施從美

〔摘要〕 中國事業(yè)單位改革啟動已有三十多年，從轉(zhuǎn)型市場化（民營化）到分類改革再到分類確定，即明確分為行政職能類、生產(chǎn)經(jīng)營類和公益服務(wù)類。前兩類目標明確，實施轉(zhuǎn)型改革已無爭議。為了降低公益類事業(yè)單位改革轉(zhuǎn)型改制難度，又將其分為公益一類和二類，公益一類仍由政府全額撥款，真正需要改革的僅是公益二類事業(yè)單位，且有著大致改革的方向，即向社會企業(yè)轉(zhuǎn)型。然而，由于諸多原因，公益類事業(yè)單位在公共服務(wù)領(lǐng)域的強勢主導(dǎo)和民間社會組織自身的弱小，使得改革至今并無實質(zhì)性進展。蘇州市三家公立醫(yī)院的試點改革充分說明，公益類事業(yè)單位向社會企業(yè)轉(zhuǎn)型改革時機尚不成熟。從根本上說，此次改革仍然在于政府的強力推動，從觀念上徹底打破事業(yè)單位對政府的依賴，社會企業(yè)自身也要加快發(fā)展，同時還有賴于具有公益人格的“社會企業(yè)家”的大量涌現(xiàn)。

〔關(guān)鍵詞〕 公益類事業(yè)單位，強主導(dǎo)型，社會企業(yè)，試點改制

〔中圖分類號〕G275.2；D630.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2018）02-0024-08

一、問題的緣起

事業(yè)單位①這一計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，是極具中國特色的組織類型。王名先生把它列入非營利組織 〔1 〕11，顧昕先生則稱之為公立組織 〔2 〕79。盡管從20世紀80年代中期開始一直醞釀著該類組織改革，但相較于國有企業(yè)、政府機構(gòu)改革，其改革的目標體制到底是什么？至今為止還不是十分清晰。回顧中國事業(yè)單位改革的簡單歷程，不難發(fā)現(xiàn)其改革困難重重，且效果不佳亦不得要領(lǐng)。1992年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》提出，福利型、公益型和事業(yè)型等第三產(chǎn)業(yè)單位要逐步進入市場經(jīng)營領(lǐng)域，實行企業(yè)化管理。此階段事業(yè)單位出現(xiàn)政事不分、企事不分、管辦不分、資源配置效率低、服務(wù)公平性下降特別是“過度市場化”等問題。2006年，中央機構(gòu)編制委員會辦公室經(jīng)國務(wù)院批準，制定了《關(guān)于事業(yè)單位分類及相關(guān)改革的試點方案》，提出事業(yè)單位分類框架及分類改革意見并擬選擇部分地區(qū)開展改革試點。在此基礎(chǔ)上，部分省市擬定了分類改革方案，進行了摸底調(diào)查、清理整頓、模擬分類與改革試點工作。2011年中共中央、國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號文件），對改革的重要意義、指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標與主要內(nèi)容等進行整體部署，強調(diào)以科學(xué)分類作為改革基礎(chǔ)，按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別。最后一類，即公益服務(wù)類事業(yè)單位，又分為公益一類和公益二類。其中，將承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源的公益類事業(yè)單位，劃入公益一類；將承擔(dān)高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分實現(xiàn)由市場配置資源的公益類事業(yè)單位，劃入公益二類。②公益二類則成為今后事業(yè)單位改革的重點和難點。

上述只是政策文件的出臺，從現(xiàn)實效果來看，前兩類事業(yè)單位改革因其目標明確，完成轉(zhuǎn)型難度不大，而公益類事業(yè)單位（為了行文方便，下文將公益一類、二類統(tǒng)稱為公益類事業(yè)單位）改革滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，帶有濃厚的行政化色彩，其管理體制、運行機制等并未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。公益類事業(yè)單位依然是業(yè)內(nèi)龍頭老大，效率不高，與政府預(yù)設(shè)的改革目標還有較大差距。其實，目前國內(nèi)相關(guān)學(xué)者對于公益類事業(yè)單位的改革也有過多種構(gòu)想，包括公益類事業(yè)單位向第三部門 〔3 〕或非營利組織 〔4 〕的轉(zhuǎn)型改制。但是這兩種提法都有一定的缺陷，相對于政府或捐贈人，改制后亦很難保證其獨立性，其中最為關(guān)鍵的是源于其資金的短缺，于是生發(fā)了一個新的思路即轉(zhuǎn)向社會企業(yè) 〔5 〕，用商業(yè)化運作的手段保證其順利運行，但其獲利部分不用于分紅，而用于公益事業(yè)。

