崔 嵬 陳曉宇

(南京財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210000； 南京師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210000)

0 引 言

隨著我國改革的不斷深化，“整個農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民的就業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)村生產(chǎn)力水平與80年代比較已發(fā)生了很大的變化，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在其實行過程中，一些深層次的矛盾也日益暴露出來?！盵1]66主要表現(xiàn)為土地細(xì)碎化對于農(nóng)業(yè)發(fā)展的阻礙以及承包主體與經(jīng)營主體分離帶來的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大。為了解決這一問題，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，中央提出了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，即在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)。2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合實施方案》中更是將“三權(quán)分置”改革明確為中國農(nóng)村土地制度改革的基本方向。

針對“三權(quán)分置”改革，學(xué)界將更多的注意力投放在分置出的“農(nóng)戶承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”之上，爭議的焦點(diǎn)始終在于土地承包經(jīng)營權(quán)能否分置以及分置出的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)。而對于三權(quán)中的基礎(chǔ)性權(quán)利——集體所有權(quán)關(guān)注較少。根據(jù)中央精神，堅持土地公有制性質(zhì)不變，是中央劃定的農(nóng)村土地改革制度的四條底線之一。而堅持土地公有制性質(zhì)不變，主要表現(xiàn)為集體所有權(quán)制度的構(gòu)建與完善。故本文擬從現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地所有權(quán)制度面臨的困境入手，探討“三權(quán)分置”改革可能對集體所有權(quán)制度帶來的沖擊，并提出相應(yīng)的建議。

1 農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度的困境

我國農(nóng)村集體所有制形成于20世紀(jì)50年代。在歷經(jīng)多次變遷之后，確立了“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)村集體所有制。改革開放以后，我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，逐步形成了以土地承包經(jīng)營權(quán)為核心的農(nóng)村土地制度，形成了土地所有權(quán)歸集體，土地使用權(quán)歸農(nóng)民的權(quán)利結(jié)構(gòu)。土地制度與地權(quán)結(jié)構(gòu)的變化，在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升，維護(hù)了農(nóng)村基本秩序，有力地帶動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是隨著我國經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的變化，現(xiàn)有農(nóng)地制度下，集體所有權(quán)的運(yùn)行出現(xiàn)了巨大的困境，表現(xiàn)為以下幾個方面：

1.1 農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體不明

農(nóng)村集體土地到底歸誰？我國法律以及相關(guān)政策的規(guī)定不一致。筆者將我國相關(guān)法律梳理后，整理出表1。

表1 農(nóng)村土地所有權(quán)相關(guān)法律比較

從表1可以看出，我國農(nóng)村土地所有權(quán)主體有集體、勞動群眾集體、農(nóng)民集體和集體成員集體四種表述方式，從語義內(nèi)涵上分析，《憲法》中所說的“集體”與“勞動群眾集體”和“農(nóng)民集體”應(yīng)該是同義的。區(qū)別僅在于前置的定語修飾有些許不同。而《物權(quán)法》中“集體成員集體”則是在農(nóng)民集體的基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)集體是由成員組成的，以配合《物權(quán)法》后續(xù)對于集體成員權(quán)的規(guī)制。也就是說從現(xiàn)有法律規(guī)范分析，我國農(nóng)村土地的所有權(quán)主體應(yīng)該為“農(nóng)民集體”。

但是由于集體“是一個寬泛且無精確內(nèi)涵的概念，其意指許多人合起來的有組織的整體。”[2]90所以以集體為基礎(chǔ)構(gòu)建起的“農(nóng)民集體”也難以被我國法律準(zhǔn)確定性。其高度的抽象性使得我國農(nóng)村之中并不存在一個叫做農(nóng)民集體的組織，到底什么是農(nóng)民集體？《民法通則》與《土地管理法》、《物權(quán)法》的規(guī)定不一致。在《民法通則》中，“勞動群眾集體”不僅包括村農(nóng)民集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體，還包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。而在《土地管理法》與《物權(quán)法》中，農(nóng)民集體對應(yīng)三大主體：村農(nóng)民集體、村內(nèi)農(nóng)民集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體。集體經(jīng)濟(jì)組織并非是農(nóng)民集體，而是“經(jīng)營、管理”或“代行所有權(quán)”。

