張訊

摘 要：政府購買服務(wù)，是政府改善公共服務(wù)供給質(zhì)量、提高財(cái)政資金使用效率的有效手段。從改革實(shí)踐看，政府購買服務(wù)工作進(jìn)展不大，產(chǎn)生影響有限，而且技術(shù)層面存在問題。黨的十九大開啟了新時(shí)代國(guó)家發(fā)展的新征程，推進(jìn)以公共服務(wù)為中心的政府職能轉(zhuǎn)變，需要探索推進(jìn)地方政府購買服務(wù)能力實(shí)現(xiàn)路徑，爭(zhēng)取到2020年在全國(guó)基本建立起比較完善的政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的體制機(jī)制。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代；政府購買服務(wù)；實(shí)現(xiàn)路徑

政府購買服務(wù)，是政府改善公共服務(wù)供給質(zhì)量、提高財(cái)政資金使用效率的有效手段。從改革實(shí)踐看，政府購買服務(wù)工作進(jìn)展不大，產(chǎn)生影響有限，而且技術(shù)層面存在問題。黨的十九大開啟了新時(shí)代國(guó)家發(fā)展的新征程，推進(jìn)以公共服務(wù)為中心的政府職能轉(zhuǎn)變，需要探索推進(jìn)地方政府購買服務(wù)能力實(shí)現(xiàn)路徑，爭(zhēng)取到2020年在全國(guó)基本建立起比較完善的政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的體制機(jī)制。

一、我國(guó)政府購買服務(wù)的發(fā)展

早在20世紀(jì)70年代末80年代初，英美國(guó)家開始公共管理改革，政府購買服務(wù)成為新公共管理改革的核心，目前已經(jīng)發(fā)展成一種世界性的制度安排。由于特定的歷史背景，政府購買服務(wù)在我國(guó)香港起步較早，半個(gè)多世紀(jì)以來，已經(jīng)取得了相對(duì)成熟的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)探索政府購買服務(wù)很有借鑒和參與意義。

我國(guó)政府購買服務(wù)的實(shí)踐及理論研究起步上世紀(jì)九十年代中期，近年來在實(shí)務(wù)領(lǐng)域發(fā)展較快，大致分為三個(gè)階段。第一階段（1995-2002年）為起步探索階段。上海、深圳等一些發(fā)達(dá)地區(qū)率先進(jìn)行了探索和嘗試。第二階段（2003-2011年）為試點(diǎn)推進(jìn)階段。《政府采購法》從2003年開始實(shí)施，政府購買公共服務(wù)也在全國(guó)主要城市迅速開展試點(diǎn)工作。第三階段（2012年以后）為全面推廣階段。2012年民政部、財(cái)政部制定了《關(guān)于政府購買社會(huì)服務(wù)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》，2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買。”這是首次將政府購買服務(wù)寫入黨的文件之中。2014年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》明確指出，“十二五”時(shí)期初步形成統(tǒng)一有效的購買服務(wù)平臺(tái)和機(jī)制，到2020年在全國(guó)基本建立比較完善的政府購買服務(wù)制度，政府購買服務(wù)在全國(guó)組織實(shí)施。2016年底，《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作的意見》，提出到2020年底，事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作全面推開。

二、政府購買服務(wù)面臨的問題分析

從運(yùn)行實(shí)踐來看，在推動(dòng)政府建設(shè)、增加公共服務(wù)方式、不斷改善民生等方面，地方政府購買服務(wù)在探索中都取得了積極的成效。但是作為一種新生事物，地方政府購買服務(wù)在組織、制度、執(zhí)行過程中仍存在問題和困難。

（一）政府購買服務(wù)認(rèn)識(shí)問題

政府購買服務(wù)雖然己經(jīng)得到濟(jì)南市委市政府的重視，并將其作為一項(xiàng)重要改革措施來推行，但是在實(shí)踐中，作為一種不同于傳統(tǒng)服務(wù)提供模式的新方式在思想觀念接受方面有一個(gè)過程，這一改革的社會(huì)認(rèn)知度并不高，其實(shí)行力度與政策規(guī)定之間存在很大差距。一方面，市一級(jí)層面上還沒有成立相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行科學(xué)組織和統(tǒng)一調(diào)度，各部門還是圍繞各自職能，獨(dú)立的進(jìn)行該項(xiàng)工作。比如，民政系統(tǒng)積極推進(jìn)政府購買服務(wù)進(jìn)程，但由于牽頭部門不明確，有關(guān)部門不重視，缺乏有效的組織領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致有些政策無法落到實(shí)處。