二、事業(yè)單位的強主導(dǎo)性：公益類事業(yè)單位轉(zhuǎn)型的自身限制

美國學(xué)者Dennis R. Young認為非營利組織相對于政府應(yīng)承擔(dān)公共服務(wù)職能，起著三種作用，即補充、互補和對抗?！? 〕32-33然而，中國非營利組織運行的制度環(huán)境具有濃烈的國家法團主義特征，從而限制了非營利組織的成長 〔7 〕。因而不存在所謂的對抗狀態(tài)，也不是薩拉蒙所倡導(dǎo)的互補型狀態(tài) 〔8 〕99-117，而是對政府的拾遺補缺，其作用就是去填補政府留下來的空白?？梢哉f，中國非營利組織先天性發(fā)育不足，長期受到一些事業(yè)單位擠壓。經(jīng)過了長達三十多年的市場化改革，非營利部門從出現(xiàn)并發(fā)展至今，從蘇州的情況來看，沒有發(fā)生重大的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，非營利組織依然羸弱（見圖1）。如今，未完成改革的公益類事業(yè)單位依然處于主導(dǎo)地位，這會導(dǎo)致一系列問題，也成為其本身改革即向非營利組織轉(zhuǎn)型的限制條件。

事業(yè)單位的強主導(dǎo)性表現(xiàn)之一：提供公共服務(wù)的領(lǐng)域非常龐雜，使得事業(yè)單位分類不清。事業(yè)單位分類改革一般是以公益性作為標準的，尤其是2011以來公益一類、二類的劃分。然而到目前為止，對公益性的確切含義并沒有權(quán)威性的說明?！肮嫘浴笔且粋€相當(dāng)模糊的標準，并不是標準經(jīng)濟學(xué)意義上的公共產(chǎn)品，而是一種寬泛的指代，是指影響群眾的基本生活，事關(guān)公眾福利的一些社會事業(yè)。這在現(xiàn)實生活中就變得難以操作，人們無法以此為依據(jù)來判斷政府是否應(yīng)該設(shè)立公立機構(gòu)來提供某些物品和服務(wù)。不難看出，公益性本身是個模糊不清的概念，它的邊界也在不斷發(fā)生變化。若以公益性為標準，就很難清晰地界定哪些機構(gòu)應(yīng)轉(zhuǎn)化為非營利組織。 〔9 〕如圖2顯示，蘇州事業(yè)單位服務(wù)領(lǐng)域之廣為其分類、轉(zhuǎn)型增加了難度。而社會上有一種錯誤觀念，凡是社會公益服務(wù)就應(yīng)該由政府來提供，這也是至今事業(yè)單位依然強大的原因。其實，根據(jù)國際經(jīng)驗，公共服務(wù)的民間提供也是完全有可能的，而政府只需行使付費者和監(jiān)管者的職能。〔10 〕269-270

事業(yè)單位強主導(dǎo)性表現(xiàn)之二：行政色彩較濃。其實，中國的公益類事業(yè)單位改革從一開始就是一種“治標不治本”的制度改良。行政色彩濃厚的事業(yè)單位根本不愿意放棄其特權(quán)和壟斷帶來的利益，上文中提及的前兩類事業(yè)單位自然不存在這些問題。究其根源，是政府職能轉(zhuǎn)變不到位。公益類事業(yè)單位不僅是政府創(chuàng)辦的，而且是政府直接管理的。它們一般情況下都隸屬于某一級政府中的某個部門，該部門作為事業(yè)單位的“主管部門”，掌控著該單位的“人、財、物”等一切大權(quán)，如管理層的任命權(quán)乃至普通人事安排，審批其運營、預(yù)算計劃以及評估其績效的權(quán)力?！?1 〕3所有單位及其正式從業(yè)人員均有相應(yīng)的行政級別，基本是上級任命。在這種體制下，公益類事業(yè)單位自然是對上負責(zé)。這種情況下，盡管強調(diào)事業(yè)單位改革，然而在諸如市場化的競爭中，行政主管部門自然偏向其“親兒子”——公益類事業(yè)單位，很難客觀中立地履行市場監(jiān)管職能。可以說，現(xiàn)在公益類事業(yè)單位的市場約束不是太強。