這個差異還體現(xiàn)在我國相關(guān)部門的政策上。2011年，國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》中明確規(guī)定：“力爭到2012年底把全國范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織，做到農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的全覆蓋?！倍?011年11月9日 國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部四部委下發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》則明確規(guī)定：“把農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體”，并要求 “集體土地所有權(quán)主體按 ‘××村(組、鄉(xiāng))農(nóng)民集體’填寫?！彼袡?quán)主體到底是農(nóng)民集體還是集體經(jīng)濟(jì)組織，于此產(chǎn)生了混亂與矛盾。

法律與政策之間的矛盾沖突反映出我國對于所有權(quán)主體概念內(nèi)涵的不明確。即便按照新法優(yōu)于舊法、新政策優(yōu)于舊政策的解釋規(guī)則，依照《土地管理法》、《物權(quán)法》與《關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作若干意見》的規(guī)定，將所有權(quán)主體明確為村內(nèi)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體，依舊存在問題。《土地管理法》與《物權(quán)法》中規(guī)定了三級農(nóng)民集體實際上是繼承了我國人民公社時期“隊為基礎(chǔ)，三級所有”的所有權(quán)主體格局。也就是說現(xiàn)有的法律政策中所提到的農(nóng)民集體概念依舊對應(yīng)的是“名亡實存”的原土地產(chǎn)權(quán)主體——生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊和公社。但是人民公社時期，公社、生產(chǎn)大隊與生產(chǎn)隊都是政社合一的集體組織?！皣覍嵭姓绶珠_后，沒有明確土地產(chǎn)權(quán)跟什么主體走，跟農(nóng)村集體走，還是跟農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織走?！盵3]231由此就產(chǎn)生所有權(quán)行使主體的混亂，在法律中就表現(xiàn)為農(nóng)民集體，一方面是集體土地所有權(quán)主體，另一方面又不能作為土地所有權(quán)的行使主體直接對土地進(jìn)行經(jīng)營、管理，需要有組織代行所有權(quán)。

而代行所有權(quán)的組織，依照法律規(guī)定為村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會、村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織?！蛾P(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》還補(bǔ)充了一條，即“沒有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織的，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體土地由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府代管?！边@便形成了農(nóng)村土地所有權(quán)行使主體的多元化、復(fù)雜化格局。

筆者對上述規(guī)定存在以下四點(diǎn)質(zhì)疑：第一，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府作為一級國家行政機(jī)關(guān)，不應(yīng)當(dāng)成為集體所有權(quán)主體，否則就會引發(fā)國家權(quán)力對農(nóng)村集體的不當(dāng)干涉；第二，村委會雖然是基層群眾自治性組織，但是它同時兼具部分準(zhǔn)行政職能。且由于實踐中缺乏有效的自治組織程序，很多村委會淪為上級行政機(jī)關(guān)的下級機(jī)關(guān)；第三，原生產(chǎn)隊變?yōu)榇逍〗M后，喪失了原有的組織生產(chǎn)職能和獨(dú)立核算職能，現(xiàn)實中普遍呈現(xiàn)“無資金、無辦公場所、無辦事人員”的狀態(tài)，根本無力承擔(dān)起行使所有權(quán)的職能；第四，由于人民公社制度廢除后，并未硬性要求必須建立集體經(jīng)濟(jì)組織，所以事實上，大多數(shù)鄉(xiāng)村都不是集體經(jīng)濟(jì)組織。陳小君教授在2010年對全國12個省的調(diào)研數(shù)據(jù)表明，僅26.4%的農(nóng)民表示其所在村具有獨(dú)立的集體經(jīng)濟(jì)組織。[4]45可見以集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有權(quán)行使主體也不具備普適性。

