杜學文　蔣莉

〔摘要〕 隨著“美麗中國”戰(zhàn)略的提出和國人對環(huán)境保護理解的加深，我國環(huán)境保護理念由起初的被動式“污染防治”轉變?yōu)橹鲃邮健碍h(huán)境管理”。環(huán)保理念的變遷對環(huán)境標準體系的與時俱進提出了更高要求。因此，為完善我國環(huán)境標準體系，應通過立法賦予國家環(huán)境標準法律屬性，推進國家環(huán)境標準建設以適應經濟社會發(fā)展，強化環(huán)境標準配套制度建設，增強環(huán)境標準的基礎性工作。

〔關鍵詞〕 環(huán)境標準；環(huán)境標準體系；污染防治；環(huán)境管理

〔中圖分類號〕X32 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2018）03-0069-04

改革開放尤其是“入世”以來，我國經濟飛速發(fā)展，人民生活水平日益提升。但與此相伴的是自然生態(tài)環(huán)境遭到了一定程度的破壞，經濟社會發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾日趨尖銳。進入21世紀以來，國家加大了環(huán)境保護力度，從建設生態(tài)文明到建設“美麗中國”，“綠水青山就是金山銀山”的理念深入人心。隨著國人對環(huán)境保護理解的加深，我國環(huán)境保護理念由起初的被動式“污染防治”轉變?yōu)橹鲃邮健碍h(huán)境管理”。環(huán)境標準是環(huán)境管理的依據和手段，因此，環(huán)保理念的變遷對環(huán)境標準體系的與時俱進提出了更高的要求。

一、我國環(huán)境標準現狀及存在的問題

（一）環(huán)境標準概述

環(huán)境標準是環(huán)境保護類政策法規(guī)的具體體現，它是為了對環(huán)境中有害成分含量及其排放源進行規(guī)范，通過遵循一系列技術規(guī)范，從而達到保護人類自身健康、推動生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)的目的 〔1 〕。歸納而言，環(huán)境標準主要有以下四方面的作用：首先，環(huán)境標準是制定環(huán)境保護各項規(guī)定和政策計劃的重要依據，不僅是環(huán)境保護的重要手段，也是環(huán)境保護所要達到的目標。其次，是否符合環(huán)境標準的規(guī)定是判斷一個地區(qū)的環(huán)境質量和地方政府環(huán)境保護工作是否做到位的重要依據。再次，環(huán)境標準不僅是制定環(huán)保法律法規(guī)的重要補充和體現，同時也是環(huán)境保護執(zhí)法的重要抓手和依據。最后，對于從事具體生產經營的企業(yè)來說，要從事現代化的生產經營，沒有環(huán)境標準不行，環(huán)境標準可以促進企業(yè)對自身污染排放進行約束和管理，有利于企業(yè)改進工藝，更新設備，提高生產效率。總之，對環(huán)境管理來說，環(huán)境標準是總的技術基礎 〔2 〕。

（二）我國環(huán)境標準現狀

環(huán)境保護的興起，在一定程度上推動了環(huán)境標準的發(fā)展。目前，我國已初步形成涵蓋水、大氣、土壤、固體廢棄物、噪聲和輻射等一系列環(huán)境保護領域的較為完善的環(huán)境標準體系。此環(huán)境標準體系可概括為兩級五類。兩級主要指國家級標準和地方級標準；五類主要指環(huán)境標準體系已覆蓋國家環(huán)境質量標準、國家污染物排放標準、國家環(huán)境監(jiān)測規(guī)范、國家環(huán)境管理規(guī)范類標準和國家環(huán)境基礎類標準。具體到行業(yè)控制范圍而言，大氣、水污染物的重點排放源已完全覆蓋。對于污染物控制項目方面，現行環(huán)境標準體系總體上可與環(huán)境管理需求相適應，但在水、大氣等實際污染物控制項目的環(huán)境標準數量上還與美國等發(fā)達國家存在不小的差距。再從污染物控制的嚴格程度方面來看，基于環(huán)保形勢日趨嚴峻的現狀，目前，針對煉焦、火電等一些高污染行業(yè)的顆粒物、二氧化硫、氮氧化物等污染物的排放，我國提出了世界上最嚴格的要求。因此，就嚴格程度而言，現行標準基本與我國經濟社會發(fā)展相適應 〔3 〕。