事業(yè)單位強主導(dǎo)性表現(xiàn)之三：產(chǎn)權(quán)障礙難以逾越。雖然2011年《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》也強調(diào)公益類事業(yè)單位實行法人治理結(jié)構(gòu)，但是至今其產(chǎn)權(quán)依然不清晰。對公益類事業(yè)單位來說，以其與政府之間的特殊產(chǎn)權(quán)關(guān)系，在經(jīng)費補償、稅收政策、商用土地等方面都比較容易獲得各種資源。按照相關(guān)定義和政策，公益性非營利組織的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)是非國有、非經(jīng)營性的，應(yīng)該符合非營利組織的非分配約束特征。但在現(xiàn)實生活中，一些公益類事業(yè)單位改制為非營利組織后，其資產(chǎn)是屬于出資人的。根據(jù)市場規(guī)律，出資人可以享受一定的投資盈余，即使在機構(gòu)解散后，也應(yīng)該獲得部分資產(chǎn)返還?！?2 〕如此說來，此種情況下改制的公益類事業(yè)單位已經(jīng)不是非營利組織，因為其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不是公益產(chǎn)權(quán)而是私有產(chǎn)權(quán)，利潤可以進行分配。在這樣的社會背景下，如果將公益類事業(yè)單位轉(zhuǎn)為民辦非企業(yè)單位，就意味著很有可能將國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)為個人財產(chǎn)，成為個人獲利的手段。因此，公益類事業(yè)單位作為既得利益者，不愿意放棄目前的地位而自愿改制為非營利組織。

事業(yè)單位強主導(dǎo)性表現(xiàn)之四：人事制度與政府公務(wù)員基本相同。盡管在公益類事業(yè)單位人事制度改革過程中引入了勞動合同制以及職務(wù)聘任制，但是其職工仍然享受事實上的終身雇傭，待遇水平比較高。公益類事業(yè)單位職工退休前不用繳納任何社會保障金，但退休后的退休金大約能達到原工資的80～90%。超常的福利待遇體現(xiàn)在很多方面，有些事業(yè)單位至今仍實行公費醫(yī)療。此外，很多地方政府機關(guān)與對口直屬的公益類事業(yè)單位在人員編制上是可以相互流動的，即個別公務(wù)員可以被聘任到直屬公益類事業(yè)單位擔(dān)任一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，公益類事業(yè)單位人員也有機會成為公務(wù)員。出于對體制內(nèi)公務(wù)員職業(yè)的向往，很多公益類事業(yè)單位職工希望能“轉(zhuǎn)型”為公務(wù)員，享有更好的待遇。公益類事業(yè)單位一旦改革，捧著“鐵飯碗”由政府財政供養(yǎng)的事業(yè)單位人員就會變?yōu)樯鐣M織的雇傭人員，由“公家人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕?。轉(zhuǎn)制后，其薪酬待遇、社會福利等得不到保障，甚至可能會引發(fā)一些社會群體性事件。所有這些，必然導(dǎo)致僵化的公益類事業(yè)單位人事制度，阻礙轉(zhuǎn)型改革。

三、社會企業(yè)的緩慢成長：公益類事業(yè)單位轉(zhuǎn)型的障礙因素

公益類事業(yè)單位曾經(jīng)作出了重要貢獻，由于其低下的效率、沉重的財政負擔(dān)讓各級政府倍感艱難，其改革存在迫切性和必要性。社會企業(yè)是在公益類事業(yè)單位亟需改革，但又行動遲緩、轉(zhuǎn)型困難的情況下應(yīng)運而生的。1990年代末期，民辦非營利組織（此時“社會企業(yè)”這一名詞尚未流行）參與公共服務(wù)的提供有所增加，比如在衛(wèi)生、教育、科技等領(lǐng)域，但這種參與一來規(guī)模很小，二來也欠制度化和規(guī)范化。〔11 〕8-10此種情況下，蘇州社會企業(yè)（主要是民辦非企業(yè)）呈現(xiàn)出一種緩慢成長的態(tài)勢（見圖3），其主要原因有二：第一，社會企業(yè)（包括民辦非企業(yè)）身處一種限制型的法律和政策環(huán)境之中，其創(chuàng)辦和成長必須滿足一系列嚴格的條件；第二，事業(yè)單位在公共服務(wù)領(lǐng)域的統(tǒng)治地位，壓縮了民辦非營利組織的成長空間?！? 〕97-98

不過，社會企業(yè)的成長與公益類事業(yè)單位改革具有一定的契合性，或者說社會企業(yè)適合于公益類事業(yè)單位的改革取向，是其轉(zhuǎn)型的外在訴求。當(dāng)前公共服務(wù)的提供需要社會企業(yè)源于：一是市場存在缺陷，即市場失靈；二是政府也不能解決所有問題，即政府失靈；三是靠NGO 也不行，NGO 大部分都是慈善組織，慈善組織需要不斷地由捐助者捐錢，其影響力有限，即存在志愿失靈。④ 社會企業(yè)還可以很好地平衡經(jīng)濟和社會目標，使之達到和諧的統(tǒng)一?！? 〕社會企業(yè)強調(diào)以商業(yè)手段達至社會目標，提升了運營效率，且可以實現(xiàn)財務(wù)自主；以民主治理模式吸引很多的利益相關(guān)者參與到社會企業(yè)中來；社會企業(yè)還很好地踐行了薩拉蒙的跨部門合作伙伴關(guān)系理論，不僅可以通過服務(wù)購買、補助金方式等形式與政府合作，還可以通過戰(zhàn)略聯(lián)盟、技術(shù)支持等方式與商業(yè)部門合作。