綜上，我國現(xiàn)行集體土地所有權(quán)存在主體規(guī)定不明，所有權(quán)行使主體混亂的問題。

1.2 農(nóng)村土地集體所有權(quán)權(quán)利虛化

1978年以來，我國農(nóng)村土地逐漸建立起家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，實現(xiàn)了所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的兩權(quán)分離。在兩權(quán)分離之初，集體所有權(quán)尚保留著較為強(qiáng)大的權(quán)能，表現(xiàn)為：發(fā)包權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營計劃權(quán)、統(tǒng)一經(jīng)營權(quán)以及收益分配權(quán)。而隨著我國農(nóng)村土地制度改革的不斷推進(jìn)，在從歸屬到利用的政策指引下，我國農(nóng)用地的占有、使用、收益、處分四項權(quán)能開始在集體所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)之間重新分配?？偟内厔菔菙U(kuò)張土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，收縮集體所有權(quán)權(quán)能。

在占有權(quán)方面，體現(xiàn)為發(fā)包方發(fā)包權(quán)與土地調(diào)整權(quán)被限制、剝奪。在包產(chǎn)到戶之后，發(fā)包方享有的發(fā)包權(quán)集中體現(xiàn)在兩個方面：一是在上一輪土地承包期限到期后，由集體重新分配承包地，確立新的土地承包關(guān)系的權(quán)利；二是在承包期內(nèi)，根據(jù)集體內(nèi)部人口自然變動而對承包土地進(jìn)行調(diào)整的權(quán)利。但是出于穩(wěn)定農(nóng)民對土地預(yù)期的需要，1993年中央11號文件中明確規(guī)定：原有15年承包期到期后，承包期限再延長30年。也就是說第二輪土地承包關(guān)系是在第一輪土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，由國家直接通過政策來延長土地承包期限的。這等于剝奪了集體通過發(fā)包權(quán)進(jìn)行土地再分配的權(quán)利。同時，限制集體預(yù)留機(jī)動地的比例不得超過5%，在土地承包期限內(nèi)嚴(yán)格禁止集體調(diào)整、收回承包地，并提倡承包期內(nèi)實行“增人不增地，減人不減地”，從而剝奪了集體在承包期內(nèi)，根據(jù)集體內(nèi)部情況調(diào)整承包地的權(quán)利。

在使用權(quán)方面，限縮發(fā)包方對于土地承包方經(jīng)營活動干預(yù)的權(quán)利。1985年的中央一號文件取消了國家對農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購派購任務(wù)，明確表示任何單位不得再向農(nóng)民下達(dá)指令性生產(chǎn)計劃。2003年頒布的《農(nóng)村土地承包法》在法律層面上明確了農(nóng)民有自主生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品的權(quán)利。

在收益權(quán)方面，出于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政治需要，國家推動農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革，不僅廢除了農(nóng)業(yè)稅，同時取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留。實際上取消了集體經(jīng)濟(jì)組織收取農(nóng)民土地承包費(fèi)用的權(quán)利。2006年國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于做好當(dāng)前減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的意見》更是明確規(guī)定：“嚴(yán)禁向農(nóng)民家庭承包的土地收取土地承包費(fèi)”。

在處分權(quán)方面，盡管《土地承包法》中規(guī)定了發(fā)包方對承包地享有合理回收的權(quán)利，同時規(guī)定了在承包期內(nèi)，當(dāng)承包方全家遷入社區(qū)所在市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口時，在承包方不交回承包土地時，發(fā)包方有權(quán)回收承包土地。*《土地承包法》第26條。但是，在實踐中這條法律規(guī)范并未嚴(yán)格落實，國家在政策上也傾向于保護(hù)承包方的承包經(jīng)營權(quán)。2011年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》中明確規(guī)定：“農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農(nóng)民本人的意愿，不得強(qiáng)制或變相強(qiáng)制收回。”這實際上剝奪了《土地承包法》第26條賦予集體回收承包地的權(quán)利。

可以看出，在實踐中，我國農(nóng)村集體所有權(quán)的占有、使用、收益、處分權(quán)能在不斷萎縮，并轉(zhuǎn)移至土地承包經(jīng)營權(quán)之上，已使得土地承包經(jīng)營權(quán)近乎成為準(zhǔn)所有權(quán)，農(nóng)村集體所有權(quán)嚴(yán)重虛化。

