黑龍江省政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因及防范對(duì)策研究

王 瑩，王永博

（黑龍江大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院，哈爾濱 150000）

自改革開放以來，我國(guó)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展腳步，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，各地方政府為提高本地區(qū)GDP總量，對(duì)資金的需求日益增長(zhǎng)。我國(guó)地方政府除了轉(zhuǎn)貸國(guó)債資金和延期支付外，還采取了各種方式籌措資金，因此，產(chǎn)生了大量的政府債務(wù)。在舉借債務(wù)的過程中，地方政府在行政管理方面缺少約束條件，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，且管理日趨復(fù)雜，積累了更多的風(fēng)險(xiǎn)和隱患。

一、黑龍江省政府債務(wù)現(xiàn)狀

就地方政府債務(wù)而言，黑龍江省債務(wù)問題在東北三省當(dāng)中并不是最嚴(yán)重的，與遼寧省和吉林省相比較而言，債務(wù)總量和規(guī)模都低于其他兩省。從債務(wù)規(guī)?？?，2013年黑龍江省各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)2 042.11億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)1 049.89億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)496.12億元。①數(shù)據(jù)來源：國(guó)家審計(jì)署審計(jì)報(bào)告。2013年數(shù)據(jù)雖然時(shí)效性顯著降低，但仍能說明盡管黑龍江省位列東三省最末，但債務(wù)總量仍然很高。

2014年10月國(guó)家發(fā)文對(duì)地方政府性存量債務(wù)展開甄別，新的預(yù)算法將政府舉債主體及額度進(jìn)行限定。國(guó)家對(duì)黑龍江省政府債務(wù)余額限額2015年和2016年分別為3 422億元和3 165億元，而黑龍江省政府債務(wù)余額2014—2016年分別為2 802億元、3 046億元和3 129億元。債務(wù)規(guī)模雖逐年上升，但仍低于遼寧省。從負(fù)債率和債務(wù)率看，2014—2016年黑龍江省政府債務(wù)余額在逐年提高。

從負(fù)債率和債務(wù)率看，黑龍江省在2014—2016年間，無論是負(fù)債率還是債務(wù)率都在逐年增長(zhǎng)。其中，負(fù)債率增長(zhǎng)速度較為緩慢，2016年同指數(shù)只比2015年增長(zhǎng)了0.15%，負(fù)債率在2015年得到了適當(dāng)?shù)目刂疲欢鴤鶆?wù)率增長(zhǎng)速度較快，在短短2年內(nèi)就增長(zhǎng)了22.25%，其中2015—2016年間增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)高于上一年度。黑龍江省政府的負(fù)債率和債務(wù)率逐年升高，并且2016年黑龍江省的債務(wù)率達(dá)到91.79%，已經(jīng)在90%—150%的安全警戒線內(nèi)。因此，黑龍江省政府的債務(wù)問題值得我們關(guān)注。

二、黑龍江省政府債務(wù)成因分析

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的歷史欠賬

黑龍江省在新中國(guó)成立初期有很長(zhǎng)一段時(shí)期的工作重心都放在階級(jí)斗爭(zhēng)上，從而忽視了持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的任務(wù)。直到十一屆三中全會(huì)后，黑龍江省各級(jí)地方政府雖然按照上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)指示全力發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)，但是由于歷史欠賬太多，需要政府投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金數(shù)額實(shí)在太大，再加上地方政府財(cái)政本身困難，沒有足夠的時(shí)間恢復(fù)，所以盡管采取了各種方式來籌集資金，但也不得不大規(guī)模地舉債來緩解財(cái)政困難。

（二）國(guó)有企業(yè)和政府之間的“臍帶關(guān)系”

