黨的十九大對(duì)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革作出新的部署，明確要求制定國(guó)家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施。第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議3月11日通過(guò)《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，確立了監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的憲法地位①；3月20日通過(guò)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪時(shí)可以采取談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、留置②等12種措施。留置取代“兩規(guī)”，一詞之變，反映依法治國(guó)、依法治黨的一大進(jìn)步。

一、“兩規(guī)”、留置的淵源

“兩規(guī)”俗稱“雙規(guī)”，根據(jù)1994年實(shí)施的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》的規(guī)定，“兩規(guī)”指的是“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問(wèn)題作出說(shuō)明”。

與“兩規(guī)”類似的是對(duì)非黨員實(shí)施的“兩指”措施。最早出現(xiàn)在1990年頒布的《行政監(jiān)察條例》，稱監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件調(diào)查中有權(quán)“責(zé)令有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就監(jiān)察事項(xiàng)涉及的問(wèn)題做出解釋和說(shuō)明”。該條例后被廢止，代之的是1997年的《行政監(jiān)察法》，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)“責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時(shí)間、地點(diǎn)就調(diào)查事項(xiàng)涉及的問(wèn)題作出解釋和說(shuō)明”。

實(shí)踐中因?yàn)椤皟梢?guī)”無(wú)法律依據(jù)而長(zhǎng)時(shí)間限制人身自由引起質(zhì)疑，中央紀(jì)委曾于2001年下發(fā)通知③，認(rèn)為“兩規(guī)” 是突破大案要案行之有效的重要手段，但需要慎重使用，依紀(jì)依法辦案。

2016年12月25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（下稱《試點(diǎn)決定》）。為保證監(jiān)察委員會(huì)履行相關(guān)職權(quán)，《試點(diǎn)決定》中明確列舉其可以采取12種監(jiān)察措施。其中談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定等11種措施在《行政監(jiān)察法》、《刑事訴訟法》等相關(guān)法律中已有規(guī)定，均是我們比較熟悉和常見(jiàn)的措施?！傲糁谩贝胧┍容^新鮮，是監(jiān)察委員會(huì)享有的的一項(xiàng)新權(quán)力，但《試點(diǎn)決定》并未對(duì)“留置”作明確的界定和解釋。

二、留置取代“兩規(guī)”的意義

《立法法》第8條明確規(guī)定，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，只能制定法律。根據(jù)現(xiàn)行《刑事訴訟法》的規(guī)定，涉及人身自由的強(qiáng)制措施包括傳喚、刑事拘留、逮捕、監(jiān)視居住、取保候?qū)彽取Ｒ酝?，檢察機(jī)關(guān)對(duì)自偵案件立案前，通常先由紀(jì)委對(duì)嫌疑人進(jìn)行“兩規(guī)”。但紀(jì)委辦案時(shí)不適用《刑事訴訟法》規(guī)定的強(qiáng)制措施，“兩規(guī)”措施相對(duì)于刑事拘留、逮捕，雖然在人身自由限制程度和執(zhí)行的期限等方面大致相當(dāng)，但適用程序比較簡(jiǎn)單，證據(jù)要求比較低，而且不在第三方羈押場(chǎng)所（看守所）執(zhí)行；審批走的是黨內(nèi)程序；律師不能和嫌疑人會(huì)見(jiàn)、通信，家屬就更談不上行使這些權(quán)利；如果嫌疑人最終被確認(rèn)有罪而判處刑罰，“兩規(guī)”的時(shí)間不能用來(lái)折抵刑期；紀(jì)委“兩規(guī)”期間的訊問(wèn)筆錄一般也不會(huì)直接作為證據(jù)在法庭上使用。以上種種情形反映出“兩規(guī)”完全是一套不在國(guó)法范疇之內(nèi)的“黨紀(jì)規(guī)定”。依法治國(guó)方略的確立和推進(jìn)，國(guó)民人權(quán)法治意識(shí)的增強(qiáng)，遭遇不時(shí)曝光的紀(jì)委在審查案件過(guò)程中發(fā)生刑訊逼供的“燈下黑”現(xiàn)象，越來(lái)越多的人們認(rèn)為“兩規(guī)”這種未經(jīng)法定程序卻長(zhǎng)時(shí)間限制人身自由的強(qiáng)制措施，與憲法精神相違背，也與“法律面前人人平等”的精神不符。

