高校大部制機構改革探析

諸常初

摘 要：近年以來，高等學校在辦學規(guī)模、辦學方向、適應社會主義市場經(jīng)濟等方面取得了長足的發(fā)展。隨著高校合并與擴張，高校原有傳統(tǒng)科層制結構弊端日益顯現(xiàn)，去科層化和職能綜合化成為高校機構改革的方向。簡要分析我國高校機構設置現(xiàn)狀，試將政府大部制改革理念引入到高校機構改革實踐中，探索高校機構改革的可行路徑。

關鍵詞：高校；大部制；機構改革

中圖分類號：G649.21 文獻標識碼：A 文章編號：2095-7394（2018）01-0100-04

一、問題的提出

“大部制”改革這是我國行政管理體制改革在新的歷史條件下適應市場經(jīng)濟發(fā)展的一個新舉措，它可以化解政府部門中存在的機構重疊、職責交叉、政出多門的矛盾以及權限沖突，有助于減少和規(guī)范行政審批，簡化公務手續(xù)和環(huán)節(jié)，提高政策執(zhí)行效能。與政府機構一直在努力精簡不同，機構龐大并日益臃腫已經(jīng)成為我國高校的通病。高校機構政府化、高校組織科層化的趨向愈加明顯，龐大的行政管理隊伍帶來很多問題，首先，巨大的行政開支擠壓了有限的教育經(jīng)費；其次，重疊機構帶來了效率低下等問題；最后，現(xiàn)代大學作為一個功能日益綜合的學術機構，需要平衡學術權力與行政權力，實行學術本位的管理。然而，目前很多高校都存在政治權力和行政權力獨大的情況：教育和學術問題的決策，各項資源的配置，基本上通過校長辦公會進行；學校常設的學術委員會、學位委員會、職稱職務評聘委員會，很少能在教育與學術決策中發(fā)揮作用。

二、我國高校機構設置現(xiàn)狀

（一）大學膨脹凸現(xiàn)了傳統(tǒng)科層制的弊端

高校植根于社會，它的管理體制是社會管理體制的一部分，同時，它又受“高?！边@一概念的限定。因此，它既具有社會管理體制的基本特征，又屬于部門管理或者行業(yè)管理，具有教育工作的特點?？茖又平M織模式和管理體系，是我國現(xiàn)階段高等教育管理的基本組織形式。隨著高校規(guī)模的擴大，科層分工愈加精細，管理愈加復雜，高校傳統(tǒng)的科層制管理模式受到前所未有的挑戰(zhàn)，并暴露出了一系列的弊端，人們對其質疑聲不斷。首先，社會功能的增多和職權范圍的擴大使高?？茖訖C構越來越臃腫，這樣龐大的管理結構會帶來了兩方面的問題：一是層級增加使處于金字塔上層的領導難以了解實際情況，使高層決策的主觀性和盲目性更加明顯；二是龐大的機構增加了高校管理成本，降低了工作效率，產(chǎn)生嚴重的浪費，并容易滋生腐敗。其次，科層制機構訴諸集權控制，金字塔上層掌握著決策權和大量資源的調配權，處于金字塔底層的基層組織和工作人員只能被動地服從和執(zhí)行，降低了他們服務的適應性、靈活性、創(chuàng)造性。再次，就高校的管理體制而言，在管理中除了基礎的行政管理外，還存在學科發(fā)展，學術管理等更高層的管理要求，它們是高校區(qū)別于其他企事業(yè)單位最明顯的管理特征?？茖又齐y以適應學術管理的要求，它提倡的非人格化與學校管理中的“以人為本”的原則是相沖突的；它的完全依靠技術，高度統(tǒng)一的管理原則和學術交流自由開放的原則不一致；它的高度集權的原則和學校中充分發(fā)揮學院主體性作用的原則不一致，等等。[1]因此，傳統(tǒng)科層制在當今高校繼續(xù)實行必將阻礙高校學術性的發(fā)揮。

在國外，大多數(shù)高校作為一個學術機構存在，往往不受政府行政機構邏輯影響，但在我國，高校受多方面因素影響，從大學領導人遴選和任命方式、學校與政府的關系、學校內部治理結構、學校與社會的關系等各方面來看，我國高校已成為政府的附庸機構?！靶姓背蔀槎嗄陙碇袊髮W運行中的痼疾，高校普遍存在副職過多導致黨政功能的重疊、領導分工的極度細化，出現(xiàn)“校長干處長的活，處長干科長的活”的局面。使本應屬于學術性質的教育機構，成為官場氣氛濃郁的行政部門，“行政化”甚至有進一步“衙門化”的趨向。[2]

