。在城市環(huán)境管理中引入公眾參與，就是在環(huán)境保護(hù)或者管理過程中，通過社會公眾以非行政、非市場的參與方式調(diào)節(jié)和優(yōu)化城市環(huán)境，彌補(bǔ)政府治理的缺陷。

1.2 社會公眾參與城市環(huán)境管理的基本模式

從國內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，我國城市管理中的公眾參與主要包括兩個基本的模式：第一，政府引導(dǎo)的公眾參與。所謂政府引導(dǎo)的公眾參與就是政府通過各種途徑和方法在宣傳教育、公開提供信息、公開采納觀點(diǎn)、行政決策等方面引導(dǎo)社會公眾的參與，把社會公眾真正納入城市環(huán)境管理中。第二，社會公眾自發(fā)參與環(huán)境管理。從管理層面來講，公眾參與是自我管理的基本范疇。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，生態(tài)環(huán)境逐步遭到了破壞，個人從自身、社會的角度出發(fā)，對影響城市環(huán)境的行為持續(xù)強(qiáng)烈的反對態(tài)度，即便是沒有政府的引導(dǎo)，社會公眾也會與這種社會不良行為做斗爭。在這種情況下，社會公眾采取的措施都是多樣化的，比如，社會公眾可以通過信訪、投訴、舉報(bào)等方式進(jìn)行，這些都會對城市環(huán)境管理起到積極的引導(dǎo)作用。

1.3 社會公眾參與城市環(huán)境管理的重要性

首先，有利于實(shí)現(xiàn)政府對城市環(huán)境的全方位管理。在城市管理的進(jìn)程中，政府“有形的手”不斷發(fā)揮作用，但是，在具體的管理過程中，政府在城市環(huán)境管理方面還是顯得有些蒼白，通過社會公眾的參與，能夠?qū)@種不足進(jìn)行彌補(bǔ)。一方面，社會公眾參與能夠提高政府對環(huán)境管理的重視程度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，另一方面，社會公眾參與能夠增強(qiáng)政府決策的透明性和公開度，能夠讓政府的環(huán)境管理目標(biāo)以人民為中心，更加有效、及時(shí)地處理環(huán)境問題。

其次，有利于提高社會公眾的環(huán)境保護(hù)意識。面臨城市環(huán)境管理的日趨復(fù)雜，社會公眾對環(huán)境問題的重視程度逐步提升，環(huán)境保護(hù)和治理意識也日益增強(qiáng)。社會公眾參與和環(huán)境管理意識提升之間有著密切的聯(lián)系，兩者互相促進(jìn)、相輔相成。社會公眾的不斷參與，能夠提高公眾的環(huán)境管理意識，促進(jìn)公民自覺地參與環(huán)境管理。

最后，有利于環(huán)境法律監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)。公眾是環(huán)境污染的最終承受者。公眾通過環(huán)境決策、環(huán)境信訪、環(huán)境訴訟等法律途徑參與環(huán)境管理監(jiān)督，是政府行為的一種補(bǔ)充。社會團(tuán)體不但要參與有關(guān)環(huán)境與發(fā)展的決策，特別是那些可能影響到他們生活和工作的決策，而且更需要參與決策執(zhí)行過程的監(jiān)督，為維護(hù)城市環(huán)境質(zhì)量起到積極的推動作用。

2 社會公眾參與城市環(huán)境管理的路徑分析

2.1 提高社會公眾的環(huán)境道德素質(zhì)

環(huán)境管理與人的素質(zhì)有著密切的關(guān)系。從某種程度上來講，社會公眾自身的環(huán)境道德素質(zhì)影響著社會公眾參與城市環(huán)境管理的科學(xué)性和有效性。為了能夠提高社會公眾參與城市環(huán)境管理的高效性，應(yīng)該對社會公眾進(jìn)行分類引導(dǎo)。首先，強(qiáng)化對學(xué)生群體的環(huán)保意識教育。一方面，政府應(yīng)該充分明確環(huán)境道德養(yǎng)成教育的重要性，重視對學(xué)校環(huán)境養(yǎng)成教育的投入，提升學(xué)生群體的環(huán)境道德素養(yǎng)，約束環(huán)境污染的行為。另一方面，學(xué)校應(yīng)該重視環(huán)境養(yǎng)成教育，從教材的編寫、課堂的講授都實(shí)現(xiàn)對環(huán)境教育的準(zhǔn)確定位，注意環(huán)境教育的生動化，提升學(xué)生的環(huán)保意識。其次，強(qiáng)化對其他社會公眾的環(huán)保教育。在這個環(huán)節(jié)中，政府、社會、社會相關(guān)機(jī)構(gòu)都應(yīng)該重視對社會公眾環(huán)境保護(hù)的教育和引導(dǎo)，建立相應(yīng)的體制機(jī)制，強(qiáng)化對環(huán)境保護(hù)重要性的認(rèn)識。最后，強(qiáng)化對城市環(huán)境保護(hù)的宣傳力度。通過各種途徑進(jìn)行環(huán)境保護(hù)和管理的宣傳，提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識。