（三）我國現行環(huán)境標準存在的主要問題

進入21世紀以來，雖然我國環(huán)境標準建設取得了較為長足的進步，但還在一定程度上存在諸多不足。例如，就環(huán)境標準的覆蓋范圍而言，在部分領域或行業(yè)還存在一定空白；就環(huán)境標準的數量而言，目前從總體上看總量控制的標準還比較少，特別是專門針對公眾健康等方面設定的標準存在嚴重不足；就環(huán)境標準自身的屬性而言，目前在我國法律體系中，尚未完全明確環(huán)境標準的法律性質；就環(huán)境標準的制定而言，制定環(huán)境標準的機構不中立，制定程序也不完善，尤其是公眾參與制定環(huán)境標準還不夠，從而在一定程度上影響了環(huán)境標準的公正性和權威性；從標準與標準之間的關系來看，部分標準針對同一環(huán)境要素存在著數值交叉等問題 〔4 〕。具體來看，我國現行環(huán)境標準主要存在以下問題：

首先，部分國家標準制定或修訂較為滯后。第一，目前我國有些環(huán)境質量標準已經不能客觀、準確地反映環(huán)境污染的真實情況和特征，如涉及地表水、地下水等的環(huán)境質量標準，滯后影響巨大，無法滿足相關環(huán)境管理需求，因此對其及時進行修訂極其必要。第二，就污染物排放標準而言，目前單獨針對行業(yè)制定的環(huán)境標準少之又少，例如涂料、農藥、電子、煤化工等部分重點行業(yè)，至今執(zhí)行的仍舊是大氣和水的綜合排放標準，這樣的標準對行業(yè)的控制力很弱，針對性嚴重不足 〔5 〕。另外，我國現行的一些標準已不能充分反映行業(yè)發(fā)展和環(huán)保技術進步，尤其是一些制定、發(fā)布時間較早的標準，需要及時更新，以跟上時代發(fā)展步伐。還有一些污染物排放標準的制定沒有很好地結合各項政策制度，從而導致標準與標準之間存在相互沖突的現象，使標準的使用者無所適從。第三，針對環(huán)境監(jiān)測規(guī)范來說，一方面現實中需要監(jiān)測的環(huán)境污染物因子越來越多，另一方面，由于現行的環(huán)境監(jiān)測方法和技術落后，導致實踐中監(jiān)測數據的真實性要打一定折扣。另外，現行管理規(guī)范類環(huán)保標準的系統(tǒng)性和協調性都與最新的環(huán)境管理制度存在一定出入，需要在進一步梳理的基礎上進行優(yōu)化。第四，從環(huán)境基礎類標準來看，制定諸如大氣和水污染物排放的尺度不一，導致行業(yè)內存在一定的不公平性。針對基礎標準的技術導則等也不完善，導致基礎標準的實際操作性不足，部分基礎標準及其導則也需要及時修訂來滿足環(huán)境管理的需要 〔6 〕。

其次，地方環(huán)境標準制定發(fā)展緩慢。我國環(huán)境標準主要分為國家標準和地方標準兩級。國家標準是針對全國的普遍情況而制定的普適性標準，對于行業(yè)、企業(yè)來說，國家標準是最基本的環(huán)保要求，但基于我國幅員遼闊的現實，事實上在很多情況下，國家標準往往無法具體解決某個地區(qū)局部的、差異化的環(huán)境污染問題，這時就需要地方根據自身經濟社會發(fā)展和環(huán)境污染的實際來制定標準，這就是地方標準。地方環(huán)境標準在我國環(huán)境標準體系中具有重要地位，它是國家標準的重要補充和完善，如果說國家標準是一般性、基礎性規(guī)定，那么地方標準就是特定性、細化性規(guī)定。地方標準是地方解決實際環(huán)境問題的重要手段之一 〔7 〕。但目前，我國地方標準的制定發(fā)展非常不平衡，只有少數地區(qū)制定了較為系統(tǒng)、完備的地方環(huán)境標準，大多數地區(qū)的地方環(huán)境標準數量少、內容簡單，甚至還有少數地區(qū)至今尚未制定任何地方環(huán)境標準。

