田智宇 楊晶

關(guān)鍵詞：城市綠色低碳綜述

城市是人類社會工商業(yè)活動發(fā)展的產(chǎn)物，是人類文明的重要標(biāo)志。工業(yè)革命以后，伴隨社會分工和專業(yè)化程度增加，勞動力加快由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)活動向工業(yè)、服務(wù)業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，推動城市人口比重快速上升。2015年，全球54%的人口居住在城市，中國城市化率也超過56%。城市發(fā)展能夠發(fā)揮集聚效應(yīng)、改善社會分工、降低交易成本、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，同時，也帶來人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境惡化、能源浪費等“城市病”。在破解資源環(huán)境約束、應(yīng)對全球氣候變化背景下，推動城市綠色低碳發(fā)展成為各國面臨的共同挑戰(zhàn)。我國作為世界上城市化進(jìn)程最迅速的國家，面臨的形勢尤為嚴(yán)峻。目前，關(guān)于城市綠色低碳發(fā)展問題的研究涉及諸多方面，包括對傳統(tǒng)城市發(fā)展理論的再思考，對綠色、低碳內(nèi)涵的新認(rèn)識，以及對我國城市化進(jìn)程障礙的分析等?，F(xiàn)將主要觀點綜述如下：

一、關(guān)于城市發(fā)展理論

（一）城市與經(jīng)濟增長

城市的產(chǎn)生是生產(chǎn)力發(fā)展的重要標(biāo)志，城市的發(fā)展又進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟增長。工業(yè)化以前，西歐的城市為工業(yè)革命的出現(xiàn)提供了必要的前提，包括技術(shù)、資本和市場[1]。工業(yè)革命以后，城市發(fā)展主要源于新的勞動分工、專業(yè)化生產(chǎn)、規(guī)模經(jīng)濟、集聚效應(yīng)等[2]。進(jìn)入現(xiàn)代經(jīng)濟后，城市內(nèi)部規(guī)模經(jīng)濟的作用下降，人力資本積累、知識和技術(shù)溢出效益、消費者對多樣化的偏好、模仿創(chuàng)新等因素重要性日益提升[3][4]。新興古典經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為城市化導(dǎo)致分工進(jìn)一步加深，形成專業(yè)化經(jīng)濟，降低交易成本，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)的形成[5]。新經(jīng)濟地理學(xué)理論認(rèn)為，在不完全競爭市場條件下，人口和經(jīng)濟集中有利于經(jīng)濟活動利用相互間技術(shù)和資本的外部性，促進(jìn)生產(chǎn)效率提升[6]。許多實證研究表明，人均收入與城市化水平之間有明顯的正相關(guān)性，城市地區(qū)人均GDP普遍高于一國的平均水平，城市規(guī)模擴大一倍將使全要素生產(chǎn)率增長35%—8%[7]。

（二）城市化與發(fā)展階段

城市是經(jīng)濟增長、生產(chǎn)效率提高和收入水平增加的重要推動力，城市化進(jìn)程與經(jīng)濟社會發(fā)展階段密切相關(guān)。概括來說，可分為四個階段：經(jīng)濟發(fā)展初期，城市人口迅速增加，主要集中在核心區(qū);經(jīng)濟發(fā)展中期，農(nóng)村人口和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟下降，城市增長向中等城市、郊區(qū)擴展，城市人口增長速度趨緩;經(jīng)濟發(fā)展成熟期，城市人口增速進(jìn)一步放緩，一些城市中心區(qū)甚至出現(xiàn)人口負(fù)增長;后工業(yè)化發(fā)展期，城市人口比重平穩(wěn)，新興城市人口增長較快，資源性城市、工業(yè)城市等人口比例下降。實證研究也表明，隨著人均GDP的上升，多數(shù)國家城市化軌跡呈S形曲線，經(jīng)歷緩慢發(fā)展、快速發(fā)展、趨于穩(wěn)定三個階段[8]。對于部分國家，由于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、國家戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策、統(tǒng)計口徑等因素影響，城市化進(jìn)程并不完全符合上述S形發(fā)展規(guī)律[9]。通過比較城市化進(jìn)程與工業(yè)化、經(jīng)濟發(fā)展水平的關(guān)系，還可以進(jìn)一步區(qū)分為同步城市化、過度城市化、滯后城市化、逆城市化等[10]。我國由于采取重工業(yè)導(dǎo)向的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，城市化進(jìn)程長期滯后于工業(yè)發(fā)展[11]。