2 “三權(quán)分置”改革對集體所有權(quán)的沖擊

作為新一輪農(nóng)村土地改革的既定方向，“三權(quán)分置”改革首先要求“落實集體所有權(quán)”，集體所有權(quán)應(yīng)當(dāng)成為“三權(quán)分置”改革的邏輯起點(diǎn)與基礎(chǔ)。但是，從目前的政策構(gòu)想與實踐來看，“三權(quán)分置”改革的重心依舊放在實現(xiàn)農(nóng)村土地的有效利用上，有著明顯的“歸屬到利用”傾向，因此可能“忽略新型城鎮(zhèn)化背景下集體土地所有權(quán)制度的時代功能，并對集體土地所有權(quán)制度造成沖擊。”[5]82

第一，“三權(quán)分置”改革有可能加劇集體所有權(quán)權(quán)利虛化現(xiàn)象。十八屆三中全會報告指出，農(nóng)村制度改革要賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)，“三權(quán)分置”改革也秉持這一目標(biāo)，由承包經(jīng)營權(quán)中分置出不具有身份屬性的土地經(jīng)營權(quán)，就是為了開禁原有土地承包經(jīng)營權(quán)制度下，對于承包地流轉(zhuǎn)上的限制，使承包地可以更加順暢的流轉(zhuǎn)、抵押，以實現(xiàn)農(nóng)民在土地上的財產(chǎn)權(quán)利。但是，賦予農(nóng)戶對于土地更多的處分權(quán)能，必然沖擊集體土地所有權(quán)。分置出的土地經(jīng)營權(quán)為了實現(xiàn)其抵押目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行用益物權(quán)化的構(gòu)建，這意味著又出現(xiàn)了一個定限物權(quán)用以限制所有權(quán)權(quán)能，客觀上加劇了集體所有權(quán)的虛化。同時，“三權(quán)分置”改革秉持中央維持土地承包關(guān)系長久不變的指導(dǎo)思想，強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定承包權(quán)。黨的十九大報告中明確提出：“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年?！边@意味著發(fā)包方對于農(nóng)村集體土地發(fā)包權(quán)的行使將再一次落空，在原有承包關(guān)系上直接順延三十年，使得現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權(quán)格局被進(jìn)一步固化，短期內(nèi)集體無法行使其所有權(quán)權(quán)能。

第二，“三權(quán)分置”改革可能對集體土地所有權(quán)主體制度造成沖擊。由于“三權(quán)分置”改革可能會進(jìn)一步加劇所有權(quán)權(quán)利虛化現(xiàn)象，而所有權(quán)權(quán)利的虛化則反過來會沖擊集體所有權(quán)主體制度。集體所有權(quán)權(quán)利不斷虛化，使得農(nóng)民集體在行使集體所有權(quán)、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)方面的功能會日漸弱化。集體成員對于其土地利益的實現(xiàn)高度依賴于土地承包經(jīng)營權(quán)或分置出的土地經(jīng)營權(quán)，由此會削弱集體對于成員的凝聚力與心理認(rèn)同，不利于集體所有權(quán)主體制度的構(gòu)建。同時，準(zhǔn)所有權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)以及用益物權(quán)化的土地經(jīng)營權(quán)，會進(jìn)一步固化現(xiàn)有的農(nóng)地使用格局，這勢必會增加適度規(guī)模及調(diào)整利用土地格局的成本，反過來不利于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革目標(biāo)的實現(xiàn)。