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)有企業(yè)與政府之間的關(guān)系相當(dāng)密切，改革開放并未從根本上切斷這種聯(lián)系。當(dāng)國(guó)有企業(yè)遇到市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，會(huì)將相當(dāng)一大部分轉(zhuǎn)嫁到政府和財(cái)政頭上。一方面，很多政府應(yīng)該履行的職能大多由國(guó)有企業(yè)承擔(dān)；另一方面，政府能夠直接介入國(guó)企章程的確立。在這種背景條件下，國(guó)企收入部分交予政府相關(guān)部門，而政府要為國(guó)企各類支出乃至虧損承擔(dān)無限連帶責(zé)任。兩者具有一種“臍帶”關(guān)系，所以國(guó)企面臨的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)絕大部分通過無限連帶責(zé)任轉(zhuǎn)移到政府，由其代為承擔(dān)。由于國(guó)企經(jīng)營(yíng)并不受市場(chǎng)制約，所以改革開放之后國(guó)企的體制改革成為經(jīng)濟(jì)改革的重難點(diǎn)，隨著種種措施的出臺(tái)施行，問題有所改觀但不徹底。同時(shí)卻又出現(xiàn)了一些棘手問題，如員工失業(yè)、清償債務(wù)等都需要由政府代為處理。由此可得，政府與國(guó)企之間的“臍帶”關(guān)系致使政府財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)每況愈下。

（三）財(cái)稅制度的不完善

財(cái)政收入普遍來自稅收，稅收增長(zhǎng)是財(cái)政收入增長(zhǎng)的基礎(chǔ)。然而，黑龍江省的稅收增長(zhǎng)一直處于全國(guó)平均水平線之下。雖然黑龍江省財(cái)稅制度一直處于不斷調(diào)整中，但政府并未在這一過程中發(fā)揮作用，導(dǎo)致財(cái)政收入占GDP的比重不斷下降，政府財(cái)政收支缺口越來越大，負(fù)債情況也越來越嚴(yán)重。

（四）支出項(xiàng)目眾多

政府除了要負(fù)責(zé)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，還要承擔(dān)著“化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”的義務(wù)，一旦出現(xiàn)社會(huì)不穩(wěn)定因素，就需要大量的財(cái)政來進(jìn)行平定。就黑龍江省內(nèi)而言，影響社會(huì)穩(wěn)定的因素主要有“下崗失業(yè)問題”、“地方金融秩序混亂”、“經(jīng)濟(jì)詐騙較多”等問題。這些問題都是造成社會(huì)不穩(wěn)定的導(dǎo)火索，為了避免引發(fā)更大的矛盾，政府只能通過財(cái)政支出來安撫人民群眾的情緒。如近年來，黑龍江省下崗失業(yè)的人數(shù)巨大，脆弱的社會(huì)保障體系根本無法解決這一問題，由此產(chǎn)生的大量貧困人口的生活問題，變成了財(cái)政支出的一個(gè)重要選項(xiàng)。與此同時(shí)，省內(nèi)出現(xiàn)的一些“亂集資”、“非法融資”、“高息攬儲(chǔ)”、“違規(guī)拆借”等金融秩序混亂所引發(fā)的社會(huì)不良影響，也都由地方政府來解決，地方財(cái)政被迫承擔(dān)了最后的支付和償還責(zé)任。

三、黑龍江省政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策

（一）完善財(cái)稅制度

黑龍江省財(cái)政收入來源較少、支出科目眾多。而財(cái)政收入的主要來源就是稅收，因此，加快稅收增長(zhǎng)迫在眉睫。首先，完善目前已有的稅務(wù)種類，適度增加新稅種，確立地方稅收體系，避免偷稅、漏稅等情況的發(fā)生。而在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，黑龍江省稅收存在不合理的收費(fèi)情況。雖然政府需要提高稅收增長(zhǎng)，但這并不能成為亂收費(fèi)的理由。因此，這就需要政府對(duì)稅收政策進(jìn)行有效的管理，剔除不合理收費(fèi)，加大管理力度。另外，政府應(yīng)該有獎(jiǎng)懲性的對(duì)待稅收來源。對(duì)于當(dāng)?shù)匕l(fā)展前景較好的行業(yè)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅速的企業(yè)，給予稅收支持；對(duì)于偷稅、漏稅，不遵守稅收制度的企業(yè)，給予罰款處罰。

