美國土壤污染修復(fù)立法中的公民訴訟條款及其啟示

翁孫哲 曹贊剛

[摘要]《超級基金法》是美國關(guān)于土壤污染修復(fù)的專門性立法，該法規(guī)定，在土壤污染的修復(fù)過程中，除非特殊情況，是禁止公民訴訟的，其目的是為了及時(shí)修復(fù)環(huán)境損害，保護(hù)公眾健康和安全，但是絕對禁止訴訟，也可能造成土壤污染修復(fù)的延誤，導(dǎo)致修復(fù)資金增加，從而加重了責(zé)任人的負(fù)擔(dān)。因此，是否應(yīng)允許在土壤污染修復(fù)過程中的公民訴訟，需要利益平衡。立法應(yīng)明確載明修復(fù)過程中允許公民訴訟的情形以及原告提起訴訟時(shí)應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。

[關(guān) 鍵 詞]土壤污染 公民訴訟 利益平衡 司法審查

[作者簡介]翁孫哲（1980-），男，浙江永嘉人，浙江警察學(xué)院法律系副教授，博士，研究方向?yàn)榄h(huán)境法；曹贊剛（1971-），男，浙江蕭山人，浙江警察學(xué)院法律系講師，浙江大學(xué)法律碩士，研究方向?yàn)槊穹▽W(xué)。

[中圖分類號]D912.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1008-7672（2018）03-0087-11

無論在美國還是在我國，土壤污染都已經(jīng)成為不容忽視的生態(tài)環(huán)境問題，作為土壤污染防治的綜合性法律，美國《超級基金法》自1980年實(shí)施以來，推動(dòng)美國土壤污染治理與修復(fù)。我國土壤污染法律正在制定中。《超級基金法》明確政府在治理與修復(fù)土壤污染后可以向責(zé)任人追償修復(fù)費(fèi)用，同時(shí)《超級基金法》允許對政府治理修復(fù)行動(dòng)提起公民訴訟，以平衡責(zé)任人、受害人與政府的多種利益。了解《超級基金法》公民訴訟的立法及其運(yùn)作，對我國的土壤污染防治立法具有借鑒意義。

一、 公民訴訟的內(nèi)涵以及法理

（一） 公民訴訟的內(nèi)涵

公民訴訟是指為保障法律的實(shí)施，公民、團(tuán)體依據(jù)法律的授權(quán)代表社會公益對違反環(huán)境法律的行政機(jī)構(gòu)或私人、組織提起訴訟。①公民訴訟是法律的私人執(zhí)行，是政府執(zhí)行環(huán)境法的補(bǔ)充。公民訴訟在美國已經(jīng)有多年歷史。隨著公民訴訟作用的凸顯，在近三十四年間，公民訴訟行為以引人注目的速度迅速增長，1978-1983 年，平均每年公民訴訟的通告不少于100宗，其中大部分是根據(jù)清潔水法而提起。相比而言，1995-2002 年，該類通告每年約550宗，覆蓋環(huán)境法的諸領(lǐng)域。自 1993-2002 年的十年間，聯(lián)邦法院平均每年對110宗案件作出判決，其中每年平均有83宗，即幾乎75%的案件是公民訴訟。每年最少有850宗公民訴訟的法律意見、意圖訴訟的通告、控告、法院指令發(fā)出。這些數(shù)據(jù)有助于解釋為什么美國聯(lián)邦最高法院“已經(jīng)不得不將環(huán)境法看作是一個(gè)獨(dú)立的法學(xué)領(lǐng)域，而不是在環(huán)境保護(hù)處于危險(xiǎn)邊緣時(shí)一系列偶發(fā)的法律事件的集合?！雹俟裨V訟已經(jīng)成為美國環(huán)境法的重要組成部分，成為法學(xué)研究的重要題材。

（二） 公民訴訟的法理基礎(chǔ)

