楊玉純

摘 要：現(xiàn)下一系列社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題都源自于農(nóng)村土地制度的缺陷，土地改革已迫在眉睫。十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革多次強(qiáng)調(diào)，對(duì)改革土地制度的目標(biāo)與方向明確指出。所以要以農(nóng)村土地改革為中心穩(wěn)定與明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)、打造統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)、破除政府壟斷土地市場(chǎng)，完善管制土地用途、規(guī)劃利用土地的配套法制。本文依據(jù)農(nóng)村改革土地制度的經(jīng)驗(yàn)，為其缺陷找到改革的著力點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：社會(huì)；經(jīng)濟(jì)發(fā)展；土地改革；征地制度

十八屆三中全會(huì)對(duì)改革土地制度指明了大方向，就是把更多財(cái)產(chǎn)權(quán)給予農(nóng)民，構(gòu)建城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)一市場(chǎng)。 會(huì)議對(duì)應(yīng)通過(guò)相關(guān)決定指明，用途與規(guī)劃在符合管制的情況下，允許農(nóng)村入股、租賃及出讓集體建設(shè)用地，與國(guó)家土地一起實(shí)行同價(jià)同權(quán)、同等入市。要將征地程序合規(guī)、征地范圍縮小，對(duì)被征地農(nóng)民規(guī)范、合理保障機(jī)制。改革在國(guó)家、個(gè)人及集體之間分配土地增值的機(jī)制，將個(gè)人收益適當(dāng)提高。將更多財(cái)產(chǎn)權(quán)給予農(nóng)民，確保集體經(jīng)濟(jì)中農(nóng)民的權(quán)利，廣泛引導(dǎo)農(nóng)民股份合作，在集體資產(chǎn)中賦予農(nóng)民占有股份、有償退出、收益，以及繼承、擔(dān)保、抵押權(quán)，穩(wěn)妥慎重的推進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)讓、抵押住房產(chǎn)權(quán)，摸索出增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的更多道路等。如此舉措皆是為了推進(jìn)改革農(nóng)村土地、對(duì)農(nóng)民確保土地權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)同價(jià)、同權(quán)的城鄉(xiāng)土地，讓農(nóng)民共同分享城市化后的土地增值。

1 對(duì)農(nóng)村改革土地制度的經(jīng)驗(yàn)

1.1 對(duì)土地公有制堅(jiān)持不動(dòng)搖，貫徹基本經(jīng)營(yíng)制度

生產(chǎn)資料公有制是中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)，亦是勞動(dòng)者集體所有制與全面所有制。在農(nóng)村土地必然是重要生產(chǎn)資料，堅(jiān)定不移的貫徹國(guó)家擁有農(nóng)村土地與類(lèi)型不同的集體所有制，這樣農(nóng)村公有性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)制度才可確保。在對(duì)農(nóng)村土地制完善、穩(wěn)定中，即使農(nóng)村實(shí)現(xiàn)多元化形式的土地使用權(quán)，但一定要不動(dòng)搖農(nóng)村公有性質(zhì)的土地制度，在農(nóng)村深化改革土地制度時(shí)，這根紅線(xiàn)絲毫不動(dòng)搖。

1.2 對(duì)經(jīng)營(yíng)制度完善，促成生產(chǎn)關(guān)系相適生產(chǎn)力發(fā)展

縱覽我國(guó)農(nóng)村變革土地制的辛酸史，生產(chǎn)力發(fā)展的身影伴隨每次變革中，而每次變革又促成生產(chǎn)力不同程度發(fā)展。伴隨變化的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)模式、組織形式及發(fā)展方式，農(nóng)村正在漸漸完善土地制度，對(duì)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度賦予新蘊(yùn)意，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素激發(fā)出強(qiáng)大動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村高級(jí)化的生產(chǎn)關(guān)系，最終達(dá)到現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