再次，環(huán)境標準與環(huán)境管理制度不匹配。我國實行中央統(tǒng)一領導，地方環(huán)保部門對各地環(huán)境事務各司其職、對地方環(huán)境質量負責的環(huán)境管理制度，現行與環(huán)境保護標準有關的環(huán)境管理制度主要包括環(huán)境影響評價、總量控制、排污許可等制度。與國外對比可知，我國現行的環(huán)境管理及其制度過度依賴國家標準，追求統(tǒng)一性，雖具有普遍使用性，但具體到不同地區(qū)的環(huán)境保護現狀，就顯得很不適應，缺乏因地制宜，造成區(qū)域、行業(yè)的不平衡發(fā)展，甚至出現耽誤發(fā)展的情況。比如污染物排放標準是企業(yè)污染物排放的依據，也是環(huán)保部門監(jiān)管的依據，但如果各地搞“一刀切”的排污許可必然會產生不公平現象。

最后，環(huán)境標準制定的科學性有待加強。對于重點行業(yè)的污染因子及其相關特性、作用機理的研究不充分，導致環(huán)境標準針對性和實用性不強。同時，需要制定的環(huán)境標準數量極為龐大，而目前制定環(huán)境標準的合格人員數量明顯不足，且工作經費得不到充分保障，導致我國環(huán)境保護標準體系建設的持續(xù)性與穩(wěn)定性受到嚴重影響 〔8 〕。

二、美國環(huán)境標準現狀及中美環(huán)境標準之比較

環(huán)境標準的制定和發(fā)展離不開相應的法律制度和科技水平的發(fā)展，雙方互為補充。環(huán)境保護的世界發(fā)展史表明，污染偏重的地區(qū)和國家往往是環(huán)境保護法制和標準制定的先行者。20世紀以來，由于工業(yè)的發(fā)展，環(huán)境污染愈發(fā)嚴重，各國環(huán)境標準隨著環(huán)境立法的不斷成熟而取得了長足的發(fā)展。但環(huán)境標準真正成為環(huán)境污染控制的重要手段還得從20世紀50年代算起。綜合各國環(huán)境標準制定模式來看，大多是由中央或聯邦政府負責制定，而執(zhí)行主體主要在地方。當然，地方也有一定權限，可根據自身環(huán)境保護的實際來制定一些地方標準，相對于中央或聯邦標準而言，地方標準往往更加嚴格，也更具有針對性和操作性。在西方發(fā)達國家中，美國的環(huán)境標準體系獨樹一幟，具有不少優(yōu)點和一定的代表性，對比而言，其作為他山之石，在某種意義上可以為我國環(huán)境標準體系的完善提供有益借鑒。

（一）美國環(huán)境標準現狀

美國將保護人體健康、應對現實或潛在的環(huán)境污染或危害作為環(huán)境標準制定的目的。自其建國到成為經濟最發(fā)達的國家，在這200多年的發(fā)展歷程中，美國也經歷了環(huán)境破壞程度非常大到科學治理的發(fā)展過程，發(fā)達的傳媒與獨立的司法對環(huán)境問題的糾偏起了重大作用，在此過程中其環(huán)境標準逐步完善。當前，美國的環(huán)境標準體系與我國大致類似，分為五類，主要包括環(huán)境質量標準、排放標準、技術標準、操作規(guī)范標準、產品信息標準，也基本覆蓋了水、大氣、固體廢物、有毒物質等方方面面。從標準的管理方式來看，美國將環(huán)境標準提升到與聯邦法規(guī)同等的效力高度，其國家環(huán)境標準由國家環(huán)保局制定，環(huán)境標準中對具體限值的規(guī)定較為明晰，同時還有完善的配套措施，對適用行業(yè)種類等內容的規(guī)定，大大增強了標準的實用性和針對性。另外，美國環(huán)境標準的顯著特點就是強調技術強制原則，尤其針對污染物排放 〔9 〕。