監(jiān)察委員會(huì)整合了人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能，依法監(jiān)督國(guó)家公職人員，實(shí)現(xiàn)了對(duì)黨員身份的國(guó)家公職人員和非黨員身份的國(guó)家公職人員監(jiān)督的全覆蓋。今后紀(jì)委和監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，原來(lái)紀(jì)委職能達(dá)不到的地方，或者無(wú)法實(shí)施的地方，現(xiàn)在可以通過(guò)監(jiān)察委員會(huì)以國(guó)家機(jī)關(guān)的名義依法實(shí)施。這樣既擴(kuò)大了監(jiān)察的覆蓋面，又為監(jiān)察委員會(huì)辦案提供了法律依據(jù)，也確保了紀(jì)委實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督各項(xiàng)措施的合法性。

用留置代替“兩規(guī)”，實(shí)質(zhì)上是將黨的紀(jì)律與規(guī)定上升為國(guó)家法律。設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，不但整合了資源，而且實(shí)現(xiàn)了權(quán)力法律化。實(shí)際上就是把反腐敗斗爭(zhēng)從黨內(nèi)推向國(guó)家層面來(lái)完成，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有干部的全覆蓋并接受社會(huì)的全面監(jiān)督。

三、關(guān)于 “留置”制度的幾點(diǎn)思考

目前，省、市、縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)已經(jīng)全部組建成立，留置權(quán)作為一種新的限制人身自由的措施，如何保證其規(guī)范使用或不被濫用？筆者結(jié)合《監(jiān)察法》，考慮程序規(guī)范、權(quán)利保障等正當(dāng)因素，對(duì)留置的延長(zhǎng)期限、羈押場(chǎng)所、律師會(huì)見(jiàn)等問(wèn)題談?wù)勛约旱臏\見(jiàn)。

（一）延長(zhǎng)期限

《監(jiān)察法》規(guī)定“留置時(shí)間不得超過(guò)三個(gè)月。在特殊情況下，可以延長(zhǎng)一次，延長(zhǎng)時(shí)間不得超過(guò)三個(gè)月”。如此規(guī)定較好地考慮了以往的規(guī)定和做法，但在具體操作中，三個(gè)月之后的延長(zhǎng)時(shí)間如何確定？筆者認(rèn)為可以借鑒《刑事訴訟法》關(guān)于逮捕的延長(zhǎng)規(guī)定進(jìn)行細(xì)化：案情復(fù)雜、期限屆滿不能終結(jié)的案件，可以經(jīng)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)延長(zhǎng)一個(gè)月。特別重大復(fù)雜的案件，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或者決定，可以延長(zhǎng)二個(gè)月。

（二）留置場(chǎng)所

《監(jiān)察法》規(guī)定“ 被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問(wèn)題需要進(jìn)一步調(diào)查，并有下列情形之一的，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場(chǎng)所”。但哪些屬于“特定場(chǎng)所“卻無(wú)明確規(guī)定。根據(jù)以往的做法，“兩規(guī)”在廉政教育基地等專門場(chǎng)所實(shí)施，指定居所監(jiān)視居住長(zhǎng)期租用賓館、旅店等場(chǎng)所實(shí)施，為“兩規(guī)”而設(shè)計(jì)的專門場(chǎng)所各方面條件均好于長(zhǎng)期租用的賓館、旅店。刑事強(qiáng)制措施中，拘留和逮捕均在看守所實(shí)施。

