行政單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理存在的問(wèn)題與對(duì)策

夏云東

由于我國(guó)在行政單位財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)管理方面長(zhǎng)期存在“重收不重支”的思想，部門(mén)預(yù)算管理水平較低，預(yù)算體制改革相對(duì)滯后。隨著財(cái)政預(yù)算體制改革的不斷深入與發(fā)展，行政單位部門(mén)預(yù)算管理工作也在不斷完善，但目前仍然存在預(yù)算管理粗放、隨意性強(qiáng)、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)不明確、預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)的問(wèn)題， 只有建立全面預(yù)算管理制度，在預(yù)算管理過(guò)程一明確編制、執(zhí)行責(zé)任，落實(shí)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，實(shí)施有效監(jiān)督，才能促進(jìn)預(yù)算體制改革的健康發(fā)展。

隨著我國(guó)預(yù)算體改革的不斷深入，如果行政單位不改變當(dāng)前部門(mén)預(yù)算管理的方式，將越來(lái)越不能達(dá)到財(cái)政預(yù)算管理的要求。為加強(qiáng)行政單位的預(yù)算管理，首先應(yīng)該正視當(dāng)前預(yù)算管理中存在的問(wèn)題，如預(yù)算管理人員意識(shí)不強(qiáng)、預(yù)算管理體制不健全等，之后應(yīng)該針對(duì)行政單位存在的問(wèn)題提出相應(yīng)的解決措施，從而提升其預(yù)算管理水平，更好為行政單位發(fā)展服務(wù)。

一、行政單位部門(mén)預(yù)算管理目前存在的主要問(wèn)題

（一）預(yù)算管理意識(shí)薄弱，預(yù)算管理水平不高。目前我國(guó)大部分行政單位還沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理的重要性。從單位領(lǐng)導(dǎo)到各部門(mén)預(yù)算執(zhí)行者甚至是單位的財(cái)務(wù)管理部門(mén)，都沒(méi)有真正樹(shù)立預(yù)算管理的概念，對(duì)于各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出臨時(shí)決策的較多，還沒(méi)有形成預(yù)算思維，預(yù)算中長(zhǎng)期規(guī)劃更是停留在“數(shù)字規(guī)劃”階段。而且目前我國(guó)行政單位的預(yù)算管理人員的業(yè)務(wù)水平普遍不高，由于行政單位人員相對(duì)較固定，預(yù)算管理員工很多是年齡較大的職工，其知識(shí)內(nèi)容仍然為過(guò)去的預(yù)算管理知識(shí)，很少進(jìn)行系統(tǒng)的會(huì)計(jì)專(zhuān)業(yè)教育和培訓(xùn)；此外，信息技術(shù)的發(fā)展，使得預(yù)算管理也得到了大力的發(fā)展，各種新的方法和技術(shù)不斷的涌現(xiàn)，而對(duì)于單位內(nèi)部老職工而言，其學(xué)習(xí)接受新知識(shí)的能力水平有限，現(xiàn)代預(yù)算管理的業(yè)務(wù)水平普遍偏低。因此，各個(gè)單位對(duì)預(yù)算管理的不重視和財(cái)務(wù)人員素質(zhì)的原因，導(dǎo)致了行政單位的預(yù)算編制基礎(chǔ)工作不完善，對(duì)于預(yù)算編制的方法缺乏科學(xué)性，在進(jìn)行預(yù)算編制工作時(shí)不能夠投入足夠的人力和物力，行政單位財(cái)政預(yù)算管理人員分配比較少，財(cái)政預(yù)算管理機(jī)構(gòu)設(shè)置比較簡(jiǎn)單，使財(cái)政預(yù)算資金的預(yù)算管理出現(xiàn)了很多漏洞，財(cái)政資金使用很難發(fā)揮最大效用。

（二）預(yù)算編制方法不科學(xué)，零基預(yù)算難以落到實(shí)處。對(duì)于經(jīng)費(fèi)的合理預(yù)算需要采用科學(xué)合理的方法，但是目前部分單位的預(yù)算編制粗放、簡(jiǎn)單。目前以上年為基數(shù)的預(yù)算方法依舊是行政單位預(yù)算的主要方法，而各種較先進(jìn)的預(yù)算方式，如零基預(yù)算和績(jī)效考核預(yù)算等預(yù)算方式?jīng)]有得到很好的推廣和使用。目前云南省提出“以深化零基預(yù)算改革為核心，打破預(yù)算固化格局”的新預(yù)算編制思路，但財(cái)政部門(mén)及各單位對(duì)零基預(yù)算的認(rèn)識(shí)理解還有一個(gè)過(guò)程，目前零基預(yù)算的編方法還沒(méi)有完全落實(shí)。