首先，與我國兩級分級不同的是，美國環(huán)境標準采用的是三級分級。第一級主要是由美國環(huán)境保護局制定的國家環(huán)境標準，其效力等同于聯邦法規(guī)，在全國范圍內普遍適用。第二級是各州根據自己的實際情況制定的州環(huán)境標準，州環(huán)境標準建立在國家環(huán)境標準基礎上，在各州范圍內具有法律效力。第三級主要是指由各專業(yè)技術協會制定的行業(yè)標準，行業(yè)標準自身并沒有法律強制性，企業(yè)可以自主選擇是否執(zhí)行行業(yè)標準，但如果國家環(huán)保局采用了某行業(yè)標準，該行業(yè)標準即具有了法律強制性。

其次，如前文所述，美國環(huán)境標準主要包括質量標準、排放標準、技術標準、操作標準、產品信息標準等五大類。在這五大類中，對環(huán)境質量標準而言，其主要由美國國家環(huán)保局針對一些需要綜合控制或管理治理的環(huán)境因素而制定國家環(huán)境質量標準，其層級較高。就排放標準而言，其主要是針對企業(yè)的排放量、速度和濃度進行限定值的規(guī)定，并且是在某一時間內的特定規(guī)定。所謂技術標準，就是由環(huán)境管理部門使用特殊的技術手段針對污染物的排放進行控制管理。而操作標準，則是針對環(huán)境有特殊影響的工作行為進行統(tǒng)一規(guī)定的標準。與其他幾項標準不同的是，產品信息標準主要針對存在潛在污染的相關企業(yè)而制定。

（二）中美環(huán)境標準之比較

首先，從相同點來看，中美兩國都采用中央統(tǒng)一立法和地方分散立法相結合的模式，并且中央環(huán)境標準是基礎，地方環(huán)境標準是重要組成部分。同時，中美兩國環(huán)境標準體系的結構形式也基本相同。

其次，從不同點來看：第一，環(huán)境標準的法律性質不同。美國的環(huán)境標準具有與法規(guī)同等的效力，強制性很強，是技術法規(guī)；而我國的環(huán)境標準游離于環(huán)境法律法規(guī)之外，其強制性較美國環(huán)境標準要低。第二，環(huán)境標準的污染控制模式不同。我國環(huán)境標準的污染控制主要是重濃度輕總量、重末端治理輕源頭控制；而美國的環(huán)境標準主要采用負荷法，實行區(qū)域環(huán)境污染總量控制，即在科學測算的基礎上針對不同區(qū)域的環(huán)境介質設置污染物排放負荷量，這樣可以有效杜絕稀釋排放現象的出現，從而達到從源頭上控制環(huán)境污染總量的目的。此外，美國的環(huán)境標準采用技術強制原則，環(huán)境標準內容中包含技術要求，一定程度上從源頭上控制了污染物的排放。第三，環(huán)境標準體系內部構成不同。美國環(huán)境標準對環(huán)境標準整體形式的一致性不作要求，分散在與具體環(huán)境因素相關的法律法規(guī)中，根據現實或潛在的危害而設計，針對性較強，但公民了解和熟悉的程度較低；我國的環(huán)境標準，針對具體每一類的環(huán)境要素結構和分級分類都較為一致，雖在針對性上略顯不足，但容易被公眾所熟知，利于公眾參與和遵守。

三、完善我國環(huán)境標準體系的建議

環(huán)境標準是環(huán)境管理的重要手段和依據，好的環(huán)境標準能有力促進環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展，有利于改善現有發(fā)展模式，促進環(huán)境保護與經濟社會發(fā)展的統(tǒng)一。因此，制定好的環(huán)境標準，既要考慮長遠，也要監(jiān)管眼前；既要加強頂層制度設計，也要注重相關配套制度的完善和實施細則的制定；既要增加公眾的熟悉度、參與度，也要強化針對性；既要保護人民群眾的身體健康，也要兼顧經濟社會的綜合發(fā)展。針對我國環(huán)境標準存在的問題，結合與美國環(huán)境標準的對比結果，筆者認為，完善我國環(huán)境標準體系可從以下幾方面做起：