另外，隨著高校機構的膨脹，人們往往寄希望于設計出更加具體的科層制規(guī)則，以期涵蓋高校組織的所有情況。因為一方面，科層組織的專門化的確有利于高校組織更有效地對環(huán)境變化做出反應，也有利于更好地發(fā)揮個人才能；但另外一方面，科層組織按照一成不變的規(guī)則去辦事，管理者會逐漸把遵守規(guī)則看作是目的本身，這就是默頓所指出的“目標置換”，而過分遵從規(guī)則和“目標置換”常常是低效率的來源。[1]美國著名社會學家羅伯特·金·默頓和彼得·布勞（Peter Blau）稱這種現(xiàn)象為“科層制的反功能性”。

（二）大學合并、擴張所帶來大學組織運行方式或機制的改變

上世紀90年代以來，隨著我國高等教育管理體制改革的推行，高等教育空前發(fā)展。通過大學合并和擴張，國內許多高校在校生規(guī)模在短短幾年內成倍增長，如今萬人大學乃至三四萬在校生規(guī)模的學校都司空見慣。由此而來，雖然教育資源得到了充分開發(fā)，辦學效益和教育質量也有所提高，但是高等教育大發(fā)展和高校組織運行方式以及管理機制轉變滯后的矛盾也愈加突出。

隨著高校規(guī)模的急劇膨脹，高校職能也在不斷增加，這必然導致高校內部機構設置也日益復雜。各所高校被迫在原有機構的基礎上不斷派生出新的部門，來處理新的不斷增加的日常事務。各個新興部門的誕生往往缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，普遍只是為了應付新增事務而被動成立，所以這就容易導致機構重疊、職能交叉；而原有部門也由于辦學規(guī)模的擴大而不斷膨脹，最終導致高校機構臃腫，運行起來難以靈活多變，內耗急劇增大。因此，原本高校所沿用的適合中小型組織的直線-職能制管理模式已經(jīng)難以適應當今高校的發(fā)展趨勢，我們有必要將大型組織的事業(yè)部制結構、矩陣式結構等組織結構模式引入高校。

（三）政府大部制改革理論與理念所帶來的管理思維方式的變化

武漢大學前校長劉經(jīng)南認為，大學行政機構改革可以參照“大部制”的“精簡高效”原則，大幅精簡管理部門數(shù)量。武漢大學已嘗試實施本科生綜合管理方式，成立本科生院，從招生、學籍管理、教學管理、思想政治教育、學位工作到就業(yè)指導，都納入到這個綜合部門下統(tǒng)籌考慮。同時，對科研管理、后勤管理和安全管理也將進行大刀闊斧的改革。同樣，熊丙奇教授認為，以“大部制”改革為契機，推動以行政管理改革為核心的高等教育體制改革，是破解當前高校行政化弊端的必然選擇，而且，要解決問題就要從根本上入手。

精簡高校的領導人數(shù)和管理機構。高等學?？蓞⒄帐〖夘I導干部配置“一正二副”的經(jīng)驗，將領導班子人數(shù)控制在6～7人的規(guī)模，為避免權利過于集中在個人手中，除了減少領導班子人數(shù)外，還需要改變高校的治理結構，成立學校理事會，對學校戰(zhàn)略發(fā)展進行決策。[3]因此，劉經(jīng)南提出：“其實，高校同樣需要進行‘大部制改革，壓縮管理部門數(shù)量，減少管理成本，真正建立以學術為核心的內部管理體制?！盵4]

三、高校機構改革的途徑

高校機構改革是一項復雜而艱巨的系統(tǒng)工程，自從1985《中共中央關于教育體制改革的決定》印發(fā)到現(xiàn)在，改革從來沒有間斷過。各所高校為了調動教職員工工作積極性，增強學校內部活力，采用不同方式進行“勞動、人事、分配制度”改革。借鑒政府機構“大部制”改革的新思路，高校新一輪機構改革蓄勢待發(fā)。大部制的目的不僅僅在于合并、精簡多少部門，裁減多少人員，更在于“著力轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能”。為了實現(xiàn)這一目標，我們必須深刻解放思想，其根本途徑為以下四點。