1.3 維護(hù)農(nóng)民利益不放松

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中土地是重要生產(chǎn)資料，既是確保國(guó)家糧食安全基礎(chǔ)，又是農(nóng)民的飯碗與命根子。在農(nóng)業(yè)大國(guó)的我國(guó)，農(nóng)民沒(méi)有土地社會(huì)必然不穩(wěn)。對(duì)農(nóng)村改革土地制度的落腳點(diǎn)、出發(fā)點(diǎn)就是增進(jìn)與維護(hù)農(nóng)民利益，操作層面上一定要緊密結(jié)合維護(hù)農(nóng)民利益與創(chuàng)新制度。改革農(nóng)村土地制度既要相適農(nóng)村發(fā)展生產(chǎn)力的要求，又要保障農(nóng)民穩(wěn)健提高收益。

1.4 對(duì)群眾創(chuàng)新精神要切實(shí)尊重

農(nóng)村生產(chǎn)力中農(nóng)民是最為活躍的，他們是直接經(jīng)營(yíng)土地的人，農(nóng)民的基本生產(chǎn)要求反映在農(nóng)村土地制度上。我國(guó)農(nóng)村歷次創(chuàng)新土地制度，皆是生產(chǎn)實(shí)踐中基層群眾首創(chuàng)試驗(yàn)的，經(jīng)驗(yàn)積累后，由國(guó)家以立法或政策形式推廣到全國(guó)，土地經(jīng)營(yíng)的新制度才漸漸構(gòu)建起來(lái)。在農(nóng)村繼續(xù)推進(jìn)改革土地制度，必須將群眾創(chuàng)造力盡可能發(fā)揮到極致，采取結(jié)合政府推動(dòng)與農(nóng)民自發(fā)探索的方式。

2 我國(guó)農(nóng)村當(dāng)前土地制度的缺陷

2.1 集體土地不清的產(chǎn)權(quán)主體

作為生產(chǎn)要素的土地與別的生產(chǎn)要素相同，必須產(chǎn)權(quán)明晰、流動(dòng)自由，這樣結(jié)合起土地與科技、勞動(dòng)力及資本就可創(chuàng)造更多財(cái)富。土地在我國(guó)是實(shí)現(xiàn)公有制，亦是農(nóng)民集體擁有土地與國(guó)家擁有土地共存。具體而言，國(guó)家擁有城區(qū)土地及法律規(guī)定的其它土地，農(nóng)民集體擁有城郊、農(nóng)村土地，以及自留地、宅基地及自留山。農(nóng)民集體土地所有權(quán)歸屬農(nóng)民集體，應(yīng)由村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織管理、經(jīng)營(yíng)；已歸屬多個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的，應(yīng)由村民組、不同集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)管理、經(jīng)營(yíng)；歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民所有的，應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)管理、經(jīng)營(yíng)。我國(guó)透過(guò)集體土地所有制內(nèi)容可知，實(shí)際上擁有集體土地的主體在法律上被認(rèn)定為三種：一是村里所有農(nóng)民；二是村民小組或各個(gè)集體組織的農(nóng)民；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有農(nóng)民。顯而易見(jiàn)，這些主體有較強(qiáng)復(fù)合型，并且此復(fù)合性特征將使主體在把握所有權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)機(jī)、行使方式及分配收益上通常會(huì)直面選擇決策代理的難題，正因如此發(fā)揮各項(xiàng)所有權(quán)的功能將失效。實(shí)際上雖然農(nóng)民對(duì)有些土地有產(chǎn)權(quán)，亦是承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，然而實(shí)際上農(nóng)民在財(cái)產(chǎn)關(guān)系上仍不具備獨(dú)立主體地位，作為另外的集體土地產(chǎn)權(quán)所有者的集體經(jīng)濟(jì)組織只有收取承包費(fèi)的權(quán)益，沒(méi)有處置集體土地的權(quán)利。因而實(shí)際上集體土地并無(wú)真正意義上的產(chǎn)權(quán)主體。