3 “三權(quán)分置”下農(nóng)村集體所有權(quán)制度的構(gòu)建

3.1 明確集體所有權(quán)主體的內(nèi)涵，完成集體所有權(quán)主體的法人化改造

明確集體所有權(quán)主體的內(nèi)涵，首先要解決的是所有權(quán)主體到底是誰的問題。前文已述，在我國現(xiàn)行法律與相關(guān)政策中，出現(xiàn)了農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織兩個所有權(quán)主體。那么應(yīng)當(dāng)以哪種作為我國農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體呢？可以從歷史與現(xiàn)實兩個角度予以考察。以歷史角度審視，我國現(xiàn)階段形成的三級農(nóng)民集體概念實則應(yīng)與人民公社時期的生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊與公社相對應(yīng)。只是在人民公社體制解體過程中，部分地區(qū)將其經(jīng)濟(jì)職能分出形成集體經(jīng)濟(jì)組織。從集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生的淵源上分析，集體經(jīng)濟(jì)組織并不是完全對應(yīng)于人民公社制下的三級集體，而是在原集體解體后，承繼其部分經(jīng)濟(jì)職能的組織。所以我們并不能直接將集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)作是集體所有權(quán)主體。從現(xiàn)實角度看，集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)置并不具有普遍性。2010年針對十個省份的調(diào)研數(shù)據(jù)表明，只有26.4%的農(nóng)村存在獨(dú)立的集體經(jīng)濟(jì)組織。[3]208可見將集體所有權(quán)主體直接確定為集體經(jīng)濟(jì)組織，這與我國農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀不符。

我國現(xiàn)行法律規(guī)定的農(nóng)民集體包括三類，但是筆者認(rèn)為現(xiàn)階段不宜再將鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體作為確權(quán)對象。原因有兩點(diǎn)：第一，在人民公社制度解體后，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級成立鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府，成為了國家一級行政機(jī)構(gòu)。盡管法律規(guī)定由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織代行集體所有權(quán)，但是由于集體經(jīng)濟(jì)組織的不普遍性，在現(xiàn)實確權(quán)過程中很難找到以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有權(quán)主體的實例，無奈之下，《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》只得規(guī)定“沒有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織的，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體土地由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府代管?！边@種權(quán)宜之策，無疑混淆了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府與農(nóng)民集體之間的關(guān)系，使國家權(quán)力不當(dāng)?shù)亟槿氲睫r(nóng)民集體中，為公權(quán)力不當(dāng)侵犯農(nóng)民利益留下了隱患，且作為國家行政機(jī)關(guān)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府不應(yīng)該享有代行集體所有權(quán)的權(quán)利，這是主體上的嚴(yán)重錯位；第二，當(dāng)人民公社體制解體后，原人民公社的行政權(quán)力為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府所獲得，從農(nóng)民觀念上講，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))已經(jīng)成為國家形象的代表和國家權(quán)力的延伸，且因鄉(xiāng)(鎮(zhèn))所轄的地域范圍較廣，區(qū)域內(nèi)成員之間聯(lián)系不夠緊密，難以形成有效的自治主體，所以在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))成立集體經(jīng)濟(jì)組織的阻力較大，這也與農(nóng)民的一般觀念相違背。

對于村農(nóng)民集體與村內(nèi)農(nóng)民集體，應(yīng)當(dāng)以何為確權(quán)對象？筆者認(rèn)為宜采納“宜村則村，宜組則組”的確權(quán)方式。理由在于：第一，法律所規(guī)定的村內(nèi)集體組織(村民小組)是由原生產(chǎn)隊改造過來的，人民公社時期生產(chǎn)隊所有的土地占95%以上，生產(chǎn)隊是以自然村為基礎(chǔ)構(gòu)建的，即其邊界范圍為自然形成，其成員相互之間也比較熟悉，具有較為強(qiáng)大的內(nèi)聚力。以村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織(村民小組)為確權(quán)主體，不僅有利于形成完整的產(chǎn)權(quán)，而且有利于集體成員行使相應(yīng)的民主權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)村民主；第二，盡管村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織具備有明顯的理論上的優(yōu)勢，但是就實踐情況來看，人民公社制度解體后，“村一級已經(jīng)成為集體土地所有權(quán)的主要形式，農(nóng)民也已接受村是比村民小組更具主體性的存在?！盵6]6-7所以綜合理論與實踐情況而言，確定集體土地所有權(quán)主體應(yīng)堅持“宜村則村、宜組則組”的原則。