當(dāng)然，在公益類事業(yè)單位長期擠出效應(yīng)中，社會企業(yè)的成長緩慢。

社會企業(yè)緩慢成長表現(xiàn)之一：社會企業(yè)概念界定不清給公益類事業(yè)單位改革增加了難度。到目前為止，關(guān)于社會企業(yè)的概念，我國還沒有一個學(xué)術(shù)界和實務(wù)界共同認可的定義。相關(guān)的中央政府文件以民辦非企業(yè)單位替代“社會企業(yè)”的概念，其被描述為“有一定造血功能的公益性組織”。〔13 〕2013年博鰲亞洲論壇上發(fā)布的《中國社會企業(yè)與社會影響力投資發(fā)展報告》提出了關(guān)于“社會企業(yè)”的三種定義，一是以創(chuàng)造社會效益為核心文化的企業(yè)，此為廣義定義；二是以社會效益為首要目標、社會公益投資為主要利潤分配的企業(yè)，此為嚴格定義；三是經(jīng)營性收入為主的民辦非企業(yè)單位，此為特殊定義。中國社會企業(yè)研究中心關(guān)于社會企業(yè)的定義則融入了中國本土化的特征，認為民辦非企業(yè)單位是社會企業(yè)最主要的組織形態(tài)。故而，2003年左右，有些地方的公益類事業(yè)單位改革以民辦非企業(yè)為轉(zhuǎn)型目標，比如蘇州，其效果不甚理想。

2017年6月，首屆“中國社會企業(yè)獎”結(jié)果的公布又掀起一股關(guān)于社會企業(yè)概念界定的爭論，其中關(guān)于摩拜單車到底是不是社會企業(yè)，業(yè)內(nèi)人士展開激烈辯論。彭艷妮認為社會企業(yè)存在三個底線：一是社會使命底線，指企業(yè)并不以賺取最大利潤為目標，而是以解決某種社會問題為己任；二是財務(wù)底線，指社會企業(yè)在商業(yè)模式上必須是盈利的，有可持續(xù)發(fā)展的保證，而不能依賴社會捐助和政府投入生存；三是環(huán)境底線，是指社會企業(yè)在從事生產(chǎn)活動和商業(yè)行為時，要保證對生態(tài)環(huán)境的善意、友好，而不能以破壞環(huán)境為代價去發(fā)展企業(yè)。摩拜單車達到了這三重底線，所以屬于社會企業(yè)。何莉君認為，社會企業(yè)是商業(yè)和公益的混合體，它既要追逐商業(yè)利潤，又要實現(xiàn)社會價值，是想達到利益和使命的平衡；社會企業(yè)也可以分紅，只要它承擔(dān)起一定的社會使命。而南都公益基金會理事長徐永光則從廣義的范疇上，認為社會企業(yè)是普遍存在的，目前國內(nèi)的社會企業(yè)發(fā)展還處在初級階段，過早地制定相關(guān)標準，會束縛社會企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。本文贊同徐永光的觀點，廣義定義理解更有利于公益類事業(yè)單位順利向社會企業(yè)轉(zhuǎn)型。⑤

社會企業(yè)緩慢成長表現(xiàn)之二：發(fā)展所需的外部環(huán)境基礎(chǔ)薄弱。從政策環(huán)境來看，社會企業(yè)的發(fā)展前提是政府職能的轉(zhuǎn)變。政府要逐步從公共服務(wù)的直接提供者向管理者角色轉(zhuǎn)變，將公益類事業(yè)單位提供公共服務(wù)的職能逐步讓渡給社會企業(yè)，鼓勵事業(yè)單位的民營化和市場化，轉(zhuǎn)型為社會力量來提供社會服務(wù)。目前來看，政府職能的轉(zhuǎn)變滯后于社會企業(yè)發(fā)展需要，事業(yè)單位的行動也比較遲緩；從法律環(huán)境來看，由于社會企業(yè)是新生事物，我國目前的法律還存在著缺陷，對于社會企業(yè)創(chuàng)業(yè)缺乏有效的法律保護和監(jiān)管。社會企業(yè)的注冊登記有民辦非企業(yè)和企業(yè)兩種形式。若登記為民辦非企業(yè)，則受《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的承認和約束，但同時因為營利的運作模式而面臨組織合法性的質(zhì)疑。若登記為企業(yè)，一般情況下則無免稅資格，和商業(yè)企業(yè)一樣參與市場競爭?！?4 〕這給社會企業(yè)定性增加了不確定性。