（一）通過立法賦予國家環(huán)境標準法律屬性

當前，我國國家環(huán)境標準尚游離于環(huán)境保護法律法規(guī)之外，在執(zhí)行過程中效力往往會大打折扣。建議借鑒美國環(huán)境法制，在環(huán)境立法中明確國家環(huán)境標準的法律屬性，以增強國家環(huán)境標準的嚴肅性和權威性。

（二）推進國家環(huán)境標準建設以適應經濟社會發(fā)展

伴隨著經濟的快速發(fā)展，目前我國部分環(huán)境標準已遠遠不能滿足經濟社會發(fā)展的需要。針對這類標準，要及時制訂修改、修訂計劃，使其盡快滿足形勢發(fā)展的需要。要針對各項重要環(huán)境因素逐步完善環(huán)境質量標準和污染物排放標準。同時，在制定和完善環(huán)境質量標準及污染物排放標準時，也要及時制定與之相適應、相配套的環(huán)境監(jiān)測標準與管理規(guī)范和技術導則，使國家環(huán)境標準體系進一步得到更新和完善 〔10 〕。

（三）完善地方環(huán)境標準建設

國家環(huán)境標準具有統(tǒng)一性，但針對具體地區(qū)就會顯得不完全契合，因此完善地方環(huán)境標準建設十分必要。針對施行國家污染物排放標準后仍不達標的地區(qū)、部分國家規(guī)定的重點地區(qū)、環(huán)境保護問題突出的地區(qū)和具有特有污染物的地區(qū)，要嚴格督促其制定地方環(huán)境標準，同時在制定地方環(huán)境標準時要參照美國做法，針對公眾健康指標而設定限值，細化標準的制定，通過推動各地加強地方環(huán)保標準體系建設，促進國家、地方兩級標準協調發(fā)展。

（四）強化環(huán)境標準配套制度建設

我國現行的諸多環(huán)境標準還較為粗放，配套制度也不完善，導致環(huán)境標準的可操作性不強，因此要加快推動《排污許可證管理條例》等配套制度的完善，理順涉及的各種影響因子的關系，如通過建立環(huán)境影響評價和排污許可制來加強對企業(yè)日常排污的監(jiān)管。還應盡快完善國家環(huán)境標準修訂辦法，環(huán)境標準的制定和修改應當發(fā)揮我國標準制定程序優(yōu)勢，吸引公眾廣泛參與，確保標準制定的科學化、民主化。同時，要明確環(huán)境標準制定時的限值及其依據，使環(huán)境保護部門在日常監(jiān)管中執(zhí)法依據更加明確，從而推動環(huán)境保護領域的法治化進程。

（五）增強環(huán)境標準的基礎性工作

首先，要加強對環(huán)境標準基礎理論的研究?；A理論對于實踐往往具有指導性意義，加強對影響環(huán)境的各類因子的研究，將最新數據和成果加入環(huán)境標準的制定之中，才能使環(huán)境標準擁有技術支撐，才能使標準站得住腳，跟得上發(fā)展的步伐。應通過研究國內外環(huán)境管理最新成果，來調整我國的環(huán)境管理制度，從而優(yōu)化環(huán)境標準；通過運用環(huán)境大數據和各類評估方法，來達到增強標準制定科學化的目的；通過數據支撐，強化實際監(jiān)測、監(jiān)管，夯實環(huán)境保護標準科學基礎，從另一層面反饋環(huán)境標準的實施效果。

其次，要不斷加強環(huán)境標準技術研究和突破，針對重點行業(yè)污染節(jié)點、因子進行分析，使我國環(huán)境標準制定中的技術發(fā)展與工業(yè)化程度相適應，從而提高環(huán)境標準的科學性、系統(tǒng)性、可操作性 〔11 〕。

再次，要加大環(huán)境標準經費投入，強化專業(yè)人才隊伍建設。環(huán)境標準的制定需要大量的研究、調研，沒有充足的經費保證，完善的標準體系無從談起。人是環(huán)境標準的最終制定者，所以要培養(yǎng)一批專業(yè)化程度高、潛心研究環(huán)境標準的專業(yè)人才隊伍，使我國環(huán)境標準制定形成長效機制。

〔參 考 文 獻〕

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責任編輯 梁華林