公民訴訟的理論基礎(chǔ)是私人檢察總長理論，美國司法和理論界并沒有對私人檢察總長作出定義，該名稱是與檢察總長的類比中得出，檢察總長可以為保護(hù)公共利益對行政違法行為提起訴訟，那么國會也可以授權(quán)普通人提起訴訟。從中可以看出，公民訴訟的目的是為了保護(hù)公共利益，即使是這樣的訴訟中，原告本身的利益也受到侵害，它與私益訴訟中原告僅為了其自身利益不同。根據(jù)美國憲法第三條對于訴訟資格的規(guī)定，原告提起訴訟需要符合以下三個(gè)條件：①實(shí)際損害；②因果關(guān)系；③可救濟(jì)性。由于環(huán)境單行法中都規(guī)定了公民提起訴訟的情形，訴因已經(jīng)規(guī)定在公民訴訟條款中。但是私人檢察總長理論對于實(shí)際損害和可救濟(jì)性產(chǎn)生直接影響。在公民訴訟中，受損的利益主要是公共利益，同時(shí)私人訴訟以追求獲得賠償為目的；在公民訴訟中，救濟(jì)主要是處罰和禁令，以阻止對于公共利益的繼續(xù)侵害。②由此可以看出，公民訴訟在關(guān)于“對環(huán)境本身的損害”的糾紛中，發(fā)揮著積極的作用。

二、 《超級基金法》中公民訴訟的條款內(nèi)容

《超級基金法》對公民訴訟也已經(jīng)作出了規(guī)定，行政機(jī)關(guān)如果怠于履行職責(zé)或履行職責(zé)不當(dāng)，公民可以提起訴訟，但是《超級基金法》中公民訴訟具有一定的特殊性。

（一） 《超級基金法》公民訴訟的規(guī)定

《超級基金法》中關(guān)于公民訴訟的規(guī)定主要是第310條（a）款③，（a）款第（1）（2）項(xiàng)對公民訴訟的雙方當(dāng)事人和提起訴訟的理由都作出了明確的規(guī)定，并且從中可以看出公民訴訟與單純私益訴訟的區(qū)別。公民訴訟目的是為了保護(hù)公共利益，或者是要求被告遵守已生效的任何標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章、條件、要求或命令，或者是要被告履行行政職責(zé)。第（1）項(xiàng)中雖然被告也可以是美國聯(lián)邦政府和在美國憲法第十一條修正案許可范圍內(nèi)的其他任何政府部門或機(jī)構(gòu)，但是其訴因是因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)本身像私人主體那樣成為責(zé)任方，而第（2）項(xiàng)中政府機(jī)構(gòu)或官員成為被告是基于其沒有履行其應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。因此在《超級基金法》中，可以提起公民訴訟的范圍是比較廣泛的，有助于彌補(bǔ)污染發(fā)生后行政救濟(jì)的不足，特別是在政府機(jī)構(gòu)本身就是污染的責(zé)任主體或不履行職責(zé)的情形中，公民訴訟的存在十分必要。

（二） 《超級基金法》公民訴訟的禁止情形

《超級基金法》中公民訴訟的特殊性在于其不是針對環(huán)境保護(hù)署沒有履行土壤污染修復(fù)責(zé)任提起訴訟，而是針對環(huán)境保護(hù)署履行中存在不當(dāng)提起訴訟，并且只有在修復(fù)行動(dòng)完成后才可以提起訴訟，之所以法律規(guī)定公民只能在土壤污染修復(fù)行動(dòng)完成后才可以提起訴訟，是具有充足的理由的。