（一）提高認識，轉變觀念，充分認識改革的緊迫性

改變陳舊觀念是改革的起點也是關鍵，我們要認識到高校機構改革是一場革命，是高校健康高速發(fā)展的需要，它關系到高校能否很好的執(zhí)行黨和國家的教育政策、方針，能否很好的完成既定教學科研任務。因此，我們需要做好以下四方面工作：首先，需要改變“小而全”的觀念，從學校全局出發(fā)用“大部制”理念解決高校機構臃腫，人浮于事的問題，真正做到精兵簡政；其次，改變領導干部“只能升，不能降”的陳舊觀念，從根本入手，為機構消腫；再次，增強服務意識，圍繞學校中心工作和現(xiàn)代社會發(fā)展需要，樹立行政為教學、科研服務，為全校師生服務的觀念；最后，還應提倡黨政領導交叉任職、合署辦公。

關于對改革緊迫性的認識，本研究經(jīng)過問卷調查，我們發(fā)現(xiàn)高校教工對其認識存在較大分歧，安于現(xiàn)狀的思想廣泛存在。分析更深層次的原因，我們認為，首先是經(jīng)歷了20多年的教育體制改革無法徹底改變現(xiàn)狀，使高校員工產(chǎn)生厭倦和畏難情緒；其次是害怕機構改革會觸及個人或小集體的利益，削減他們的權力范圍，使高校員工產(chǎn)生了不同程度的抵觸情緒，其中，以學校和學院的行政人員尤為強烈。

但是國外先進大學的管理經(jīng)驗和我國高等教育曲折發(fā)展的教訓告訴我們，精簡黨政管理機構仍是當前高校機構改革的重點。改革不但勢在必行而且迫在眉睫。首先，龐大的管理隊伍侵占了高校有限的資源，高校依靠國家財政撥款，然而高校人頭費的增長速度遠遠超過國家撥款的增長速度，高校為了保持職工待遇，不得不擠占其他行政開支，削減了對教學科研的投入；其次，行政隊伍過于龐大，相應的就壓縮了教學科研的一線人員的編制數(shù)，難以保證教學科研的投入和建設，最終導致高校產(chǎn)品——畢業(yè)生的質量下降，產(chǎn)生惡性循環(huán)，進而阻礙了高校的健康發(fā)展。由此可見，精簡機構與高校的生存和發(fā)展息息相關，我們必須克服等待觀望的消極情緒，盡早將其付諸實施。

（二）轉變行政機構職能，提高管理水平

機構改革的關鍵是轉變職能，改革若拘泥于形式，而不切實改變內容轉變職能，把高校各個行政部門當作積木擺來擺去，無論如何拆并都構建不出適應社會變化和學校發(fā)展需要的有活力的辦事機構。大部制理念下的高校機構改革目的不是強化行政權力而是使其弱化，這與政府部門實施大部制改革加強宏觀調控有所不同，高校行政部門不能辦成政府衙門，不能借改革強化自身行政權力。高校行政機構應該以目標管理和宏觀管理為主，以計劃與指導、調控與監(jiān)督、咨詢與服務為其主要職能，處理好目標管理與過程管理、宏觀管理與微觀管理的職能關系，從而形成管而不死、放而不亂的機制。[5]我們需要對高校行政機構職能進行再思考和重新定位，通過減事放權、引入社會化機制、加強學術機構職能等手段進行原有機構的分解和重新整合，扭轉高校“行政化”的趨勢。

通過本次改革應引導高校機構由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下行政管制模式向市場經(jīng)濟時代公共服務的模式轉變。弱化行政部門的領導職能，從拿著橡皮圖章的關卡表現(xiàn)自己權威的“權力機關”，轉變?yōu)闉榛鶎臃盏摹稗k事機構”，從高高在上的大機關轉變?yōu)椤靶C關、大服務”。[6]使以人為本，尊重學術權力，提高服務意識的高校行政機構改革理念得到真正實施。

轉變職能另一目的在于改變以往高校行政部門事無巨細大包大攬的局面，使精簡機構壓縮冗員成為可能。如果職能無法改變，一味強調精簡機構壓縮人員，必將導致整個高校行政系統(tǒng)的不穩(wěn)定，機構聘人員激增遲早必將發(fā)生。以往機構改革“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的根本原因就在于無法真正轉變職能。

