論我國(guó)農(nóng)村土地金融政策研究

摘 要：為了讓所有人共享發(fā)展成果，被視為新一輪改革的政治宣言的十八屆三中全會(huì)，對(duì)于農(nóng)村土地制度改革問(wèn)題也做了重要的指示。目前限制我國(guó)農(nóng)民增收的的主要因素是：農(nóng)民需要資金來(lái)擴(kuò)大生產(chǎn)，卻沒(méi)有途徑獲得這些資金。城市卻有大量的資金因?yàn)檎也坏酵顿Y的渠道而被閑置。本文擬從農(nóng)村土地融資的概念入手，對(duì)我們目前進(jìn)行農(nóng)地融資的可行性進(jìn)行分析，論證我國(guó)目前各方面條件已經(jīng)適合開(kāi)展農(nóng)地融資。接著對(duì)我國(guó)農(nóng)地融資的一些實(shí)踐進(jìn)行分析，指出我國(guó)現(xiàn)狀的問(wèn)題，以建立、完善我國(guó)的農(nóng)地融資制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地融資；土地改革；法律制度

從2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，農(nóng)村的帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛力已經(jīng)被發(fā)現(xiàn)卻尚未被發(fā)掘。從城鄉(xiāng)差距增加農(nóng)民收入，十八屆三中全會(huì)《決定》在農(nóng)村土地問(wèn)題的改革方面取得了重大的突破。有關(guān)于土地法律制度的改革建立在“三個(gè)堅(jiān)持”的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入。

美國(guó)農(nóng)地融資體系建立時(shí)的農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，與中國(guó)目前農(nóng)業(yè)發(fā)展所面臨的問(wèn)題有著驚人的相似性，美國(guó)在這一制度的發(fā)展上實(shí)現(xiàn)了法律先行：在改革初期就頒布了《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法》；其次，上層由12個(gè)聯(lián)邦土地銀行銀行，在基層有大量的合作社作為制度支撐。這樣的制度設(shè)計(jì)促進(jìn)了農(nóng)地融資的規(guī)范管理，也便利了農(nóng)地融資。

在中國(guó)，雖然目前法律不允許農(nóng)地融資，但現(xiàn)在有很多地方已經(jīng)開(kāi)展了相關(guān)的實(shí)踐，并已經(jīng)形成了相對(duì)獨(dú)立的模式，指導(dǎo)推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)了我國(guó)土地管理和資本運(yùn)作，使農(nóng)村傳統(tǒng)資本的改革進(jìn)行了有力的探索。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村的土地一直都處于嚴(yán)格的金融管制之下，擔(dān)保貸款在農(nóng)村的發(fā)展異常緩慢，主要原因就是缺少擔(dān)保物。農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)不外乎土地、房屋和農(nóng)產(chǎn)品，其中土地是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的核心，農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)不能流轉(zhuǎn)，是農(nóng)村資金匱乏的主要原因。

農(nóng)地融資就是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資本化。落實(shí)到實(shí)踐就是把由銀行或其他金融機(jī)構(gòu)把農(nóng)民手中的土地進(jìn)行集中，金融機(jī)構(gòu)以土地為擔(dān)保在證券市場(chǎng)上籌集資金，然后將籌集來(lái)的資金又以極低的利息向農(nóng)民發(fā)放貸款，滿(mǎn)足農(nóng)民對(duì)資金的需求，這樣就實(shí)現(xiàn)了土地資本化。在社會(huì)主義背景下，土地公有制是必然的，土地資本化也是必然的，實(shí)現(xiàn)這兩種必然的關(guān)鍵點(diǎn)就是農(nóng)地抵押制度的創(chuàng)新。

農(nóng)村的土地是農(nóng)民生存的保障，甚至可以說(shuō)是農(nóng)民唯一依賴(lài)的東西，如果允許農(nóng)地抵押，一旦農(nóng)民無(wú)法按期還款，進(jìn)而危及社會(huì)穩(wěn)定。綜合我國(guó)現(xiàn)行法律可知，我國(guó)根據(jù)農(nóng)地取得方式的不同對(duì)于農(nóng)地融資也有不同的制度設(shè)計(jì)：第一，以家庭承包方式取得的土地，《土地承包法》規(guī)定此種經(jīng)營(yíng)權(quán)可以采取轉(zhuǎn)、租、換并不包括抵押的方式流轉(zhuǎn)；《物權(quán)法》則禁止了耕地抵押；第二，以其他方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，就可以完全按照市場(chǎng)規(guī)則流轉(zhuǎn)。我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)目前正面臨著這樣一種尷尬狀態(tài)：法律承認(rèn)這種物權(quán)，金融化在當(dāng)下卻遙不可及。要想帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的新一輪發(fā)展，農(nóng)地金融化將會(huì)是一條便捷且有效的途徑。