（三）關(guān)于城市合理規(guī)模

城市的集聚效應(yīng)有利于經(jīng)濟增長，但城市規(guī)模并非越大越好。伴隨人口大量集中，城市化可能帶來許多負(fù)外部性，包括無序蔓延、交通擁擠、環(huán)境污染、房地產(chǎn)泡沫、收入差距擴大、社會排斥等。根據(jù)城市經(jīng)濟學(xué)理論，城市最優(yōu)規(guī)模由兩種對立的力量決定，一是大城市帶來生產(chǎn)效率和收入水平的提升，二是消費者面臨較高的生活成本。少數(shù)研究認(rèn)為，存在最優(yōu)城市規(guī)模[12][13][14]。王小魯、夏小林（1999）對中國600多個城市數(shù)據(jù)進(jìn)行實證分析，發(fā)現(xiàn)不同規(guī)模的城市具有不同程度的正外部效應(yīng)，其中，規(guī)模在100萬到400萬人口的大城市，凈規(guī)模收益最高[12]。

但多數(shù)研究認(rèn)為，由于不同工業(yè)部門集聚效益的重要性有很大差異、不同家庭對城市規(guī)模的偏好各不相同、以及受負(fù)的外部性因素、現(xiàn)實政治變量因素影響等，并不存在完美、最優(yōu)的城市規(guī)模[15][16][17]。從歷史上看，西歐國家不同規(guī)模的城市，主要是歷史上逐步形成的，與區(qū)位環(huán)境有關(guān)，并不是政府規(guī)劃的結(jié)果[1]。從制度經(jīng)濟學(xué)角度看，由于存在“路徑依賴”，各國城市化的模式、速度和方向受制于工業(yè)化、城市化的初始條件、制度安排等，并不存在統(tǒng)一的城市規(guī)模或模式[18]。

長期以來，我國城市發(fā)展也存在以大城市為主還是以小城鎮(zhèn)為主的爭論。前者強調(diào)大城市容易吸引更多的人才和投資，能夠通過城市網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)刺激經(jīng)濟增長，并且有利于減輕城市系統(tǒng)的壓力[19]，部分甚至主張采取集中式、高密度模式發(fā)展數(shù)十個人口規(guī)模上千萬的超級城市[20]。后者主張小城鎮(zhèn)分布廣泛，距離農(nóng)村近，有利于兼顧三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展，容納最大數(shù)量的農(nóng)村剩余勞動力，并降低城市化進(jìn)程中的風(fēng)險和成本[21][22]。從實踐來看，簡單依靠特大城市或單純發(fā)展中小城鎮(zhèn)這兩種模式都走不通，一方面，在現(xiàn)有教育、醫(yī)療、土地資源配置模式下，特大城市進(jìn)入門檻越來越高，限制了城市化進(jìn)程的進(jìn)一步推進(jìn);另一方面，中小城鎮(zhèn)造成土地資源浪費、生態(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重，也難以持續(xù)擴大就業(yè)機會，造成規(guī)模不經(jīng)濟，也不利于服務(wù)業(yè)發(fā)展[23][24]。目前，多數(shù)學(xué)者強調(diào)發(fā)展城市群、城市網(wǎng)，利用現(xiàn)代化交通、信息體系推動區(qū)域內(nèi)的特大城市和中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、城市綠色低碳發(fā)展的定義與內(nèi)涵

（一）綠色低碳發(fā)展的定義

綠色、低碳發(fā)展是人類為應(yīng)對生態(tài)環(huán)境危機、全球氣候變化提出的新的發(fā)展理念，是對可持續(xù)發(fā)展理念的繼承和創(chuàng)新。綠色發(fā)展側(cè)重環(huán)境問題，強調(diào)發(fā)展環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)，降低能耗和物耗，保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境，使經(jīng)濟社會發(fā)展與自然相協(xié)調(diào)[25];低碳發(fā)展側(cè)重氣候問題，強調(diào)盡可能減少溫室氣體排放，是以低能耗、低污染、低排放為特征的可持續(xù)發(fā)展模式。許多學(xué)者提出我國能源發(fā)展應(yīng)堅持“科學(xué)、綠色、低碳”，其中，“綠色”指實現(xiàn)環(huán)境友好的能源開發(fā)利用，“低碳”指明顯降低溫室氣體排放強度并控制溫室氣體排放增長。綠色和低碳概念雖然存在差異，但是內(nèi)容和方向高度一致，并且存在協(xié)同效應(yīng)。2012年，黨的十八大提出綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，作為建設(shè)生態(tài)文明、美麗中國的重要內(nèi)容。2016年，我國政府公布《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，明確提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享“五大發(fā)展”理念，把綠色發(fā)展作為“十三五”乃至更長時期我國發(fā)展的重要方向和著力點。