（三）合理確定管理幅度與管理層次，實行扁平化管理

目前高校內部組織形式一般為三個層次，即校級領導——處級領導——執(zhí)行科室，執(zhí)行?！帯迫壒芾?。近幾年，高等教育飛速發(fā)展，高校管理模式改革相對滯后，各高校行政部門只能通過不斷擴充人員，增設部門，或者增加職級來被動緩解管理壓力。這不可避免造成了內耗激增、機構臃腫，審批層次增加、辦事效率低下，職能交叉、多頭管理，使上層領導難以了解基層情況，造成決策的主觀性和盲目性。另外，由于處級管理部門設置增加，使每個校級領導直接分管的部門增多，導致其管理幅度偏大，以至部分校級領導深陷于事務性工作之中。因此，高校機構改革首先必須精簡機構，確定合理的管理幅度和層次。

高校機構改革可借鑒當前正在推行的政府大部制改革，通過合并業(yè)務相近，職能交叉的部門，撤銷原有的處、科建制，成立教學科研管理、學生管理、后勤服務等若干大辦公室，實行扁平化管理。各個大辦公室與校部領導直接對口，成為各系統(tǒng)的辦事機構。從而減少管理層次，使上層領導的意圖和指令得到更好的貫徹，下情上達也更加及時準確，有利于提高工作質量和水平；另外，改變部門間的職能交叉，為大辦公室內的分工協(xié)作，減少推諉扯皮的發(fā)生，實現(xiàn)精簡、統(tǒng)一、高效的管理目標。

（四）多渠道安置，實現(xiàn)人員分流

實行機構改革、精簡機構，必將涉及到壓縮人員編制，如何安置富余人員，實現(xiàn)人員分流，是機構改革的一大難題，關系著部門的穩(wěn)定和人心的向背，從而影響著改革成敗。在當今社會以人為本的大主題下，做好人員分流工作，我們必須圍繞以下四個內容：首先，要提高認識，改變能進不能出的陳舊觀念，破除本位主義、個人主義和“官本位”思想，提高干部對改革的承受力，擺脫“怕丟位子、怕沒面子、怕沒路子”的陰影，增強大局意思，由被動接受改革轉變到主動要求改革。其次，要尊重人才。各用人部門必須充分認識到分流人員是進行機構改革的需要，是一次高校優(yōu)化行政結構的機會，在不讓人才流失的前提下，充分利用好現(xiàn)有人才資源；而對于分流人員本身，我們也需要做好其思想工作，使其轉變思想，樹立正確的人生觀和事業(yè)觀，使其能在新崗位上繼續(xù)為學校做出貢獻。第三，要措施到位。制定相關政策和管理辦法，推出相應的教師和后勤崗位，引導人員分流，并保證其基本生活待遇，鼓勵其創(chuàng)業(yè)與再就業(yè)。第四，還要加強領導。各級領導要重視人員分流安置工作，不但要親自抓而且要派專人負責與管理，以保證該項工作順利開展。以上人員的分流適用于解決當前機構改革帶來的人員安置壓力。就長遠規(guī)劃來看，我們認為應對高校行政人員聘任關系進行改革，引入西方政府雇員制的操作理念，打破終身制，引入市場觀念和競爭觀念，建立良好的社會保障體制，使高校行政人員以更平和的心態(tài)來對待轉崗與再就業(yè)。

參考文獻：

[1] 葉聚豐，沈勤. 科層制和高校體制改革[J]. 上海工程技術大學教育研究，2008（1）：1-4.

[2] 曹紅濤，田豆豆，孔祥武，等.大學如何回歸“學術本位”[N].人民日報，2008-04-18（11）.

[3] 劉增輝.高校同樣需要進行精簡高效的“大部制”改革[EB/OL].http：//www.edu.cn/li_lun_yj_1652/20080702/t2008

0702_306327.shtml，2008-07-02.

[4] 田豆豆.武漢大學試水“政學分權”[N].人民日報，2008-04-17（011）.

[5] 胡宗英.關于深化高校機構改革的思考[J]. 航海教育研究，1998（4）：82-84.

[6] 徐丹.淺談高校內部管理機構的改革[J].出版與印刷，1993（2）：25-27.

責任編輯 曉 潭