火星明

2015年3月，國(guó)家立法法修改完成，其中最突出的是地方立法在設(shè)區(qū)的市層面上實(shí)現(xiàn)了主體擴(kuò)容，全國(guó)280多個(gè)設(shè)區(qū)的市有了立法權(quán)，但同時(shí)這些市面臨著怎么立法、怎樣才能立得良法的問(wèn)題。兩年多來(lái)，這些市在立法方面付出了很多努力、進(jìn)行了一些探索，但有的進(jìn)展不順、收獲不大，至今仍停留在破題階段。究其主要原因是尚未具體建立市委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局。

一、建立立法工作格局是立法工作性質(zhì)所決定的

“立法實(shí)質(zhì)是公共政策的制定，是為了更加有效地增進(jìn)與公平分配利益，對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行重新分配的過(guò)程?！盵1]因此，立法工作涉及政治、法律、行政等諸多方面，有立法權(quán)的地方需要黨委原則性方向性的領(lǐng)導(dǎo)，人大合法性程序性的主導(dǎo)，政府從管理權(quán)限和管理事項(xiàng)范圍內(nèi)實(shí)際問(wèn)題出發(fā)、立足本地需要、制定“公共政策”以實(shí)施行政的依托，牽涉利益各方和社會(huì)各方民主的參與，才有可能立得地方性法規(guī)來(lái)。對(duì)新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市，如果不建立恰當(dāng)順暢、有效管用的立法工作格局，只憑單打獨(dú)奏各唱各調(diào)的做法，是很難順利開(kāi)展立法工作的。

二、建立立法工作格局是立法工作環(huán)節(jié)所需要的

對(duì)設(shè)區(qū)的市來(lái)說(shuō)，立法工作從提出立法意向開(kāi)始，主要有論證、立項(xiàng)、開(kāi)題、起草、修改、評(píng)估、審議、通過(guò)、報(bào)批、公布等具體環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，不可或缺。如若缺少，就會(huì)給立的法造成無(wú)法避免的硬傷，使立法質(zhì)量大打折扣?！傲挤ㄊ巧浦蔚那疤?，質(zhì)量是立法的關(guān)鍵。”[2]必須把握好這些立法環(huán)節(jié)，把工作做實(shí)做細(xì)，才有可能保證立法質(zhì)量。立法工作環(huán)節(jié)多加上需要領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)一致相關(guān)部門(mén)及時(shí)跟進(jìn)，還要各方及時(shí)參與到位，才能有力地推動(dòng)立法工作。如果不建立分工明確、相互促進(jìn)的工作銜接機(jī)制，就很容易出現(xiàn)無(wú)從下手、推諉扯皮，難立法、立法難的現(xiàn)象，導(dǎo)致工作中卡殼。

三、建立立法工作格局是立法工作經(jīng)驗(yàn)所證明的

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見(jiàn)》中明確提出了“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局”[3]的要求。對(duì)新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市而言，目前只需盡快建立工作格局，暫無(wú)完善之需要。黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與是改革開(kāi)放30多年國(guó)家和許多地方立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)概括，也是已經(jīng)建立的立法工作格局和運(yùn)行機(jī)制。這個(gè)經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ秸f(shuō)明新獲權(quán)的設(shè)區(qū)的市也要建立市委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局，使市委注重立法決策和把好立法關(guān)系，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用;人大注重堅(jiān)持依法科學(xué)民主的立法原則，充分體現(xiàn)立法的民主性、人民性和公平正義的價(jià)值取向;政府堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，注重追求不抵觸、有特色、可操作及不重復(fù)上位法、不抄襲外地法，以實(shí)現(xiàn)制定只在本地好用的“公共政策”;還要鼓勵(lì)各方充分參與和深度參與，才能保證做好立法工作。

四、建立立法工作機(jī)制的具體設(shè)想

為了建立市委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的工作格局，切實(shí)可行、務(wù)實(shí)管用地開(kāi)展“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等”[4]（以下概括為“三類”）立法工作，提出如下具體工作規(guī)程。