（二）城市綠色低碳發(fā)展的內(nèi)涵

目前，關(guān)于城市綠色、低碳發(fā)展的內(nèi)涵尚缺少清晰的定義和標(biāo)準(zhǔn)。部分研究把城市作為區(qū)域的一部分，主張從整體可持續(xù)發(fā)展角度，強調(diào)城市發(fā)展應(yīng)在自然資源、土地利用和交通、能源、污染和廢棄物等四方面實現(xiàn)模式轉(zhuǎn)變[26];部分研究主張以人為中心，從居住、就業(yè)、交通活動出發(fā)，強調(diào)城市發(fā)展應(yīng)改善城市功能，提高宜居性、可持續(xù)性[27];一些研究認(rèn)為新型城市化表現(xiàn)為物質(zhì)文明、精神文明、政治文明和生態(tài)文明一體化，城市發(fā)展應(yīng)實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，還有許多研究分別從城市土地利用、城市規(guī)劃、交通出行、居住質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境等角度，通過建立評價指標(biāo)體系等方法，提出城市綠色、低碳發(fā)展的具體標(biāo)準(zhǔn)。大量文獻(xiàn)提出，城市綠色、低碳發(fā)展是提升城市質(zhì)量和水平的應(yīng)有之義，包含合理規(guī)劃城市布局、優(yōu)化城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、發(fā)展高效交通體系、推廣綠色低碳建筑、減少化石能源使用量、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)等減緩污染和排放的措施，以及改善基礎(chǔ)設(shè)施、提高地方治理能力等適應(yīng)氣候變化的內(nèi)容[28][29]。

（三）城市發(fā)展與能源需求、溫室氣體排放的關(guān)系

城市發(fā)展既是生產(chǎn)方式的進(jìn)步，也意味著一種新的生活方式[30]，會對能源需求、溫室氣體排放產(chǎn)生直接和間接的影響。城市地區(qū)面積僅占地球總面積的24%[31]，但排放的溫室氣體占全球總量的40%—70%[28]。城市發(fā)展對能源需求的影響涉及多方面，既與城市所在國家的整體經(jīng)濟、環(huán)境和社會狀況有關(guān)，也與城市內(nèi)部的布局、基礎(chǔ)設(shè)施狀況、治理水平等相關(guān)[28]。多數(shù)研究認(rèn)為，由于城鎮(zhèn)地區(qū)人均能耗、單位建筑面積能耗、千人汽車保有量等是農(nóng)村地區(qū)的數(shù)倍，城市化發(fā)展會帶動能源需求增長[32]。OECD數(shù)據(jù)表明，城市化大大增加了碳排放，英國的城市化率比土耳其高20個百分點，人均二氧化碳排放是土耳其的兩倍左右。但也有研究認(rèn)為，城市發(fā)展能夠拉近居民距離，使政府以更低的人均成本提供必要的公共服務(wù)，因此能夠降低能耗，尤其是交通和住房方面的能耗[33]。

進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，城市人口密度、布局規(guī)劃是影響能源消耗和溫室氣體排放的重要因素。人口密度增加時，交通產(chǎn)生的二氧化碳排放下降。奧地利城市地區(qū)人口密度是澳大利亞的5倍，其人均交通運輸二氧化碳排放僅是后者的60%[10]。不同的城市發(fā)展模式會影響能源需求和效率水平。研究表明，與分散式發(fā)展模式相比，集中式城市發(fā)展模式能夠節(jié)約耕地，使軌道交通更有效、污染控制更有利，更容易發(fā)揮人才優(yōu)勢。與前者相比，后者人均GDP能夠提高20%以上，能源利用效率提高20%[20]。我國歷史經(jīng)驗也表明，遍地開花的中小城鎮(zhèn)造成能源效率低下，不利于可持續(xù)發(fā)展[24]。

城市治理水平、管理政策等因素，也會影響能源需求和碳排放。在許多發(fā)展中國家，由于缺乏合理規(guī)劃，公共管理水平落后，造成城市過度膨脹，能源需求增長并沒有帶來生活質(zhì)量的普遍提升。2010年，全球發(fā)展中國家住在貧民窟的城鎮(zhèn)人口比例雖然有所下降，但絕對人口數(shù)量仍在增加，達(dá)828億[34]。一些以往實行計劃經(jīng)濟的國家（中國、波蘭等），由于實施戶籍政策，造成公共服務(wù)不均等化，也對城市化進(jìn)程和能源需求增長產(chǎn)生影響[9]。