（二）減少財(cái)政支出項(xiàng)目

首先，黑龍江省政府應(yīng)減少對(duì)社會(huì)各項(xiàng)活動(dòng)的干涉。如果政府事事親力親為，一手包攬各種社會(huì)活動(dòng)，這無疑增加了財(cái)政預(yù)算，加大了政府負(fù)債和赤字負(fù)擔(dān)。同時(shí)，政府應(yīng)該最大程度的滿足環(huán)境保護(hù)、國(guó)防、教育等重要部門所必需的開銷，而適度的縮小對(duì)傳統(tǒng)工農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出。另外，政府應(yīng)該根據(jù)預(yù)算科目的輕重緩急合理的制定預(yù)算，細(xì)化預(yù)算科目。同時(shí)，政府也可以設(shè)立相關(guān)的預(yù)算監(jiān)管部門，對(duì)每筆預(yù)算支出進(jìn)行監(jiān)督、管理，使各項(xiàng)財(cái)政支出嚴(yán)格按照預(yù)算規(guī)劃，做到勤儉節(jié)約、量力而為，盡可能的避免債務(wù)負(fù)債的發(fā)生。

（三）政府債務(wù)置換

對(duì)于政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中已經(jīng)存在的歷史欠賬，可以通過地方政府債務(wù)置換來實(shí)現(xiàn)債務(wù)重組和資產(chǎn)證券化，置換后的地方政府債務(wù)期限將延長(zhǎng)，利率將有所降低，可以暫時(shí)緩解政府的債務(wù)壓力和赤字負(fù)擔(dān)。據(jù)財(cái)政部測(cè)算，置換后地方政府一年可減輕利息負(fù)擔(dān)400億—500億元；如果首批置換成功，財(cái)政部還有可能進(jìn)一步擴(kuò)大置換規(guī)模。債務(wù)置換可以減少銀行風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)規(guī)模，提高資本充足率。債務(wù)置換可以改善地方政府債務(wù)的可持續(xù)性，信貸風(fēng)險(xiǎn)和不良貸款的生成速度也會(huì)有所降低，銀行系統(tǒng)整體資產(chǎn)質(zhì)量會(huì)有所改善。因此，黑龍江省政府可以通過債務(wù)置換改善債務(wù)的可持續(xù)性，減輕黑龍江省政府的財(cái)政赤字壓力。

（四）鼓勵(lì)股份制融資

黑龍江省政府應(yīng)培育新的經(jīng)濟(jì)來源點(diǎn)，給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有效支持是一種有效的增加財(cái)政收入手段。政府應(yīng)該根據(jù)黑龍江省內(nèi)的實(shí)際情況制定政策，降低貨幣政策門檻，抑制金融的不穩(wěn)定性?；诮陙怼罢畟鶆?wù)不斷由企業(yè)債務(wù)取代”的情況，黑龍江省內(nèi)銀行可以通過開發(fā)多樣的貼現(xiàn)手段，對(duì)現(xiàn)有的準(zhǔn)備金份額合理地管理，以此增強(qiáng)黑龍江省政府應(yīng)對(duì)金融波動(dòng)的能力。

（五）健全預(yù)算管理及信息公開披露制度

要加強(qiáng)預(yù)算管理，使預(yù)算管理規(guī)范化、制度化、法制化，盡可能避免財(cái)政赤字情況的發(fā)生。對(duì)赤字要提起重視，進(jìn)行透視分析和有效控制?？刂贫唐谕顿Y份額，鼓勵(lì)和吸納長(zhǎng)期和直接投資。警惕外來基金會(huì)利用其積累的游資在省內(nèi)進(jìn)行炒作，檢測(cè)并分析他們的活動(dòng)模式，預(yù)防金融入侵。黑龍江省政府應(yīng)該順應(yīng)時(shí)代潮流，建立公開透明的財(cái)務(wù)信息體系，信息公開取決于財(cái)務(wù)報(bào)表，但是黑龍江省政府的財(cái)務(wù)報(bào)表都存在很多問題，比如，不能反映隱性債務(wù)等潛在的風(fēng)險(xiǎn)。因此，要健全預(yù)算管理、建立信息公開披露制度，搭建信息透明化的橋梁，實(shí)現(xiàn)報(bào)表與地方債務(wù)透明化。