社會企業(yè)緩慢成長表現(xiàn)之三：社會企業(yè)的商業(yè)模式不完善，容易使其陷入運營困境?！?5 〕首先是融資難題。公益類事業(yè)單位一旦轉(zhuǎn)型為社會企業(yè)，原來的政府全額撥款或者差額撥款就會取消，因而會出現(xiàn)融資困難問題。商業(yè)融資模式強調(diào)投資者的收益最大化，這不符合社會企業(yè)的社會使命；而公益融資模式主要包括補貼融資、捐贈融資等，無法對社會企業(yè)的長期發(fā)展形成持續(xù)的支持。其次是利潤分配模式不清，這關(guān)系社會企業(yè)的組織屬性，難以確定其是“使命驅(qū)動型”組織還是“利潤驅(qū)動型”組織。

社會企業(yè)緩慢成長表現(xiàn)之四：社會缺少對社會企業(yè)的認知，這里包括社會公眾和其內(nèi)部成員。社會企業(yè)需要通過自身的核心價值和公眾形象贏得公眾的認可。由于社會企業(yè)具有商業(yè)和公益的雙重使命，有時會偏向商業(yè)目的引發(fā)使命漂移，從而造成公眾認知的缺乏，繼而導(dǎo)致社會企業(yè)的公信力和市場競爭力低下。社會企業(yè)內(nèi)部成員對組織的認可和服從，主要依賴于社會企業(yè)的宗旨、組織文化、組織結(jié)構(gòu)和戰(zhàn)略管理以及社會企業(yè)家精神，但很多事業(yè)單位人員對社會企業(yè)是什么都認識不清，又怎么可能認可社會企業(yè)的價值觀、使命感，這是公益類事業(yè)單位改革在觀念上的主要障礙。

以上這些都是公益類事業(yè)單位向社會企業(yè)順利轉(zhuǎn)型的主要障礙因素。

四、蘇州公立醫(yī)院改制：公益類事業(yè)單位轉(zhuǎn)型的實證考察

公益類事業(yè)單位的諸多弊端顯而易見，其改革的必要性不言而喻。1992年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》提出對事業(yè)單位要實行企業(yè)化經(jīng)營。這份文件顯示，公益類事業(yè)單位改革有相對明確的方向，即市場化，其指向主要是生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改革。蘇州市正是在此背景下，2003年借著生產(chǎn)經(jīng)營型事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制工作的東風(fēng)，對公益類事業(yè)單位改革進行了嘗試。蘇州原平江、金閶、滄浪等幾個區(qū)政府參照《批轉(zhuǎn)關(guān)于市屬生產(chǎn)經(jīng)營型事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制工作的實施意見的通知》（蘇府〔2002〕110號文件），將轄區(qū)內(nèi)的二級醫(yī)院和街道衛(wèi)生所改制為民辦非企業(yè)單位，實行企業(yè)化運作，亦保留其公益性。⑥

之所以選取蘇州市P醫(yī)院、Y醫(yī)院和K醫(yī)院作為研究案例，是因為這三家醫(yī)院都是在2003年由公益型事業(yè)單位轉(zhuǎn)型為民辦非企業(yè)單位的。由于三家醫(yī)院各自經(jīng)營特性不同，2003-2016年來管理模式的差異，導(dǎo)致它們?nèi)缃癜l(fā)展狀況也是大相徑庭。這三個案例具有典型性，也具有一定的可比性，對于相關(guān)問題的研究具有學(xué)理上的解釋意義。具體的資料和數(shù)據(jù)通過實地調(diào)查和訪談獲得，為了方便比較研究，表1簡要展示了三個被調(diào)查對象相關(guān)方面的情況。