鑒于留置既可以用于調(diào)查違紀(jì)行為，又可以用于調(diào)查涉嫌犯罪的行為，留置場(chǎng)所設(shè)置在“兩規(guī)”場(chǎng)所或看守所均可。可考慮以刑事立案為界，立案前留置在“兩規(guī)”場(chǎng)所，立案后則一律送看守所執(zhí)行。如留置在“兩規(guī)”場(chǎng)所，為了預(yù)防被留置人員出現(xiàn)疾病死亡等情形時(shí)，避免死因鑒定異議等糾紛問(wèn)題，建議對(duì)留置場(chǎng)所實(shí)行24小時(shí)的全方位視頻監(jiān)控，訊問(wèn)過(guò)程也應(yīng)當(dāng)實(shí)行全程同步錄音錄像。

（三）證據(jù)固定

在監(jiān)察委試點(diǎn)改革之前，紀(jì)委（監(jiān)察局）查辦的職務(wù)違紀(jì)違法案件，一旦涉嫌職務(wù)犯罪，其所收集獲取的實(shí)物證據(jù)等，會(huì)移送到檢察機(jī)關(guān)，作為指控職務(wù)犯罪的實(shí)物證據(jù)，一般沒(méi)有障礙。在兩規(guī)、兩指環(huán)境下形成的所謂談話筆錄、親筆供詞等證據(jù)材料，因進(jìn)入司法程序后會(huì)由檢察機(jī)關(guān)重新訊問(wèn)取證，形成新的訊問(wèn)筆錄和供述證據(jù)體系，在司法實(shí)踐中也不會(huì)產(chǎn)生太多的缺陷，訴訟流程基本比較順暢。

《監(jiān)察法》規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定收集的物證、書(shū)證、證人證言、被調(diào)查人供述和辯解、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”。這就意味著，留置程序中采集的談話筆錄、親筆供詞等言辭證據(jù)，將會(huì)連同證人證言、鑒定意見(jiàn)、勘驗(yàn)檢查筆錄、查封扣押的違紀(jì)違法財(cái)物等實(shí)物證據(jù)一道，作為移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴、指控職務(wù)犯罪的證據(jù)體系，接受來(lái)自檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、辯護(hù)人以及社會(huì)各界的審視、挑剔。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定建立證據(jù)合法性評(píng)價(jià)的機(jī)制和非法證據(jù)排除的規(guī)則。

（四）律師會(huì)見(jiàn)

從以往職務(wù)犯罪案件辦理流程來(lái)看，兩規(guī)期間被調(diào)查人尚不能委托律師，因此更談不上律師會(huì)見(jiàn)；拘留、逮捕期間，有條件地允許律師會(huì)見(jiàn)，因?yàn)橹卮筘澪圪V賂案件律師會(huì)見(jiàn)須經(jīng)辦案機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。從依法治國(guó)、保障人權(quán)、預(yù)防冤假錯(cuò)案等角度考慮，自被調(diào)查人第一次被留置之日起，應(yīng)當(dāng)允許或有條件地允許律師會(huì)見(jiàn)。由于留置時(shí)被調(diào)查人并非一定已被刑事立案，故律師會(huì)見(jiàn)時(shí)的身份并非一定是刑事案件辯護(hù)人。不應(yīng)將被調(diào)查人被刑事立案作為允許律師會(huì)見(jiàn)的前提，因?yàn)檫@樣可能導(dǎo)致監(jiān)察委員會(huì)以遲遲不刑事立案為手段，變相阻礙律師會(huì)見(jiàn)被調(diào)查人。

注釋：

①2018年3月11日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》

②2018年3月20日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的通過(guò)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》

③2001年9月28日中共中央紀(jì)委 《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范使用“兩規(guī)”措施的通知》。

作者簡(jiǎn)介：嚴(yán)永（1969-），男，中共湖南省委直屬機(jī)關(guān)黨校法學(xué)副教授，湖南見(jiàn)田律師事務(wù)所律師。研究方向：法理學(xué)，刑法學(xué)。