（二）制度保障問題

與西方國(guó)家比較，我國(guó)政府購買服務(wù)處于起步和探索階段，政府購買服務(wù)仍然缺乏系統(tǒng)、完備的法規(guī)體系。相關(guān)法律僅有《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》等。這些法律自身尚存一定局限，我國(guó)《政府采購法》制定時(shí)并未考慮政府購買公共服務(wù)的情形，其制度設(shè)計(jì)難以完全適用。體制法規(guī)是發(fā)展的基本保障。有關(guān)政府購買服務(wù)的體制法規(guī)不健全，需要地方政府結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況和發(fā)展需要制定具體的、操作性強(qiáng)的實(shí)施方案。從濟(jì)南市來看，2014年6月出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)的實(shí)施意見》，才標(biāo)志著我市正式統(tǒng)一研究該項(xiàng)工作的起步，推進(jìn)政府購買服務(wù)的進(jìn)程明顯滯后。《指導(dǎo)意見》只是一個(gè)宏觀的、框架性的文件，還缺乏配套的政策措施，例如在招標(biāo)、投標(biāo)制度方面還需要制定統(tǒng)一的招投標(biāo)方式、程序、信息發(fā)布和評(píng)估規(guī)則。要將《指導(dǎo)意見》中的原則性規(guī)定具體落到實(shí)處，仍然需要在實(shí)踐中不斷探索、總結(jié)、細(xì)化和進(jìn)一步規(guī)范。從資金的角度來看，政府購買服務(wù)專項(xiàng)資金近兩年才納入市級(jí)財(cái)政預(yù)算，大部分區(qū)縣財(cái)政還未納入財(cái)政預(yù)算，不利于工作的持續(xù)發(fā)展。

（三）社會(huì)組織發(fā)展水平問題

改革開放以來，地方社會(huì)組織迅速發(fā)展，但由于缺乏完善的、有針對(duì)性的發(fā)展培育政策，社會(huì)組織在數(shù)量、質(zhì)量、資金、人力、經(jīng)驗(yàn)以及政社不分、事社不分等方面，都與社會(huì)需求、市場(chǎng)需要嚴(yán)重不符。社會(huì)組織發(fā)育不成熟與承接能力不足，已成為政府購買服務(wù)向縱深推進(jìn)的重要因素。一方面，從社會(huì)組織本身看，其內(nèi)部的管理也沒有跟上，資源籌集能力有限。同時(shí)，社會(huì)組織自身造血功能有限，市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)意識(shí)和能力有待于進(jìn)一步提高，不少社會(huì)組織的正?；顒?dòng)和業(yè)務(wù)難以開展。其次，大多數(shù)社會(huì)組織都缺乏專業(yè)人才、經(jīng)營(yíng)管理人員，隊(duì)伍不穩(wěn)定；缺乏科學(xué)管理經(jīng)驗(yàn)；缺乏開拓性、靈活性和創(chuàng)新精神等問題，難以提供專業(yè)化、規(guī)范化的服務(wù)。高等院校社工專業(yè)的人才培養(yǎng)存在理論知識(shí)儲(chǔ)備多，實(shí)踐機(jī)會(huì)少的問題，并且行業(yè)認(rèn)證單純認(rèn)定理論考試結(jié)果，與實(shí)務(wù)能力脫節(jié)；加上社工人員待遇較低、發(fā)展前景不明朗等問題，從事社工崗位的就業(yè)率比較低，人員流失嚴(yán)重，導(dǎo)致了政府的選擇對(duì)象非常有限、服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)難以展開。

（四）科學(xué)規(guī)范問題

在調(diào)查實(shí)踐中，政府購買服務(wù)開展的領(lǐng)域、數(shù)量、內(nèi)容等，都與政府的計(jì)劃和要求有較大差距。同時(shí)，區(qū)域政府購買公共服務(wù)的工作進(jìn)展也不均衡。