（一）三家醫(yī)院改制的過程描述。從表1中我們可以得知，經(jīng)過13年的發(fā)展，三家醫(yī)院狀況差異很大。P醫(yī)院是三家醫(yī)院中唯一還保留了非政府主辦、非營利性質(zhì)的醫(yī)院，正因為如此，它的利潤既不能用來分紅，也不能進行社會融資，結(jié)果自然是三家醫(yī)院中經(jīng)營狀況最不好的。改制前的P醫(yī)院畢竟是P區(qū)區(qū)級醫(yī)院，其經(jīng)營狀況良好，轉(zhuǎn)型后的發(fā)展由于綜合性醫(yī)院具有為社會提供基本和全面醫(yī)療服務(wù)的職能，各類服務(wù)的收費價格都要嚴格按照衛(wèi)計委發(fā)布的標準執(zhí)行，所以其營利空間本來就是有限的，甚至有時急診科還要賠錢進去。本來如果每天的病人數(shù)量達到一定程度時也是可以增加營業(yè)額的，但是轉(zhuǎn)型后本地區(qū)的三級網(wǎng)絡(luò)醫(yī)療體系已經(jīng)被打破⑧，所在區(qū)的居民生病時都優(yōu)先選擇蘇州市級三級醫(yī)院就診，于是像P醫(yī)院這種縣區(qū)級的二級醫(yī)院的病人數(shù)量就越來越少，營業(yè)額自然隨之減少，老板也就無力進行再次投入。與P醫(yī)院不同，轉(zhuǎn)型后Y醫(yī)院的營業(yè)額保持了每年15%的穩(wěn)步增長，據(jù)該院院長介紹，他們的積累基本用來擴大經(jīng)營范圍。隨著市場的進一步擴大和業(yè)內(nèi)競爭的加劇，當(dāng)前該院管理層意識到醫(yī)院還必須擴大規(guī)模以保持市場地位。而另一方面，Y醫(yī)院從2003年改制至2016年股東沒有變動過，醫(yī)院也沒有足夠多的資金用來擴大規(guī)模，這就嚴重制約了醫(yī)院的壯大發(fā)展。Y醫(yī)院2016年經(jīng)蘇州市衛(wèi)生局批準，從非營利性組織轉(zhuǎn)成了營利性企業(yè)。此時，醫(yī)院要進行社會融資，就要求本身產(chǎn)權(quán)明晰，前提條件是需要Y醫(yī)院從社會產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)為私有產(chǎn)權(quán)，而產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)變必須交納土地房產(chǎn)稅500萬，這成為Y醫(yī)院當(dāng)前面對的最大難題。目前，Y醫(yī)院的擴大規(guī)模計劃暫時擱置。K醫(yī)院是三家醫(yī)院中兩次轉(zhuǎn)型都比較成功的，第一次是2003年從公益類事業(yè)單位轉(zhuǎn)為非政府主辦、非營利性組織，第二次是2016年又從非營利性組織轉(zhuǎn)為營利性企業(yè)。第一次轉(zhuǎn)型后員工未發(fā)生變動，運行也相對穩(wěn)定，營業(yè)額保持了較高的增長，每年增長達到近20%。2015年K醫(yī)院的老板以1.2億元的價格將K醫(yī)院轉(zhuǎn)賣給總部在北京的某國有基金公司。

（二）三家醫(yī)院改制結(jié)果分析。以上簡單梳理了被訪三家醫(yī)院轉(zhuǎn)型歷程及其后的發(fā)展狀況，由于本研究著重考察的是公益事業(yè)單位轉(zhuǎn)型的難點和社會企業(yè)生長的可能性，故而我們對其改革結(jié)果繼續(xù)分析。

1.政府按照生產(chǎn)經(jīng)營型事業(yè)單位標準強行推動改革的方式，與三家醫(yī)院改制失敗有密不可分的關(guān)系。2003年，公益類事業(yè)單位改制時，蘇州除了幾家醫(yī)院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院實行民辦非改制，其他公益類事業(yè)單位并未改革，包括其他醫(yī)療衛(wèi)生單位。在訪談幾家醫(yī)院時，都一致認為幾家區(qū)政府強行套用蘇州市政府2002年110號文件《關(guān)于市屬生產(chǎn)經(jīng)營型事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制工作的實施意見的通知》指令三家醫(yī)院進行改革。醫(yī)院是公益性事業(yè)單位，不屬于生產(chǎn)經(jīng)營型事業(yè)單位，此種改制本身就法無正當(dāng)。P院院長、K院院長都認為，醫(yī)院乃公益單位，當(dāng)由政府主辦與管理。調(diào)研中我們得知，蘇州社區(qū)醫(yī)院（即以前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院）已被政府回購，重新轉(zhuǎn)為公立性質(zhì)。而2000年前轟動全國的宿遷市民營化醫(yī)改，已重建公立醫(yī)院。由此可見，公益類事業(yè)單位的主導(dǎo)地位，政府難以對之放手，醫(yī)院民營化的效果不理想。