1980年國會通過的《超級基金法》中并沒有關(guān)于公民訴訟的條款，因此環(huán)境保護(hù)署進(jìn)行土壤污染修復(fù)行動(dòng)時(shí)，潛在責(zé)任人會提起訴訟來拖延修復(fù)，并減少其可能的責(zé)任，法院意識到潛在責(zé)任人的這一經(jīng)濟(jì)誘因，從而不允許在修復(fù)行動(dòng)中潛在責(zé)任人對環(huán)境保護(hù)署進(jìn)行挑戰(zhàn)，以防止?jié)撛诋?dāng)事人惡意拖延修復(fù)的進(jìn)行。1986年的《超級基金法修正和再授權(quán)法》中采納了法院的立場，并規(guī)定為113條（h）款，具體如下規(guī)定：聯(lián)邦法院對于根據(jù)104條選擇的任何修復(fù)或修復(fù)行動(dòng)和根據(jù)106條簽發(fā)的行政命令的任何挑戰(zhàn)沒有審查權(quán)，但有以下五個(gè)例外：“（1）對反應(yīng)費(fèi)用、賠償金進(jìn)行追償訴訟或?qū)で蠓謹(jǐn)傇V訟；（2）執(zhí)行106條下的行政命令的訴訟或追繳違反該命令的罰款；（3）106條（b）款（2）項(xiàng)的賠償訴訟；（4）指控根據(jù)104條已經(jīng)采取的或者根據(jù)106條承擔(dān)的清除或修復(fù)行動(dòng)違反本法；但是該種訴訟在修復(fù)行動(dòng)已經(jīng)在場地上進(jìn)行，不能對修復(fù)行動(dòng)提起；（5）根據(jù)106條，美國政府推動(dòng)強(qiáng)制修復(fù)行動(dòng)?！顿Y源保護(hù)和再生法》中也規(guī)定了禁止訴訟的條款?！雹倏梢钥闯?，在修復(fù)過程中，環(huán)境保護(hù)署可以基于追償修復(fù)費(fèi)用等理由對責(zé)任人提起訴訟，這些訴訟的目的也是為了能及時(shí)修復(fù)場地。

從上述可以看出，在《超級基金法》中的公民訴訟，只有在清除或修復(fù)行動(dòng)已經(jīng)完成的情形下被提起，而對于正在進(jìn)行中的清除或修復(fù)行動(dòng)，是不能提起訴訟的，其目的如下：一是為了迅速地修復(fù)土壤污染，由于土壤污染特別是已經(jīng)列入優(yōu)先清理名錄的土壤污染，其污染程度較深，對公眾身體健康和財(cái)產(chǎn)安全的威脅是客觀存在的，甚至還是迫在眉睫，如果允許在這個(gè)過程中訴訟并且導(dǎo)致修復(fù)程序的中止，不僅公民的身體健康和財(cái)產(chǎn)安全無法得到保障，甚至可能會造成更大的污染損害。二是避免潛在責(zé)任人就其自己的責(zé)任和財(cái)務(wù)問題在修復(fù)行動(dòng)中和環(huán)境保護(hù)署進(jìn)行持久的訴訟，延誤修復(fù)行動(dòng)。因?yàn)樵?980年《超級基金法》通過后，潛在責(zé)任人為減少自己的責(zé)任，就責(zé)任和財(cái)務(wù)問題提起策略性訴訟，往往導(dǎo)致修復(fù)的延誤，據(jù)統(tǒng)計(jì)近半的超級基金被用于訴訟、官僚和研究中，根據(jù)2003年7月美國審計(jì)署發(fā)布的《超級基金項(xiàng)目：現(xiàn)狀與未來財(cái)政挑戰(zhàn)》，2002年在超級基金總的支出中清除和修復(fù)費(fèi)用所占的比例只有46%，不到總費(fèi)用的一半。②三是在修復(fù)中禁止公民訴訟的另一理由建立在可推翻的假定基礎(chǔ)之上，即由于政府是公共利益的代表，政府在執(zhí)行環(huán)境監(jiān)管時(shí)是從整個(gè)社會的公共利益出發(fā)，勤勉地進(jìn)行決策，其所選擇的修復(fù)方案是有助于修復(fù)環(huán)境損害的，而原告往往難以推翻該假定。