公共服務(wù)的購買程序是保證購買服務(wù)的水平與要求的基本內(nèi)容。公共服務(wù)只有通過規(guī)范的程序進(jìn)行操作，才能夠?qū)崿F(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)象之前的公平、公正、公開，才能切實(shí)滿足公眾的多樣化需求。標(biāo)準(zhǔn)的購買程序有著一套完善的服務(wù)需求信息發(fā)布、投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)、中標(biāo)、服務(wù)提供等完善的流程。但購買程序尚存在較大完善空間。往往以公開招標(biāo)為形式行私下中標(biāo)之實(shí)，選擇中標(biāo)企業(yè)的關(guān)鍵往往在于同政府之間的關(guān)系，是否按照政府的要求進(jìn)行提供是能否中標(biāo)的關(guān)鍵。這樣公共服務(wù)的購買就缺少了獨(dú)立性和自主性，進(jìn)一步影響了服務(wù)接受者對(duì)于提供者的外部監(jiān)督和評(píng)價(jià)，降低了社會(huì)組織對(duì)公共服務(wù)提供的熱情。雖然各級(jí)政府在形式上采取了以公開招標(biāo)的方式來選擇供應(yīng)商，但出現(xiàn)為了降低購買服務(wù)中出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，利用定向或洽談的購買方式把服務(wù)項(xiàng)目交由有一定實(shí)力的社會(huì)組織。其次，購買程序中缺乏競(jìng)爭(zhēng)性。目前，在購買項(xiàng)目中，濟(jì)南市大多社會(huì)組織由于實(shí)力相對(duì)薄弱，致使公平競(jìng)爭(zhēng)在短期內(nèi)無法得以實(shí)現(xiàn)。 其結(jié)果是，既無法選擇出合適的社會(huì)組織，又無法讓他們?cè)趦?yōu)勝劣汰中成長(zhǎng)壯大。

（五）評(píng)價(jià)和監(jiān)督問題

在政府購買服務(wù)的實(shí)施階段，政府購買服務(wù)普遍缺乏評(píng)價(jià)體系和監(jiān)督體系。對(duì)于社會(huì)組織的評(píng)估，民政部制定了《社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》，這是當(dāng)前對(duì)社會(huì)組織提供服務(wù)的唯一法規(guī)，而在社會(huì)組織提供服務(wù)進(jìn)行評(píng)估沒有細(xì)化深入的要求和標(biāo)準(zhǔn)，只規(guī)定“社會(huì)組織評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容、評(píng)估等級(jí)證書牌匾式樣由民政部統(tǒng)一制定?！逼浯?，政府購買的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)很難量化，如教育、養(yǎng)老、扶助弱勢(shì)群體等這些服務(wù)的而且很難用成本與價(jià)格計(jì)算。再次，政府在購買公共服務(wù)中自身專業(yè)水平不夠高，監(jiān)管不到位的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生；同時(shí)，各社會(huì)組織之間的利益關(guān)系相互交織，極易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象，不利于整體工作的推進(jìn)。

三、政府購買社會(huì)服務(wù)的提升路徑

路徑一：強(qiáng)化政府職能轉(zhuǎn)變

經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)為政府服務(wù)提出了新的更高的要求，這就需要各級(jí)政府準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)新常態(tài)，主動(dòng)適應(yīng)新常態(tài)，積極引領(lǐng)新常態(tài)，充分認(rèn)識(shí)政府購買服務(wù)在提高政府履職效率，促進(jìn)社會(huì)和諧方面所起的積極作用。一，厘清政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的關(guān)系定位。政府要“小”，要加快政府機(jī)構(gòu)改革，縮減公共服務(wù)生產(chǎn)類部門和人員數(shù)額；政府機(jī)構(gòu)花錢要少，要加快財(cái)政體制改革，壓減公共服務(wù)生產(chǎn)類部門公務(wù)支出，從而保證政府有相對(duì)充足的資金向社會(huì)購買服務(wù)；政府學(xué)會(huì)管得要少，該放權(quán)的放權(quán)，該交給市場(chǎng)的交給市場(chǎng)去做，政府負(fù)責(zé)管理、監(jiān)督公共服務(wù)，確保政府購買、市場(chǎng)實(shí)施、民眾受益的公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)高效。二，逐步探索新公共管理理論的實(shí)踐。新公共管理理論是政府部門將私營(yíng)部門成功的管理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制應(yīng)用于公共服務(wù)領(lǐng)域。這是上世紀(jì)80年代興盛于英美、且被實(shí)踐證明行之有效的管理模式。需要在借鑒西方國(guó)家的理論經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)理論研究的同時(shí)，更加注重從實(shí)踐層面進(jìn)行深入探索。三，加大政府職能轉(zhuǎn)移力度。當(dāng)前，社會(huì)組織承接政府服務(wù)機(jī)會(huì)比較少，其中有社會(huì)組織發(fā)育不足，服務(wù)人員素質(zhì)有待提高，服務(wù)質(zhì)量難以保證等因素，更重要的原因還是政府自身放權(quán)不夠。進(jìn)一步，政府要認(rèn)真理清職能邊界，明確界分政府必須自己提供和可向市場(chǎng)購買的服務(wù)項(xiàng)目，逐步由政府出資，將技術(shù)服務(wù)、商務(wù)服務(wù)、社會(huì)工作服務(wù)等專業(yè)服務(wù)項(xiàng)目推向社會(huì)，推向市場(chǎng)。