三、我國城市綠色低碳發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

改革開放以前，受體制等因素制約，我國工業(yè)化與城市化進(jìn)程相互分離，城市化滯后于工業(yè)化。改革開放以后，受經(jīng)濟發(fā)展推動，以及外國投資、出口貿(mào)易、大型項目建設(shè)、行政區(qū)劃變動等因素驅(qū)動，我國城市加快發(fā)展[35][36]。近年來，城鎮(zhèn)化被視為擴大內(nèi)需的最大潛力[37]，作為縮小區(qū)域和收入差距的重要途徑，發(fā)展進(jìn)程進(jìn)一步加快。按照目前的趨勢，到2025年，我國城市人口將超過10億，城市地區(qū)GDP占全國的比重將超過90%[20]。我國城市發(fā)展要實現(xiàn)綠色低碳，必須按照科學(xué)發(fā)展的要求，走節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展的路子[38]，在發(fā)展模式、能源系統(tǒng)、治理方式三方面實現(xiàn)重大轉(zhuǎn)型。

（一）城市發(fā)展模式亟待轉(zhuǎn)型

我國城市發(fā)展質(zhì)量和水平普遍不高，包括經(jīng)濟發(fā)展方式粗放、形態(tài)與布局不合理、“半城市化”矛盾突出、戶籍管理制度落后、城鄉(xiāng)差距擴大、資源環(huán)境代價較大、城市運營效率低等[39][40][41]。1990—2005年，我國城鎮(zhèn)人口增長了88%，而城市建成區(qū)面積擴大了140%，遠(yuǎn)高于人口增長幅度。在耕地被占的農(nóng)戶中，僅有15%的人得以安置就業(yè)，5%的人轉(zhuǎn)為城市居民[42]。未來一段較長時期，我國城市還將快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率會進(jìn)一步提高20—30個百分點[43]，城市發(fā)展轉(zhuǎn)型成為關(guān)系我國可持續(xù)發(fā)展的重大問題。

城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)變涉及城市形態(tài)、布局、規(guī)模等問題，包括以大城市為主還是中小城鎮(zhèn)為主，以東部地區(qū)為主還是地區(qū)均衡發(fā)展，以城市內(nèi)部功能分區(qū)為主還是融合發(fā)展為主等。雖然越來越多學(xué)者強調(diào)，城市發(fā)展要更多依靠市場機制力量，依靠市場規(guī)律促進(jìn)城市規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化，政府只是因勢利導(dǎo)地進(jìn)行規(guī)劃引導(dǎo)[40][43][44]，但在具體討論中，關(guān)于城市“合理規(guī)?！钡臓幾h仍然較多，關(guān)于主體功能區(qū)和城市布局的協(xié)調(diào)還主要集中在理念層面，關(guān)于如何發(fā)揮市場機制力量還缺少清晰、一致的認(rèn)識。

城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)變還涉及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、布局優(yōu)化等問題，這也是我國加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要內(nèi)容。受多種因素影響，我國城市地區(qū)仍集中了大量高耗能、高排放企業(yè)，它們是推動經(jīng)濟增長、解決就業(yè)的重要支撐。在新形勢下，如何發(fā)揮城市地區(qū)在人力、資本、創(chuàng)新方面的“領(lǐng)頭羊”作用，加快促進(jìn)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動中小城市向高度專業(yè)化方向發(fā)展，仍是尚待解決的難題[39]。許多研究主張，城市地區(qū)應(yīng)重點發(fā)展服務(wù)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，包括生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、金融業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等。但也有部分研究認(rèn)為，實體經(jīng)濟部門創(chuàng)造的就業(yè)是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，工業(yè)化支持的城鎮(zhèn)化才是我國長期發(fā)展的正途[45]，需要通過城鎮(zhèn)化發(fā)展消化工業(yè)過剩產(chǎn)能，支撐未來經(jīng)濟的增長[46]。

（二）城市能源生產(chǎn)和消費方式亟待變革

我國能源需求增長主要來自于城市地區(qū)，特別是建筑、交通和居民生活領(lǐng)域，保障能源高效、清潔、安全供應(yīng)的壓力較大。研究表明，今后20年，我國城市地區(qū)將占全球石油需求增量的25%和能源總需求的20%[20]。另一方面，受能源資源稟賦影響，煤炭仍然在我國能源結(jié)構(gòu)中占據(jù)主要地位，對城市大氣環(huán)境質(zhì)量帶來嚴(yán)重不利影響。