1.提出立法意向。因“三類”工作實(shí)際需要，市委認(rèn)為要立法的，由市委提出的立法意向;市委辦公室轉(zhuǎn)交下級(jí)黨組織建議和基層黨員群眾反映的“三類”立法意向。市委有關(guān)部門(mén)提出的“三類”立法意向。

市人大常委會(huì)調(diào)研視察時(shí)發(fā)現(xiàn)并轉(zhuǎn)交的“三類”立法意向性建議;市人民代表大會(huì)各代表團(tuán)和市人大代表提出的“三類”立法意向性建議;全國(guó)人大代表和省人大代表對(duì)本市提出的“三類”立法意向性建議。

市政府及相關(guān)部門(mén)從工作實(shí)際需要出發(fā)，確定的“三類”立法意向。

市法院、市檢察院從司法實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的“三類”立法意向。

其他機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、公民對(duì)本市提出的“三類”立法意向。

市人大常委會(huì)法制工委一年至少一次向社會(huì)征集立法意向或者立法建議項(xiàng)目;市政府法制辦負(fù)責(zé)收集立法意向并定期向市政府匯報(bào)收集立法意向情況。

2.調(diào)研論證。市政府對(duì)立法意向定期研究確定并組織力量進(jìn)行調(diào)研論證。在研究確定立法意向后，一般在三個(gè)月內(nèi)向市委報(bào)告調(diào)研論證結(jié)果。市政府認(rèn)為必要可行的立法意向調(diào)研論證結(jié)果報(bào)市委的同時(shí)，應(yīng)向市人大常委會(huì)提出立法建議項(xiàng)目，并報(bào)送立法建議項(xiàng)目立項(xiàng)報(bào)告、立法建議項(xiàng)目可行性論證報(bào)告及相關(guān)資料;市政府認(rèn)為不必要或者不可行的立法意向調(diào)研論證結(jié)果報(bào)市委的同時(shí)，應(yīng)報(bào)市人大常委會(huì)并向立法意向提出者說(shuō)明不必要或者不可行的理由。

3.審核立項(xiàng)。市人大常委會(huì)一般在一個(gè)月內(nèi)應(yīng)向市委報(bào)告應(yīng)該立項(xiàng)或者暫緩立項(xiàng)或者不予立項(xiàng)的結(jié)果并報(bào)告原因，同時(shí)向市政府回復(fù)立項(xiàng)審核情況。

市人大常委會(huì)對(duì)征集到的立法建議項(xiàng)目審核立項(xiàng)前，向市委報(bào)告立法建議項(xiàng)目，征求市政府對(duì)該立法建議項(xiàng)目是否立項(xiàng)的意見(jiàn)并附相關(guān)資料。

審核立項(xiàng)過(guò)程中，市人大常委會(huì)法制工委應(yīng)向市人大常委會(huì)主任會(huì)議提交立法建議項(xiàng)目合法性審核報(bào)告;市人大相關(guān)工委應(yīng)向市人大常委會(huì)主任會(huì)議提交本委對(duì)應(yīng)的立法建議項(xiàng)目必要性和可行性審核報(bào)告，由市人大常委會(huì)主任會(huì)議決定是否立項(xiàng)。

4.開(kāi)題起草。市委同意該項(xiàng)立法、市人大審核立項(xiàng)后，一般在一個(gè)月內(nèi)，市人大常委會(huì)主任或者主任委托副主任，主持召開(kāi)該項(xiàng)立法開(kāi)題會(huì)，市政府市長(zhǎng)、市人大常委會(huì)相關(guān)副主任、市政府相關(guān)副市長(zhǎng)、市人大專委會(huì)和相關(guān)委室負(fù)責(zé)人、市政府有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人、擬定的立法起草小組成員及立法意向或者立法建議項(xiàng)目提出的相關(guān)人員參加。