路徑二：建立健全制度體系

為推進(jìn)政府購買服務(wù)向規(guī)范化、社會(huì)化、多元化、市場(chǎng)化發(fā)展，需要在法制建設(shè)、組織、經(jīng)費(fèi)保障上有所突破。一，要全面貫徹落實(shí)政策辦法，以確保政府采購涉及民生服務(wù)的工程類項(xiàng)目在各個(gè)采購和執(zhí)行環(huán)節(jié)有法可依。二，構(gòu)建跨部門的工作協(xié)調(diào)機(jī)制。政府要牽頭建立跨部門的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，明確財(cái)政、發(fā)改、民政、人社、衛(wèi)計(jì)、監(jiān)察、審計(jì)等相關(guān)部門的職責(zé)分工。財(cái)政部門負(fù)責(zé)制訂政府購買服務(wù)目錄，監(jiān)督、指導(dǎo)各類社會(huì)組織、事業(yè)單位依法購買，牽頭做好相關(guān)資金管理、工作研究監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)等工作；發(fā)改委負(fù)責(zé)會(huì)同有關(guān)部門編制和實(shí)施政府投資計(jì)劃，將向社會(huì)組織購買服務(wù)項(xiàng)目列入政府投資計(jì)劃；民政、人社、衛(wèi)計(jì)等部門組織登記管理機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)審核服務(wù)社會(huì)組織的資質(zhì)及相關(guān)條件、項(xiàng)目組織實(shí)施、監(jiān)督等；審計(jì)局負(fù)責(zé)審計(jì)監(jiān)督政府向社會(huì)組織購買服務(wù)資金的使用情況，對(duì)社會(huì)組織提供的服務(wù)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，在項(xiàng)目完成后組織考核驗(yàn)收和評(píng)估。三，經(jīng)費(fèi)保障。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)將政府購買服務(wù)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，并逐步加大財(cái)政投入力度，為政府購買服務(wù)提供財(cái)力保障。在資金預(yù)算中，應(yīng)向公眾迫切需要且社會(huì)組織發(fā)展不足的領(lǐng)域傾斜，利用資金杠桿有效地引導(dǎo)社會(huì)組織在不同領(lǐng)域間的均衡發(fā)展。要探索建立政府購買服務(wù)項(xiàng)目庫，并實(shí)現(xiàn)與預(yù)算編制的有機(jī)銜接。探索實(shí)行有利于加快社會(huì)事業(yè)發(fā)展的財(cái)稅、金融政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量增加對(duì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的投入，有效引導(dǎo)社會(huì)閑置資金、慈善資金建立各種公益性基金，使之成為政府購買服務(wù)資金的重要組成部分。

路徑三：加大社會(huì)組織培育力度

政府購買服務(wù)承接主體是社會(huì)組織、事業(yè)單位及企業(yè)，其中最主要的是社會(huì)組織，需要政府進(jìn)一步關(guān)注、引導(dǎo)、扶持。一，鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展體制突破。通過改革社會(huì)組織登記管理制度，簡(jiǎn)化登記手續(xù)，保障社會(huì)組織的合法性，為社會(huì)組織承接政府服務(wù)項(xiàng)目提供法律保障；擴(kuò)大社會(huì)組織服務(wù)領(lǐng)域，凡是社會(huì)組織能夠有效發(fā)揮作用的公共服務(wù)領(lǐng)域，政府都可以嘗試向社會(huì)組織購買，由社會(huì)組織提供更為專業(yè)、更具效率、更加貼心的服務(wù)。二，加大對(duì)社會(huì)組織的直接投資力度。通過補(bǔ)助、貼息等方式，給予資金上的支持；鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)對(duì)符合條件、評(píng)價(jià)優(yōu)良的社會(huì)組織給予信貸支持；完善落實(shí)對(duì)社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)的稅收優(yōu)惠政策；著重采取提供免費(fèi)辦公場(chǎng)地、資金補(bǔ)助、人才培訓(xùn)、發(fā)展規(guī)劃等服務(wù)方式，支持初創(chuàng)期的社會(huì)組織不斷發(fā)展壯大。