（三）全口徑預(yù)算“兩極分化”的問(wèn)題。目前行政單位預(yù)算管理中，全口徑預(yù)算是一個(gè)基本要求，即將財(cái)政預(yù)算收入、非稅收入、結(jié)轉(zhuǎn)綾資金以及其他收入都要納入預(yù)算管理，要求預(yù)算單位編制較全面的部門(mén)預(yù)算。但當(dāng)前實(shí)行全口徑預(yù)算過(guò)程中存在“兩極分化”的問(wèn)題：一方面在預(yù)算編制時(shí)缺乏規(guī)劃，未能將真正需要實(shí)施的事項(xiàng)納入預(yù)算管理，導(dǎo)致預(yù)算不足的問(wèn)題；另一方面，對(duì)預(yù)算資金來(lái)源預(yù)計(jì)不足，對(duì)支出標(biāo)準(zhǔn)不明確，預(yù)算收入和支出都大幅超出實(shí)際收入和支出規(guī)模，據(jù)統(tǒng)計(jì)，部分行政單位的預(yù)算支出甚至超出實(shí)際支出規(guī)模的200%。

（四）部門(mén)預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)，缺乏有效的預(yù)算監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)。預(yù)算編制與執(zhí)行脫節(jié)，編制和執(zhí)行“兩張皮”，預(yù)算編制時(shí)信息失真、標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量不明確，導(dǎo)致預(yù)算可執(zhí)行性差，預(yù)算執(zhí)行隨意性較大，而且大部分的行政單位缺乏預(yù)算項(xiàng)目結(jié)束之后的執(zhí)行情況調(diào)查，很少進(jìn)行執(zhí)行情況的控制考核以及評(píng)價(jià)，對(duì)于資金的流向和使用效益、支出的超出情況等問(wèn)題沒(méi)有足夠的重視。這也導(dǎo)致預(yù)算編制的正確性無(wú)法得到驗(yàn)證，進(jìn)而在進(jìn)行下一次預(yù)算時(shí)無(wú)法進(jìn)行參考和借鑒。

二、行政單位部門(mén)預(yù)算管理存在問(wèn)題的原因簡(jiǎn)析

（一）行政單位內(nèi)部職能部門(mén)對(duì)全面預(yù)算工作認(rèn)識(shí)不足，參與積極性不高，認(rèn)為這僅是財(cái)務(wù)部門(mén)的事情。對(duì)預(yù)算編制工作認(rèn)識(shí)不足、投入不夠、配合不到位，為編制預(yù)算而編制預(yù)算，不考慮單位的具體情況和市場(chǎng)價(jià)格等實(shí)際因素，編出來(lái)的預(yù)算與實(shí)際嚴(yán)重脫節(jié)，財(cái)務(wù)部門(mén)“閉門(mén)造車(chē)”的現(xiàn)象仍然存在，預(yù)算編制合理性較差，影響全面預(yù)算的執(zhí)行。

（二）零基預(yù)算編制方法雖然已經(jīng)開(kāi)始推行，但是實(shí)際上難以落到實(shí)處，主要因?yàn)檫@種編制方法的編制任務(wù)量比傳統(tǒng)的方法更大，而且其涉及的范圍更廣，大大地增加了編制人員的工作量，編制方式有待轉(zhuǎn)變，編制水平有待進(jìn)一步提高。

（三）全口徑預(yù)算“兩極分化”原因：一方面，行政單位的資金來(lái)源存在多樣性，如部分行政單位存在多重管理性質(zhì)，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源于不同級(jí)次的財(cái)政部門(mén)，對(duì)于工資、公用經(jīng)費(fèi)等可定額核定的經(jīng)費(fèi)可實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確預(yù)計(jì)，但對(duì)于工作補(bǔ)助等經(jīng)費(fèi)需根據(jù)地方財(cái)力等不確定因素來(lái)確定，預(yù)算編制時(shí)無(wú)法確定能夠收到的工作經(jīng)費(fèi)額度。另一方面，目前定額支出標(biāo)準(zhǔn)體系仍須進(jìn)一步完善，行政單位在編制預(yù)算時(shí)，很多支出事項(xiàng)沒(méi)有明確標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算編制人員在編制預(yù)算支出事項(xiàng)時(shí)，由于擔(dān)心“無(wú)預(yù)算不支出”對(duì)單位開(kāi)展工作的制約，便人為的放大了支出口徑，導(dǎo)致支出預(yù)算信息失真。