當(dāng)確定集體所有權(quán)主體后，應(yīng)如何確定所有權(quán)主體的組織形式？即如何認(rèn)定集體所有權(quán)主體的性質(zhì)？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對集體所有權(quán)主體進(jìn)行法人化改造，賦予其法人地位。以法人制改造集體土地所有權(quán)主體具有以下優(yōu)勢：第一，以法人制改造農(nóng)民集體與我國以合作化方式產(chǎn)生集體所有權(quán)的歷史淵源相契合。我國農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動深受蘇聯(lián)的合作社——集體農(nóng)莊制度的影響。而在蘇聯(lián)，合作社——集體農(nóng)莊作為財產(chǎn)權(quán)的主體是享有民事主體資格的法人。[7]3以法人化改造農(nóng)民集體，有其內(nèi)在的歷史邏輯；第二，法人制可以避免因集體所有權(quán)主體不具備法人資格，而使集體成員承受法律義務(wù)所帶來的風(fēng)險。目前我國許多村莊都負(fù)有較大數(shù)額的債務(wù)，[8]4-9倘若不對農(nóng)民集體進(jìn)行法人化改造，那么其債務(wù)風(fēng)險就有可能波及到農(nóng)民，這不利于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；第三，通過對農(nóng)民集體的法人化改造，以法人治理結(jié)構(gòu)完善農(nóng)民集體，可以加大農(nóng)民參與決策和監(jiān)督的權(quán)利，更好地保護(hù)農(nóng)民利益?！笆强朔F(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度存在之弊端的重要舉措?！盵3]199但是在對農(nóng)民集體進(jìn)行法人化改造時應(yīng)當(dāng)注意農(nóng)村發(fā)展的實際情況。對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可普遍成立村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、組經(jīng)濟(jì)合作社，作為土地集體所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)代表。對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，則宜以村委會代行集體所有權(quán)。*《民法總則》第101條已經(jīng)確認(rèn)委員會具有自治法人資格。

3.2 重構(gòu)與完善集體所有權(quán)權(quán)能，避免集體所有權(quán)虛化

《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》中提出：“土地集體所有權(quán)人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。農(nóng)民集體是土地集體所有權(quán)的權(quán)利主體，在完善“三權(quán)分置”辦法過程中，要充分維護(hù)農(nóng)民集體對承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項權(quán)能，發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢和作用。”因此，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面入手構(gòu)建集體所有權(quán)權(quán)能。

一是重賦集體的發(fā)包權(quán)，明確土地承包期限?，F(xiàn)有政策業(yè)已明確，在二輪承包到期之后，土地自動續(xù)期三十年，集體的發(fā)包權(quán)被再次剝奪。在這樣的制度安排下，我國的土地承包經(jīng)營權(quán)的承包期限，從第一輪承包算起，將長達(dá)75年。對此，筆者認(rèn)為在三輪承包到期后，國家不宜再采取直接延長承包期的做法，而是應(yīng)當(dāng)將發(fā)包權(quán)交給集體所有權(quán)主體。否則，現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權(quán)可能會因承包期限過長而出現(xiàn)永佃權(quán)化傾向。從法理邏輯上看，土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán)，是設(shè)立在集體所有權(quán)之上的一種定限物權(quán)。“集體所有權(quán)沒有時間限制，土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)有期限限制，否則就模糊了集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)之間的邊界?！盵9]9且隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國的城市化率不斷攀升，國家統(tǒng)計局公布中國2016年的城市化率已達(dá)到57.53%，預(yù)計到三輪承包結(jié)束時，我國的城市化進(jìn)程業(yè)已完成，此時農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)與人地關(guān)系將會發(fā)生重大變化，對于農(nóng)地的利用方式，不應(yīng)再由國家統(tǒng)一規(guī)定，而是應(yīng)當(dāng)將發(fā)包權(quán)交還農(nóng)民集體，由農(nóng)民集體根據(jù)實際情況進(jìn)行資源的再配置，以充分發(fā)揮集體土地所有制的資源配置優(yōu)勢。新一輪土地發(fā)包，應(yīng)當(dāng)明確土地承包的期限，可以參照建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定，將承包期規(guī)定為70年，到期后再統(tǒng)籌分配，順應(yīng)農(nóng)民對土地權(quán)利長期均等化的期待。[10]11