路徑四：探索完善地方模式

英國(guó)、美國(guó)、香港等國(guó)家和地區(qū)的政府購買服務(wù)模式已經(jīng)比較成熟，我國(guó)沿海發(fā)達(dá)城市也取得較大成功，但地方政府還需要立足自身實(shí)際，參考借鑒外地模式，探索出具有自身特點(diǎn)、符合實(shí)際的政府購買服務(wù)新模式。一，借鑒政府采購商品模式，完善政府購買服務(wù)流程。認(rèn)真總結(jié)政府在貨物采購及工程招投標(biāo)方面取得的經(jīng)驗(yàn)，深入分析存在的問題及問題發(fā)生原因，據(jù)此建立健全政府購買公共服務(wù)的相關(guān)流程，提高政府購買服務(wù)的效率和效果，增強(qiáng)其效益性。二，加快開展政府購買服務(wù)試點(diǎn)推廣工作?？梢园殉墒斓陌咐鳛樾缕瘘c(diǎn)，加快試點(diǎn)推廣工作，發(fā)揮典型帶動(dòng)作用，以點(diǎn)帶面，點(diǎn)面結(jié)合，整體推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)濟(jì)南政府購買服務(wù)的全面發(fā)展。三，探索嘗試 PPP 戰(zhàn)略合作方式。PPP即公私合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目融資方式。將 PPP 模式引入政府購買服務(wù)已在歐美國(guó)家取得成功。對(duì)融資平臺(tái)高的工程建設(shè)類服務(wù)可以采用 PPP 戰(zhàn)略合作方式，包括 BOT（ 建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—移交）、BOO（ 建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)）、PFI（ 私人融資，政府特許經(jīng)營(yíng)）等；對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的領(lǐng)域可以通過發(fā)放消費(fèi)券、補(bǔ)貼券、直接投入等辦法，創(chuàng)新公共服務(wù)購買方式。

路徑五：健全監(jiān)督評(píng)估機(jī)制

政府購買服務(wù)雖然發(fā)展較快，但其中存在的資金使用效率不高、公共責(zé)任缺失等問題仍然沒有得到有效解決，這需要加強(qiáng)評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)。一，充分發(fā)揮政府與社會(huì)組織的雙重監(jiān)督作用。這其中包括對(duì)作為發(fā)包主體的政府部門的監(jiān)督，也包括對(duì)承接主體—直接提供公共服務(wù)的社會(huì)組織的監(jiān)督。要比照政府購買合同，對(duì)服務(wù)過程、服務(wù)績(jī)效和資金使用情況等進(jìn)行全面跟蹤檢查和審計(jì)；對(duì)政府重大購買項(xiàng)目，要吸收監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)部門及有關(guān)專家成立評(píng)估小組，評(píng)估項(xiàng)目的執(zhí)行過程和實(shí)際效果；作為購買主體的政府部門對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作中所存在的問題要及時(shí)提出整改措施、或終止購買項(xiàng)目。二， 建立對(duì)社會(huì)組織承接公共服務(wù)的評(píng)估機(jī)制。在政府購買服務(wù)模式中，需要制定科學(xué)的購買服務(wù)評(píng)估體系。一是要引入多元評(píng)估主體。評(píng)估主體不僅要包括監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政等政府相關(guān)部門，而且要探索引入包括會(huì)計(jì)事務(wù)所在內(nèi)的第三方評(píng)估及社會(huì)公眾，切實(shí)發(fā)揮專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)、專家的作用，保證政府購買服務(wù)的客觀、公正性。二是確定指標(biāo)體系。根據(jù)購買項(xiàng)目的要求確定評(píng)估內(nèi)容，健全評(píng)估指標(biāo)體系，內(nèi)容包括社會(huì)組織的運(yùn)作管理、經(jīng)費(fèi)的使用、服務(wù)的成效、服務(wù)對(duì)象的反饋等。三是實(shí)行全過程動(dòng)態(tài)監(jiān)管。明確相應(yīng)的監(jiān)管部門，制定實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的管理辦法，對(duì)申請(qǐng)、招標(biāo)、實(shí)施、結(jié)項(xiàng)、評(píng)估、反饋等一系列具體環(huán)節(jié)實(shí)行全程監(jiān)督，形成從準(zhǔn)入到履行合同到退出的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

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