對于《超級基金法》中的這一條款，實(shí)踐中產(chǎn)生以下問題：一是土壤污染修復(fù)進(jìn)行中能否提起公民訴訟，這涉及到對于法條本身的詞語內(nèi)涵如何理解；二是當(dāng)事人能否根據(jù)其他聯(lián)邦環(huán)境法對于正在進(jìn)行中的修復(fù)行動(dòng)提起訴訟。對于前一個(gè)問題，聯(lián)邦上訴法院基本上形成一致看法，即該條排除一切針對正在進(jìn)行中的修復(fù)行動(dòng)的公民訴訟。為迅速地修復(fù)土壤污染，在政府修復(fù)土壤污染過程中，排除司法審查是一個(gè)原則。但是對于這種立場可以展開討論，即《超級基金法》的具體條款的目的同整部法律的目的之間的聯(lián)系。113條（h）款很明顯是為了能解決訴訟延遲修復(fù)的問題，但是整部《超級基金法》的根本目的在于通過修復(fù)，保護(hù)公眾健康或環(huán)境，政府在修復(fù)過程中，環(huán)境保護(hù)署選擇的修復(fù)行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)不高，不能百分之百地假定其修復(fù)行動(dòng)是為實(shí)現(xiàn)修復(fù)污染，也可能是在修復(fù)方法采用不當(dāng)或政府要求第三方修復(fù)時(shí)，第三方不負(fù)責(zé)任而產(chǎn)生更大的污染。在修復(fù)過程中，當(dāng)修復(fù)方案不當(dāng)或者產(chǎn)生對于公眾健康或環(huán)境的更大的危險(xiǎn)應(yīng)否允許相關(guān)主體提起訴訟，需要考慮多方面因素。對于第二個(gè)問題，實(shí)踐中確實(shí)有許多訴訟是在修復(fù)程序中依據(jù)其他法律提起，有的法院受理作出判決；同時(shí)也有法院沒有對原告依據(jù)其他法律提起的訴訟進(jìn)行審理，雖然法院之間存在認(rèn)識不一致，但確實(shí)原告提起訴訟的理由需要法院嚴(yán)肅對待。

從更深層次講，在修復(fù)中禁止公民訴訟涉及到行政權(quán)與司法權(quán)的互動(dòng)。有學(xué)者認(rèn)為，按照國家形態(tài)、公共行政的模式以及政治-法律模式的不同，行政權(quán)和司法權(quán)關(guān)系先后發(fā)展出了“夜警國家”、“福利國家”和“風(fēng)險(xiǎn)社會”三種模式。①不同模式下，行政權(quán)與司法權(quán)的作用存在差別。在風(fēng)險(xiǎn)社會階段，隨著工業(yè)發(fā)展和科技發(fā)展，不確定性增加，所產(chǎn)生的事故糾紛增多，行政權(quán)呈現(xiàn)出積極擴(kuò)張的趨勢，以應(yīng)對日益復(fù)雜的社會。同時(shí)司法發(fā)揮能動(dòng)性，更加注重對行政程序的審查，以確保權(quán)利不被濫用。土壤污染修復(fù)也具有高度的復(fù)雜性和不確定性，甚至在修復(fù)過程中會產(chǎn)生無法預(yù)料的損害，因此也應(yīng)當(dāng)尊重行政權(quán)的作用，充分利用行政權(quán)的優(yōu)勢來解決環(huán)境損害問題。但是行政權(quán)擴(kuò)張也存在一定的消極作用，特別是行政機(jī)關(guān)拖延修復(fù)，因此需要發(fā)揮司法對行政權(quán)的審查作用，更好地實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目的。

三、 《超級基金法》實(shí)踐中公民訴訟的典型案例

在《超級基金法》的司法實(shí)踐中，已經(jīng)有多起針對政府土壤污染修復(fù)行動(dòng)的公民訴訟，這些案例中表明了一些需要繼續(xù)討論的問題：如何理解修復(fù)行動(dòng)；法院依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)對原告提起的公民訴訟進(jìn)行審查；這些問題直接影響到法院決定要不要對案件進(jìn)行司法審查，也影響到原告的訴求能否得到實(shí)現(xiàn)。

（一） 法院不允許對公民訴訟進(jìn)行司法審查

在特定情形下，允許當(dāng)事人在修復(fù)中提起公民訴訟，反而有利于政府及時(shí)進(jìn)行修復(fù)，否則政府可能會延期修復(fù)，造成更大的損害，特別是對一些已經(jīng)形成的污染歷史比較長且損害仍在繼續(xù)的土壤污染，政府從調(diào)查場地到結(jié)束修復(fù)需要經(jīng)歷漫長的時(shí)間。Cannon V.Gates案中就是類似情形，法院卻不允許司法審查。