二是重建集體的收益權(quán)?！皬漠a(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，財產(chǎn)所有權(quán)是一種對財產(chǎn)獨(dú)占的、排他性的權(quán)利，其根本在于收益權(quán)，不能帶來任何利益的排他性權(quán)利，對所有人來說毫無意義?！盵3]95“享有靜態(tài)所有權(quán)并非所有者的終極目的，而在所有物基礎(chǔ)上獲得收益才是所有權(quán)人的真正動機(jī)。”[11]70而我國出于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政治考量，不僅廢除了農(nóng)業(yè)稅，同時取消了村提留，使得農(nóng)戶在使用集體土地時不需要交納任何土地承包費(fèi)用，集體土地所有權(quán)的利益被分散轉(zhuǎn)移到土地承包經(jīng)營權(quán)之中，使得集體所有權(quán)的收益權(quán)能極度殘缺。因此，應(yīng)當(dāng)重建集體所有權(quán)的收益權(quán)能。農(nóng)村土地承包費(fèi)、公積金、公益金、管理費(fèi)等村提留，其性質(zhì)不同于國家農(nóng)業(yè)稅，不宜由國家直接取消，而是應(yīng)當(dāng)將收取權(quán)賦予農(nóng)村集體，由農(nóng)村集體全體成員決定是否收取以及收取比例。只要收取的費(fèi)用是用作農(nóng)村集體共益性的生產(chǎn)經(jīng)營或生活之需，或通過合理分配，使得農(nóng)民能夠從中獲取利益，那么不僅不會加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，反而能夠通過重建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)權(quán)能，更好地促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，減少農(nóng)村廣泛存在的“搭便車”現(xiàn)象，從而更有利于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。同時也有助于實現(xiàn)集體內(nèi)部的公平，使沒有分得承包地的集體成員也享受到利益分配。[12]81

三是落實集體的監(jiān)督權(quán)，切實行使法定收回權(quán)?！锻恋毓芾矸ā返?7條賦予了發(fā)包方對承包方撂荒承包地時的法定收回權(quán)，《土地承包法》第13條第2款規(guī)定發(fā)包方享有監(jiān)督承包方依照合同約定的用途合理利用和保護(hù)土地的權(quán)利，即賦予了發(fā)包方以土地監(jiān)督權(quán)。但同時，由于《土地承包法》中“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地”的規(guī)定以及國家穩(wěn)定承包關(guān)系的政策導(dǎo)向，造成實踐中很少有集體會收回承包地。這既不利于土地的有效利用，更不利于集體所有權(quán)的實現(xiàn)。所以應(yīng)當(dāng)落實集體對于承包地的監(jiān)督權(quán)，對于未按照法律規(guī)定合理利用土地的土地承包經(jīng)營權(quán)人，應(yīng)當(dāng)由集體行使法定收回權(quán)，以提高土地的利用效率。同時，集體所享有的監(jiān)督權(quán)和收回權(quán)對象也應(yīng)擴(kuò)展至土地經(jīng)營權(quán)人，原因在于，第一，集體所享有的監(jiān)督權(quán)與法定回收權(quán)是集體所有權(quán)權(quán)能的具體表現(xiàn)。盡管土地經(jīng)營權(quán)人是從土地承包經(jīng)營權(quán)人之處獲取的土地經(jīng)營權(quán)，但作為所有權(quán)人的集體，依然有權(quán)對經(jīng)營權(quán)人利用土地的方式予以監(jiān)督和制約。第二，現(xiàn)階段農(nóng)民兼業(yè)化現(xiàn)象突出，作為承包主體的農(nóng)民(農(nóng)戶)盡管享有對于經(jīng)營權(quán)主體使用農(nóng)地的監(jiān)督權(quán)，但農(nóng)民在流轉(zhuǎn)其土地經(jīng)營權(quán)之后，很可能會脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，這使得其無法切實行使對于經(jīng)營權(quán)主體的監(jiān)督權(quán)。而作為土地所有權(quán)主體的集體，是無法脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的，在農(nóng)民因為離開農(nóng)村而無法有效行使監(jiān)督權(quán)的情形下，由集體基于所有權(quán)行使對經(jīng)營權(quán)主體利用土地的監(jiān)督權(quán)就是必要的。

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