2.2 征地引發(fā)的農(nóng)民失地嚴(yán)重

據(jù)統(tǒng)計(jì)當(dāng)今社會(huì)由征地引發(fā)的矛盾驟然增加，全國(guó)各地有七成以上土地上訪(fǎng)案件是征地引發(fā)的。一般征地都是偏低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并且多地使用貨幣一次性補(bǔ)償方式，并不給予就業(yè)崗位，農(nóng)民失地后就此結(jié)束分配土地收益權(quán)。這些農(nóng)民在轉(zhuǎn)移非農(nóng)就業(yè)中，絕大部分人是較低的勞動(dòng)技能、文化素質(zhì)，相對(duì)來(lái)說(shuō)就業(yè)面相當(dāng)窄。這些眾多農(nóng)民均未參加醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)，往后確?；旧顭o(wú)憂(yōu)都成問(wèn)題。并且失地帶來(lái)的貧困對(duì)他們下一代會(huì)直接有傳代影響。征地補(bǔ)償中十分猖獗的無(wú)償占有、截留、少報(bào)農(nóng)民征地款情況常有，以及尋租、暗箱操作頻現(xiàn)都加重了農(nóng)民失地后的困境?；靵y的補(bǔ)償款分配，浪費(fèi)土地?cái)?shù)量驚人，并且與民爭(zhēng)利的政府以低價(jià)征收高價(jià)賣(mài)出的方式賺取巨額土地差價(jià)，極大損害失地農(nóng)民權(quán)益。很難妥善安置為數(shù)眾多的失地農(nóng)民未來(lái)走向。

2.3 土地經(jīng)營(yíng)制度不到位

在人口激增的背景下家庭承包土地的經(jīng)營(yíng)制度不斷縮小土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，引來(lái)了經(jīng)營(yíng)小型土地的現(xiàn)狀。如此現(xiàn)狀對(duì)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；焕?，經(jīng)濟(jì)規(guī)模效益難有成效。小規(guī)模經(jīng)營(yíng)必然造就低下的勞動(dòng)生產(chǎn)率、程度較低的農(nóng)業(yè)機(jī)械化，不易形成農(nóng)產(chǎn)品加工鏈，對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)會(huì)有重大阻礙。此制度安排使分散狹小的土地束縛了農(nóng)戶(hù)，另外土地遞減肥力的規(guī)律與日趨減少的人均耕地，使農(nóng)業(yè)一直徘徊在水平偏低的發(fā)展上，加重了二元化的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，工業(yè)化進(jìn)程受阻。除此之外，農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)在當(dāng)下經(jīng)營(yíng)制度中還常受地方行政干預(yù)，這也損害了農(nóng)戶(hù)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。

3 我國(guó)農(nóng)村當(dāng)前改革土地制度的著力點(diǎn)

3.1 堅(jiān)定不移執(zhí)行當(dāng)前土地所有制

眾所周知，我國(guó)農(nóng)村六十年的實(shí)踐發(fā)展表明，農(nóng)村何時(shí)能發(fā)展取決土地產(chǎn)權(quán)何時(shí)能明晰；土地不清的產(chǎn)權(quán)必定阻礙農(nóng)村發(fā)展。我國(guó)實(shí)際上法律僅是模糊界定了擁有集體土地的主體，要是征收土地，通常產(chǎn)權(quán)主體功能就發(fā)揮無(wú)效，并對(duì)保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益影響深遠(yuǎn)。對(duì)集體土地正確界定產(chǎn)權(quán)代表或所有權(quán)人是集體土地明晰產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵所在。政府部門(mén)在對(duì)集體土地界定擁有者上，可依據(jù)國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)的相關(guān)規(guī)定，全面調(diào)查集體土地歸屬，使集體土地明確區(qū)分使用者、所有者，以此對(duì)集體土地頒發(fā)使用權(quán)證、所有權(quán)證，且構(gòu)建地籍對(duì)應(yīng)檔案。該工作既強(qiáng)化管理集體非農(nóng)用地，為土地市場(chǎng)培育基礎(chǔ)，又為分配土地收益明確依據(jù)。并且為了將集體農(nóng)用土地分散性所有者特點(diǎn)克服，還要?jiǎng)?chuàng)建能夠體現(xiàn)農(nóng)民利益的機(jī)制，以農(nóng)村的民主基層選舉，為農(nóng)民真正選出利益代表者，并且對(duì)選舉農(nóng)民利益代表者的程序、責(zé)任制規(guī)范，做好制約代表農(nóng)民利益的權(quán)力工作，以便平衡各方利益。