三、對(duì)行政單位部門(mén)預(yù)算管理的建議

（一）提高思想認(rèn)識(shí)，組織好預(yù)算編制。部門(mén)預(yù)算涉及各單位開(kāi)展來(lái)年各項(xiàng)工作時(shí)，經(jīng)費(fèi)支出的合法性與合規(guī)性，事關(guān)各單位運(yùn)轉(zhuǎn)問(wèn)題，是確保各單位各項(xiàng)工作正常開(kāi)展的有力保障，是各單位事業(yè)發(fā)展計(jì)劃的綜合反映，是加強(qiáng)各單位宏觀調(diào)控能力、改善資金使用狀況的有效手段，是涉及各單位管理的各個(gè)方面，集預(yù)測(cè)與決策一體的綜合性工作，因此，各單位必須從領(lǐng)導(dǎo)層開(kāi)始高度重視部門(mén)預(yù)算編報(bào)工作，切實(shí)履行預(yù)算工作的主體責(zé)任，有效組織相關(guān)人員共同完成預(yù)算編制工作，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、真實(shí)性、合理性，夯實(shí)預(yù)算工作基礎(chǔ)。

（二）深入學(xué)習(xí)、樹(shù)立預(yù)算思維。加強(qiáng)對(duì)深化預(yù)算管理制度改革，實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度、建立現(xiàn)代化公共財(cái)政制度方面的學(xué)習(xí)，以預(yù)算思維來(lái)謀劃單位各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展，使各項(xiàng)需要開(kāi)展的工作有依據(jù)、有規(guī)劃，各單位領(lǐng)導(dǎo)特別是分管財(cái)務(wù)的局領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員對(duì)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支都應(yīng)做到心中有數(shù)、心中有標(biāo)準(zhǔn)。

（三）轉(zhuǎn)變視角思考謀劃，提高預(yù)算編報(bào)的質(zhì)效。行政單位部門(mén)預(yù)算最終上報(bào)財(cái)政部門(mén)進(jìn)行評(píng)審，然后形成財(cái)政收支預(yù)算草案，上報(bào)人代會(huì)審議通過(guò)后批復(fù)各部門(mén)，所以各單位在編報(bào)部門(mén)預(yù)算時(shí)應(yīng)轉(zhuǎn)變思維視角，主動(dòng)站在財(cái)政部門(mén)的角度考慮問(wèn)題，包括預(yù)算實(shí)施的必要性、可行性、項(xiàng)目要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)、項(xiàng)目績(jī)效、項(xiàng)目受益對(duì)象、項(xiàng)目要達(dá)到的社會(huì)效益以及各項(xiàng)資金支出的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)與資金使用效益。

（四）以深化支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)改革為重點(diǎn)，著力細(xì)化預(yù)算編制。全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)分類(lèi)改革，繼續(xù)推進(jìn)定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)：基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)工作經(jīng)費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目支出通用定額標(biāo)準(zhǔn)、個(gè)人勞務(wù)服務(wù)類(lèi)支出預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)、向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支出預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)。

（五）嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，適當(dāng)開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。改變預(yù)算執(zhí)行方式，嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)開(kāi)展預(yù)算事項(xiàng)，通過(guò)嚴(yán)格的的預(yù)算執(zhí)行，從而倒逼預(yù)算編制的合理性、前瞻性與科學(xué)性；并在年終選擇部分預(yù)算項(xiàng)目（不低于30%的評(píng)價(jià)覆蓋面）進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行事后評(píng)價(jià)與審視，促進(jìn)預(yù)算編制與執(zhí)行水平的提高。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)行政單位的特殊地位和類(lèi)型，決定了它所具有的不同的預(yù)算管理方式，也正是由于其特殊的地位導(dǎo)致其產(chǎn)生了一些不同于其他單位的預(yù)算管理問(wèn)題本文通過(guò)對(duì)我國(guó)行政單位預(yù)算管理所存在的問(wèn)題進(jìn)行研究，進(jìn)而得出解決這些問(wèn)題的相應(yīng)的方法。（作者單位為云南省怒江傈僳族自治州地方稅務(wù)局）