2.經(jīng)營目標的偏離，是向社會企業(yè)轉(zhuǎn)型失敗的重要原因。我們認為，政府強制主導(dǎo)三家醫(yī)院改制的初衷是將它們轉(zhuǎn)為非政府主辦、非營利性組織，這是接近于社會企業(yè)形式的，但是經(jīng)過13年的發(fā)展之后，兩家醫(yī)院申請向私營企業(yè)轉(zhuǎn)制，變成完全市場化的行為，實際上是在偏離社會企業(yè)的社會使命目標。按照衡量社會企業(yè)的標準來看，三家醫(yī)院的轉(zhuǎn)型都是失敗的，其中K醫(yī)院和Y醫(yī)院分別在2015年和2016年轉(zhuǎn)型為營利性公司；P醫(yī)院雖然還保持了原來的性質(zhì)，但經(jīng)營狀況堪憂，醫(yī)院的生存首先得有資金的保證。公益事業(yè)單位向社會企業(yè)轉(zhuǎn)型后首先面臨的是市場生存的問題，這要求它生產(chǎn)的服務(wù)必須具有市場競爭力。P醫(yī)院一方面無法和價格放開的完全市場主體競爭，另一方面也競爭不過商業(yè)手段受到同樣制約的公立醫(yī)院，因為公立醫(yī)院有政府財政的支撐?！袄习迨潜е嶅X的目的來的，但一進來就后悔了，發(fā)現(xiàn)只能賺到買香煙的錢，他還要從其他的企業(yè)拿錢過來投入，而他本來也不是非常有錢的那種……”所以P醫(yī)院管理者都認為綜合性醫(yī)院應(yīng)該回歸公立醫(yī)院行列。

無疑，社會企業(yè)和非政府主辦、非營利性機構(gòu)是要利用市場化的手段實現(xiàn)社會使命的目的，而市場化手段的前提必須是營利的。Y醫(yī)院專于五官及美容，K醫(yī)院則是口腔，尤其是牙齒保養(yǎng)，都是?？漆t(yī)院，在本專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)具有權(quán)威性，在蘇州本地區(qū)內(nèi)具有較好的口碑，加之國家放開醫(yī)療美容市場的價格，使它們能夠改進服務(wù)而獲得更大的市場，因此在業(yè)績上也保持了穩(wěn)步的增長，它們的商業(yè)化手段是有效的。但它們最后都轉(zhuǎn)向了營利性公司，其原因在于沒法抵擋住市場資本的入侵。說到底，這兩家醫(yī)院已經(jīng)偏離了社會使命的目標，轉(zhuǎn)而追逐純商業(yè)利潤了。

3.人員流失嚴重，轉(zhuǎn)制后身份難以認同，也是轉(zhuǎn)型失敗的重要原因。P醫(yī)院職工改制時有員工198人，其中62人提前退休，離退休人員211人；Y醫(yī)院轉(zhuǎn)制時有職工65人，其中7人提前退休，58人進行身份置換，現(xiàn)退休8人，辭職30人，仍在單位就職的20人。K醫(yī)院2003年12月轉(zhuǎn)制，員工112人，提前退休31人，離退休55人。當(dāng)時通過發(fā)放安置費買斷工齡，安置費落實到個人后，同時與原單位解除人事（勞動）關(guān)系，職工可進入改制后單位或自謀職業(yè)。到2016年，三家醫(yī)院職工流動大，離職人員達到70%左右。在訪談中，三家醫(yī)院無一例外地表示當(dāng)年的改制使得員工受到不公正的待遇，失去了事業(yè)單位體制內(nèi)類似于公務(wù)員的身份，無論是在崗還是退休人員，生活得不到保障，對現(xiàn)有的身份難以認同。為此，三家醫(yī)院的員工都走上了上訪之路。由此不難發(fā)現(xiàn)，人們對當(dāng)時的改制難以理解，對社會企業(yè)更是一無所知，自然會給醫(yī)院改制帶來重重障礙。

五、小結(jié)與討論

蘇州三家醫(yī)院的轉(zhuǎn)型改革給我們很多的啟示，由一斑可窺全豹，由此可以推斷中國整體公益類事業(yè)單位改革的狀況。經(jīng)過三十多年的市場化改革，公益類事業(yè)單位在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技研究等領(lǐng)域進行了民營化改革，蘇州更是選擇了區(qū)縣二級醫(yī)院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院進行了大膽的嘗試。只是結(jié)果令人感到遺憾，這項改革并沒有產(chǎn)生實質(zhì)性的變化，三家醫(yī)院轉(zhuǎn)型改制均不太成功。雖然三家醫(yī)院轉(zhuǎn)制為非政府主辦、非營利性質(zhì)的民辦非企業(yè)，走上了市場化的道路，但數(shù)量太少，僅僅是少數(shù)幾個區(qū)醫(yī)院的試點，這說明公益類事業(yè)單位改制并沒有成為我國公共部門治理變革的主軸。換言之，雖然現(xiàn)有的制度架構(gòu)已經(jīng)為公益類事業(yè)單位選擇類似于社會企業(yè)的組織形式提供了可能性，但是面對不成熟的環(huán)境，很少有公益類事業(yè)單位出于自身理性愿意轉(zhuǎn)制成社會企業(yè)。蘇州市甚至有已經(jīng)改制的社會企業(yè)又改為事業(yè)單位的例子。這說明，目前我國公益類事業(yè)單位向社會企業(yè)轉(zhuǎn)型改制，在政府和社會兩個層面還有很多工作要做。