2.2 鼓勵社會公眾積極參與城市環(huán)境管理

托馬斯有效決策模型告訴我們，正確的公共決策應(yīng)該從兩個方面入手：一方面是社會公眾對決策的接受程度；另一方面是公共決策本身的質(zhì)量。因此，在城市環(huán)境管理的過程中，應(yīng)該積極鼓勵社會公眾參與到政府環(huán)境管理的具體決策中。首先，積極采納社會公眾的意見，政府部門可以設(shè)立意見箱、專門的電話熱線、邀請?zhí)匮墓駥Νh(huán)境管理的決策進(jìn)行深入了解，吸納社會公眾的意見。如果對某項(xiàng)條款或者內(nèi)容社會公眾不滿意，那么政府就應(yīng)該對此進(jìn)行深入的評估，否則只能夠讓公眾參與流于形式。其次，政府應(yīng)該積極做到信息公開。在城市環(huán)境管理中，要讓社會公眾更加充分地參與決策，必須做到信息公開。尤其是對于環(huán)保部門，必須做到以下幾個方面：信息的依法公開；信息的客觀事實(shí)公開；信息的全面公開，方便社會公眾了解。同時(shí)，政府還應(yīng)該擴(kuò)大城市環(huán)境信息公開的內(nèi)容，特別是和社會公眾關(guān)系緊密的信息，比如，城市的主要環(huán)境因素，一些環(huán)境污染企業(yè)的情況、政府對環(huán)境污染企業(yè)的處罰情況等，進(jìn)一步強(qiáng)化信息公開的渠道建設(shè)，減少社會公眾獲取消極信息的成本。再次，積極引入環(huán)境影響評價(jià)。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，環(huán)境受到了巨大的犧牲。2017年10月，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步明確了美麗中國建設(shè)的重要目標(biāo)，力圖實(shí)現(xiàn)富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的社會主義。在城市環(huán)境治理過程中，傳統(tǒng)的“先污染后治理”的模式已經(jīng)落伍，必須建立完善的環(huán)境影響評價(jià)制度。環(huán)境影響評價(jià)制度的引入，不僅能夠?qū)φ男畔⒐_提出要求，更重要的是能夠?yàn)樯鐣娞峁﹨⑴c城市環(huán)境管理的方法和途徑，環(huán)境影響評價(jià)涉及的范圍比較廣，在政府、環(huán)境、事業(yè)單位、社會公眾、環(huán)保NGO五個方面開展，擴(kuò)大了社會公眾的參與力度。在環(huán)境影響評價(jià)的過程中，還應(yīng)該從本地區(qū)的實(shí)際出發(fā)，積極借鑒國外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，落實(shí)環(huán)境，提高環(huán)境影響評價(jià)的有效性。

2.3 進(jìn)一步完善社會公眾參與的法制建設(shè)

在城市環(huán)境管理創(chuàng)新的過程中，社會公眾參與日益發(fā)揮著重要的作用。社會公眾的參與一方面強(qiáng)化了社會公眾的環(huán)境保護(hù)意識，另一方面也對環(huán)境評價(jià)制度的完善起到了積極的推動作用。隨著2014年新《環(huán)境保護(hù)法》的頒布實(shí)施，社會公眾參與城市管理的制度不斷完善。首先，通過環(huán)境立法保障公民環(huán)境訴訟權(quán)利，是實(shí)行公眾參與的有效形式。允許鼓勵公民通過環(huán)境信訪、行政訴訟或民事訴訟途徑來糾正不正當(dāng)政府行為或要求企業(yè)停止污染損害，以保證公民切身環(huán)境利益。其次，對社會公眾參與城市管理的做法進(jìn)行明確，在目前的環(huán)境污染治理和應(yīng)對過程中，社會公眾承擔(dān)著重要的角色，應(yīng)該通過法律來完善社會公眾在環(huán)評、排污許可等環(huán)境管理中的重要性。

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