能源利用方面，我國城市地區(qū)整體能源利用效率不高。調(diào)研顯示，2005—2008年，我國112個重點城市整體單位GDP電耗水平呈明顯上升趨勢，并且遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家甚至發(fā)展中國家水平[47]。除技術(shù)水平差距外，我國城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理、工業(yè)和重化工業(yè)比重過高是主要原因。以鋼鐵行業(yè)為例，2009年，我國共有39家城市鋼廠，總產(chǎn)能達(dá)228億噸，占行業(yè)總產(chǎn)能的395%。此外，城市能源利用水平還與收入與財富分配不均、生活方式不合理等有關(guān)。以建筑能耗為例，2011年，除采暖外，我國人均能耗約為美國的1/8，經(jīng)合組織國家的1/2。但調(diào)研顯示，部分高收入群體的人均、戶均建筑能耗水平已經(jīng)達(dá)到或超過發(fā)達(dá)國家水平[42]。

能源供應(yīng)方面，我國能源供應(yīng)仍然以化石能源為主，清潔能源在城市能源結(jié)構(gòu)中的比例還很低。由于供應(yīng)能力有限、供應(yīng)成本相對較高、輸配管道和儲氣調(diào)峰等基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，天然氣在替代城市煤炭消費方面的作用尚待發(fā)揮;受資源條件、市場需求、技術(shù)水平等制約，風(fēng)電、太陽能、生物質(zhì)等可再生能源短時期內(nèi)還難以發(fā)揮大規(guī)模替代作用。未來一段時期，為滿足城市發(fā)展帶來的能源需求增長，如何發(fā)揮地區(qū)資源條件優(yōu)勢，擴大電力、天然氣、可再生能源在能源供應(yīng)中的比例，促進(jìn)分布式能源發(fā)展與電動汽車等需求有效銜接，仍然是亟待解決的重大難題。

（三）城市治理方式亟待創(chuàng)新

長期以來，在“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”引導(dǎo)下，我國各級政府呈明顯的“發(fā)展型”政府特征，在城市治理過程中，過于重視經(jīng)濟增長和經(jīng)營城市，對住房、交通、教育、醫(yī)療、環(huán)保等公共服務(wù)職能普遍重視不夠[39][40]。近年來，在“土地財政”的進(jìn)一步推動下，城市盲目擴張出現(xiàn)愈演愈烈趨勢，造成土地資源浪費、房地產(chǎn)泡沫，以及對實體部門的擠壓等[40][48]。2013年以來，我國北方地區(qū)出現(xiàn)大范圍、長時間灰霾事件，帶來嚴(yán)重的公共環(huán)境危機，對公眾生命健康造成重大危害，這意味著傳統(tǒng)經(jīng)濟增長方式難以為繼，也對改善城市治理提出了新的要求。

從綠色、低碳發(fā)展角度看，節(jié)能高效的住房、舒適便捷的公共交通體系、優(yōu)美潔凈的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，理應(yīng)成為政府公共服務(wù)的基本內(nèi)容，這是縮小地區(qū)和城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)城市均衡發(fā)展的重要前提，是促進(jìn)各級政府職能向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。當(dāng)前，我國雖然出臺了節(jié)能減排約束性目標(biāo)，實施了年度考核、監(jiān)督監(jiān)察、問責(zé)獎懲等措施，但還沒有從根本上扭轉(zhuǎn)各級政府的行為方式。受我國行政主導(dǎo)城市化進(jìn)程和城市等級結(jié)構(gòu)的影響，已有政策措施對改善城市治理方式的作用相當(dāng)有限，亟待結(jié)合當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步探索有利于綠色低碳發(fā)展的城市治理方式。

四、啟示與思考

未來相當(dāng)長時期，我國城市化進(jìn)程迅速推進(jìn)將對經(jīng)濟、社會、環(huán)境各方面帶來深刻影響。在新的發(fā)展形勢下，綠色、低碳已經(jīng)成為城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在要求，成為破解日益嚴(yán)峻的資源、環(huán)境約束的根本途徑，對我國加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、全面實現(xiàn)小康社會、推動可持續(xù)發(fā)展等具有重要意義。作為人口眾多、經(jīng)濟水平落后、區(qū)域和城鄉(xiāng)差距大的發(fā)展中大國，我國城市發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)更為嚴(yán)峻，需要在加快發(fā)展的過程中，按照以人為本和國土功能區(qū)的要求，統(tǒng)籌東中西部、大中小城市均衡發(fā)展。同時，結(jié)合各地區(qū)實際情況，積極探索轉(zhuǎn)變城市經(jīng)濟系統(tǒng)、能源生產(chǎn)和消費體系、公共治理方式的具體途徑，著力提高城市發(fā)展質(zhì)量，實現(xiàn)綠色、低碳發(fā)展目標(biāo)。

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（田智宇、楊晶，國家發(fā)展改革委能源所能效中心。）