立法開(kāi)題會(huì)進(jìn)一步研究立法項(xiàng)目的必要性、可行性和合法性;研究確定市政府?dāng)M定的立法起草小組成員名單和立法起草工作責(zé)任并確定法規(guī)文本（草稿）完成時(shí)限;研究解決立法工作中可能遇到的經(jīng)費(fèi)、保障條件等相關(guān)問(wèn)題;表彰獎(jiǎng)勵(lì)立法意向提出者和立法建議項(xiàng)目提出者。

5.修改評(píng)估。完成法規(guī)文本（草稿），由市政府分管立法起草工作的副市長(zhǎng)同意后，立法起草小組應(yīng)將立法起草情況報(bào)告市委，報(bào)告時(shí)附法規(guī)文本（草稿）及條文或者關(guān)鍵條文對(duì)應(yīng)說(shuō)明。同時(shí)印送市人大常委會(huì)、專委會(huì)和相關(guān)委室、各區(qū)縣人大、政府，還要印送市政府相關(guān)部門(mén)及區(qū)縣相關(guān)部門(mén)，征求意見(jiàn)。印送市人大常委會(huì)的還要附相關(guān)資料。

市政府召開(kāi)該項(xiàng)法規(guī)所牽涉利益相關(guān)各方聽(tīng)證會(huì)，市人大常委會(huì)召開(kāi)有關(guān)各方征求意見(jiàn)座談會(huì)、立法協(xié)商會(huì)并及時(shí)向立法起草小組反饋征求到的意見(jiàn)建議。在此基礎(chǔ)上立法起草小組研究吸納意見(jiàn)建議，兩個(gè)月內(nèi)完成法規(guī)文本（修改稿）報(bào)市政府研究后，由市政府向市委報(bào)告并向市人大常委會(huì)報(bào)送征求意見(jiàn)及修改情況。市委同意后，市政府向社會(huì)公開(kāi)并廣泛征求意見(jiàn)，還要專門(mén)征求立法意向或者立法建議項(xiàng)目提出者的意見(jiàn)。市人大常委會(huì)組成立法執(zhí)法效果分析評(píng)估組，對(duì)法規(guī)文本（修改稿）在執(zhí)行中可能出現(xiàn)的執(zhí)法后果進(jìn)行分析評(píng)估，在兩個(gè)月內(nèi)向市委報(bào)告評(píng)估結(jié)果并向市政府反饋評(píng)估意見(jiàn)。

6.審議通過(guò)。市政府根據(jù)評(píng)估意見(jiàn)和征求到的意見(jiàn)建議進(jìn)行再修改，形成法規(guī)文本（建議稿）報(bào)市委同意后，市政府向市人大常務(wù)委員會(huì)或者向市人民代表大會(huì)提出該項(xiàng)法規(guī)議案并附法規(guī)文本（草案），市人大常委會(huì)會(huì)議列入議程進(jìn)行審議或者由其主任會(huì)議研究先交有關(guān)專委會(huì)審議，再由市人大常委會(huì)會(huì)議審議通過(guò)或者由市人大常委會(huì)會(huì)議審議提請(qǐng)市人民代表大會(huì)審議通過(guò)。

7.報(bào)批公布。該項(xiàng)法規(guī)議案審議通過(guò)后，由市人大常委會(huì)報(bào)省人大常委會(huì)審批，批準(zhǔn)后由市人大常委會(huì)發(fā)布公告予以公布實(shí)施。

相信新獲權(quán)的設(shè)區(qū)的市只要具體建立了立法工作格局，就能立得了法立得住法。

注釋：

[1][2]熊菁華：《關(guān)于北京市地方立法難問(wèn)題的分析》，載《人大研究》2017年第5期。

[3]中共中央文件：《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見(jiàn)》，中發(fā)〔2016〕10號(hào)。

[4]《立法法》第七十二條對(duì)設(shè)區(qū)的市立法范圍的規(guī)定。