下面我們需要進一步討論公益類事業(yè)單位順利轉(zhuǎn)型為社會企業(yè)的先決條件問題。我們認為，主要依賴以下兩方面。

一是政府應(yīng)成為公益類事業(yè)單位向社會企業(yè)順利轉(zhuǎn)型的主要推手。在政府主導(dǎo)性強的背景下，公共部門治理變革的走向，也就是非營利組織與國家的關(guān)系能否從補缺型轉(zhuǎn)型為互補型，是公益類事業(yè)單位能否向社會企業(yè)順利轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略性因素。實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)型的主要推手是政府。加州大學(xué)伯克萊校區(qū)社會政策專家內(nèi)爾·吉爾伯特（Neil Gilbert）教授在20世紀80年代后期提出的“能促型國家”理念 〔16 〕44-45及其西方國家的實踐經(jīng)驗值得我們借鑒。其具體內(nèi)容有如下三大觀念性變革：第一，從政府提供向民間提供轉(zhuǎn)型；第二，從國家直接撥款支持向國家間接支出轉(zhuǎn)型；第三，從保護勞工向保護工作轉(zhuǎn)型?！?7 〕這里需要強調(diào)的是，只有政府關(guān)于事業(yè)單位改革的觀念轉(zhuǎn)變了，才能推進改革的順利進行。當(dāng)然，西方理念的引進需要結(jié)合我國的國情。

二是有賴于社會企業(yè)自身的成長和社會企業(yè)家的培育。社會企業(yè)需要有百折不撓的內(nèi)在發(fā)展沖動，要在堅定自身“社會使命”的前提下發(fā)展壯大。當(dāng)然，社會也應(yīng)該相對寬容地對待社會企業(yè)，比如從廣義的定義去理解社會企業(yè)，即以創(chuàng)造社會效益為核心文化的企業(yè)，就是社會企業(yè)。這樣也可減少公益類事業(yè)單位向社會企業(yè)改制轉(zhuǎn)型的多重障礙。不過，需要強調(diào)的是，事業(yè)單位的順利轉(zhuǎn)型，以及轉(zhuǎn)型后社會企業(yè)得以壯大，其實更需要具有公益人格的社會企業(yè)家。熊彼特曾提出“企業(yè)家精神”的四個特征，建立私人王國、對勝利的熱情、創(chuàng)造的喜悅和堅強的意志。社會企業(yè)家也同樣需要這種“企業(yè)家精神”，且須具備來自公民社會組織的創(chuàng)新意識（嚴格區(qū)分于政府創(chuàng)新和企業(yè)創(chuàng)新）?！?8 〕否則，即便他們從事公益活動，也至多被稱為慈善家或公益活動家。

最后，還要注意一點，即在具體操作過程中，切不可籠統(tǒng)地“一刀切”。對那些提供基礎(chǔ)性公益服務(wù)而缺乏必要市場競爭能力的公益類事業(yè)單位，應(yīng)該保留其事業(yè)單位行列，由國家財政根據(jù)實際情況進行補貼，以更好地向社會提供基礎(chǔ)公益服務(wù)。

注 釋：

①事業(yè)單位，是“國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織”。參見《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（中華人民共和國國務(wù)院令1998第252號）。

②參見《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號文件）。

③社會組織就業(yè)人數(shù)計算方式為：公共管理和社會組織人數(shù)減去機關(guān)人數(shù)。

④參見《中國社會企業(yè)與社會影響力投資發(fā)展報告》，2013年博鰲亞洲論壇年會。

⑤參見袁治軍：《彭艷妮：社會企業(yè)的三重底線》；《何莉君：摩拜是不是社會企業(yè)要從多維度考察》；《徐永光：豈止摩拜是社會企業(yè)》，《中國慈善家》2017年第5期。

⑥因為社會企業(yè)的完整概念是從西方引進來的，中國存不存在西方意義上的社會企業(yè)還有待進一步考察。公益類事業(yè)單位轉(zhuǎn)型為社會企業(yè)的實踐在我國還非常缺乏，嚴格意義上的案例幾乎也找不到，蘇州幾家醫(yī)院改制為民辦非企業(yè)單位后，有些接近社會企業(yè)的運轉(zhuǎn)模式了，或者可以稱之為中國式社會企業(yè)。

⑦參見“蘇州公益類事業(yè)單位向公益性社會組織轉(zhuǎn)型研究”課題組訪談資料，2017年6月21日。

⑧三級網(wǎng)絡(luò)醫(yī)療體系中，一級醫(yī)院指鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，主要負責(zé)預(yù)防保健；二級醫(yī)院指區(qū)縣的醫(yī)院，針對常見多發(fā)??；三級醫(yī)院指省市醫(yī)院，專門治療疑難雜癥和從事科研。

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責(zé)任編輯 楊在平