3.2 完善征地制度，確保農(nóng)民失地后的就業(yè)社保機(jī)制

征地要對(duì)非公益性、公益性的差異性質(zhì)區(qū)別對(duì)待，各地方是有差

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別的。公益性項(xiàng)目可順利推行征地，而集體土地要用在非公益性項(xiàng)目上，就需土地管理部門(mén)審核，通過(guò)后集體可出讓土地使用權(quán)，但要提前與農(nóng)戶(hù)、集體經(jīng)濟(jì)組織辦理手續(xù)?？赏ㄟ^(guò)招標(biāo)、協(xié)議及拍賣(mài)等形式出讓。可將城市拆遷補(bǔ)償形式引入到農(nóng)村征地補(bǔ)償中，依據(jù)集體土地市價(jià)來(lái)補(bǔ)償，市場(chǎng)是補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)，參照現(xiàn)下土地市價(jià)作為補(bǔ)償價(jià)格，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償公平。加強(qiáng)全程監(jiān)管，保障足額到位土地補(bǔ)償款，嚴(yán)令禁止將被征土地方的補(bǔ)償款及其它費(fèi)用挪用、侵占。政府部門(mén)對(duì)失地后的農(nóng)民要施以不同措施為其安排就業(yè)，如同心系下崗職工那般心系失地后的農(nóng)民。引導(dǎo)他們積極轉(zhuǎn)換觀念，讓他們來(lái)到城市后意識(shí)到靠一方土地食一方飯，在城市服務(wù)上下好功夫，因人各異、工商結(jié)合，鼓勵(lì)他們勇敢自謀出路。農(nóng)民失地后要有組織的培訓(xùn)他們職業(yè)技術(shù)，使他們有一技之長(zhǎng)，提高就業(yè)適應(yīng)性。給失地后的農(nóng)民構(gòu)建養(yǎng)老保障，為其解除后顧之憂(yōu)。籌集其保障基金模式可借鑒城鎮(zhèn)做法，即是失地后的農(nóng)民個(gè)體、集體及政府三方合理分擔(dān)、共同出資。

3.3 注重改革土地經(jīng)營(yíng)制度

我國(guó)農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)小規(guī)模方式的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與現(xiàn)下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力完全不相符，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模與逐漸集中農(nóng)用土地已是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的潮流。對(duì)農(nóng)用土地推行適度的經(jīng)營(yíng)規(guī)模是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)改造的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模既與使用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)、提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、轉(zhuǎn)移剩余農(nóng)戶(hù)互為推進(jìn)，又是一國(guó)工業(yè)化路程中的必經(jīng)之道。我國(guó)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)制度的現(xiàn)下改革要以家庭承包為立足點(diǎn)，亦是將農(nóng)戶(hù)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定，然而此穩(wěn)定并非讓小規(guī)模土地固定住農(nóng)戶(hù)，它是通過(guò)完善創(chuàng)新土地制度，穩(wěn)住聯(lián)產(chǎn)承包制，將條塊分割土地的狀態(tài)打破，使土地使用權(quán)突破凝固性、封閉性，促成流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)與規(guī)模適度的經(jīng)營(yíng)土地。這樣既使農(nóng)民不愿耕地就可將土地有序出讓?zhuān)质鼓切└啬苁钟懈嗟馗N。在農(nóng)村只有適度配置各生產(chǎn)要素，才能使其最大化經(jīng)濟(jì)潛能。

4 結(jié)論

綜上所述，我國(guó)社會(huì)新形勢(shì)下農(nóng)村土地制度存有種種缺陷，對(duì)我國(guó)農(nóng)村改革土地制度是我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作重點(diǎn)，需要我們堅(jiān)定不移執(zhí)行當(dāng)前土地所有制、完善征地制度，確保農(nóng)民失地后的就業(yè)社保機(jī)制、注重改革土地經(jīng)營(yíng)制度。

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