《物權(quán)法》允許將土地通過(guò)轉(zhuǎn)、換、讓的方式流轉(zhuǎn)，且不能發(fā)生改變土地用途；但禁止了“抵押”這種方式。《擔(dān)保法》規(guī)定，只有農(nóng)村土地除“四荒”土地之外和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠(chǎng)房可以根據(jù)地隨房走的原則抵押，《土地管理法》也和另外三部法律的秉持的精神相一致，綜上，我國(guó)法律對(duì)農(nóng)地融資采取的是禁止的態(tài)度。

立法的禁止卻沒(méi)能禁止農(nóng)地融資實(shí)踐的展開(kāi)，目前我國(guó)范圍內(nèi)關(guān)于農(nóng)地融資的嘗試，呈現(xiàn)出范圍廣、需求大、專(zhuān)業(yè)化程度低的特點(diǎn)。具體而言，我國(guó)目前的農(nóng)地融資實(shí)踐主要有一下幾種模式：

（一）土地金融公司模式

這一模式又稱(chēng)湄潭模式。該縣政府為了向土地開(kāi)發(fā)提供資金，成立了由政府出資的土地金融公司。但公司的逐利性，決定了在其發(fā)展過(guò)程中的大部分資源被非農(nóng)經(jīng)濟(jì)占有，導(dǎo)致其業(yè)務(wù)重心偏離了設(shè)計(jì)初衷。土地金融公司模式失敗。

（二）土地信用合作社模式

這一模式在多個(gè)地方均有實(shí)踐。實(shí)質(zhì)就是將土地視為資金，農(nóng)民自愿將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“存”入合作社，再由合作社用這些土地發(fā)行土地債券，通過(guò)這種運(yùn)作模式實(shí)質(zhì)上突破了法律對(duì)于農(nóng)地禁止抵押的限制。

（三）商業(yè)銀行合作模式

湖北荊門(mén)采取的就是這種模式，他們認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有無(wú)可爭(zhēng)議物權(quán)性質(zhì)，只要不改變土地的農(nóng)業(yè)用途，用于抵押貸款，就是切實(shí)可行的?；谶@種考慮，荊門(mén)市農(nóng)辦與郵政儲(chǔ)蓄銀行合作，開(kāi)展了農(nóng)地融資的實(shí)踐：首先由農(nóng)戶(hù)向銀行提出貸款申請(qǐng)，然后由政府對(duì)農(nóng)民所要抵押的土地進(jìn)行資格認(rèn)定，繼而有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)地進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，接著由商業(yè)銀行發(fā)放貸款，貸款的額度一般為評(píng)估價(jià)值的80%，擔(dān)保物以合法的方式處置。

1、我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立健全政策法規(guī)制度，為我國(guó)的農(nóng)地融資制度提供法律保障。目前中國(guó)法律對(duì)待農(nóng)地融資的態(tài)度保持禁止。然而，從理論上看，農(nóng)地完全具備作為抵押物所需要的條件。從邏輯上看，四荒地和耕地說(shuō)到底都是集體所有的土地，國(guó)家既然能允許前者按照市場(chǎng)規(guī)則自由處分，那么后者的抵押融資也就是切實(shí)可行的；從中央政策的角度上看，允許農(nóng)地融資，是新一輪改革的重點(diǎn)，是解決三農(nóng)問(wèn)題的適合方式。

2、完善農(nóng)地價(jià)值評(píng)估制度。農(nóng)地的價(jià)值直接關(guān)系到農(nóng)地融資的金額及農(nóng)民的積極性，因此，建立完善的價(jià)值評(píng)估制度就顯得十分必要。對(duì)此，筆者建議從以下兩方面進(jìn)行：

建立完善的土地評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。完善的土地評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)并不意味著全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，可以考慮建立全國(guó)統(tǒng)一的土地評(píng)估價(jià)值模型，我國(guó)目前的土地價(jià)值評(píng)估都是借款人提出申請(qǐng)，然后由政府進(jìn)行或者政府委托相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，這就很難保證評(píng)估結(jié)果的客觀(guān)性、準(zhǔn)確性。

3、構(gòu)建農(nóng)地融資金融體系。前述分析曾指出我國(guó)目前的農(nóng)地融資實(shí)踐大多由農(nóng)民自上而下發(fā)動(dòng)，因而各方面制度設(shè)計(jì)都顯得粗糙；且通過(guò)對(duì)德國(guó)和美國(guó)相關(guān)制度的分析，發(fā)現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)地融資制度均有相當(dāng)完善的金融體系與之相配套。所以，要在我國(guó)發(fā)展農(nóng)地融資，就必須相配套的金融體系做支撐。

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作者簡(jiǎn)介

畢雪嶸（1992-），男，漢族，山西晉城人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)碩士研究生。研究方向：民商法方向。

（作者單位：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）