在該案中，原告在1945年將場地出租給政府，政府在使用航空油等油料過程中釋放的毒物使土地遭受污染，從污染發(fā)生到發(fā)現(xiàn)污染，然后啟動(dòng)司法救濟(jì)程序經(jīng)歷了數(shù)十年的時(shí)間；而且政府從發(fā)現(xiàn)污染到準(zhǔn)備采取修復(fù)行動(dòng)也經(jīng)歷了很長時(shí)間。原告根據(jù)不同的法律對政府提起訴訟，但是最終并沒有得到救濟(jì)。1998年11月，Cannon家族的后人根據(jù)聯(lián)邦侵權(quán)索賠法對美國政府提起訴訟，地區(qū)法院認(rèn)為陸軍測試構(gòu)成繼續(xù)性侵入或妨害，支持了Cannon的訴訟請求。Cannon獲得了160936.85美元的賠償金，但是第十巡回法院推翻了該判決。②2005年11月，Cannon家族的后人根據(jù)固體廢棄物處理法對國防部提起訴訟。地區(qū)法院引用113（h）撤銷了案件，當(dāng)政府啟動(dòng)調(diào)查時(shí)，它已經(jīng)進(jìn)行修復(fù)行動(dòng)。1993 年，空軍制作了項(xiàng)目報(bào)告，報(bào)告稱陸軍已經(jīng)在Cannon的場地上進(jìn)行測試，表明了該區(qū)域的潛在威脅，并建議進(jìn)行附加的調(diào)查。2001年，一份檔案研究報(bào)告的附錄發(fā)布，2006年一份場地檢查工作計(jì)劃發(fā)布。但是每一研究僅停留在草案階段，政府沒有提供一個(gè)時(shí)間表或采取任何修復(fù)行動(dòng)。③

為支持地區(qū)法院的撤案，第十巡回法院關(guān)注：（1）環(huán)境保護(hù)署是否已經(jīng)選擇了《超級基金法》中的清除或修復(fù)行動(dòng)；（2）Cannon家族后人的訴訟是否構(gòu)成對該行動(dòng)的挑戰(zhàn)。在詳細(xì)地對《超級基金法》中的清除或修復(fù)行動(dòng)進(jìn)行定義之后，上訴法院認(rèn)為，政府制作的檔案檢索報(bào)告和以前使用過的國防場地工程評估和成本分析報(bào)告草稿，表明政府開始監(jiān)督、評估、鑒定危險(xiǎn)廢棄物排放或排放的威脅，因此構(gòu)成《超級基金法》中的清除行動(dòng)。①在該案中，雖然政府在從1993年開始的十幾年時(shí)間里著手進(jìn)行修復(fù)，但是并沒有形成真正的修復(fù)方案，也沒有真正進(jìn)行修復(fù)。其制作相關(guān)報(bào)告的時(shí)間是斷斷續(xù)續(xù)的，容易讓人懷疑政府是不是真正打算進(jìn)行修復(fù)。雖然上訴法院也對修復(fù)的長時(shí)間拖延表示同情，但法院認(rèn)為政府的行動(dòng)構(gòu)成修復(fù)，如果政府真正啟動(dòng)修復(fù)，那么從修復(fù)方案的選擇、修復(fù)技術(shù)的篩選和修復(fù)行動(dòng)的進(jìn)行，在時(shí)間上應(yīng)該是連續(xù)的，除非有工程上或者其他難以克服的理由，各個(gè)環(huán)節(jié)的時(shí)間間隔不應(yīng)那么長，因?yàn)檫@會嚴(yán)重延誤土壤污染的修復(fù)，造成更大的環(huán)境損害。因此法院否認(rèn)對該案的管轄，特別是在環(huán)境損害已經(jīng)確定存在以及Cannon家族依據(jù)聯(lián)邦侵權(quán)索賠法尋求救濟(jì)無果的情況下，對于保護(hù)原告的利益和環(huán)境安全是不利的。

（二） 法院允許對公民訴訟進(jìn)行司法審查

1. United states v.Princeton Gamma-tech案

在United states v.Princeton Gamma-tech案中，場地被列入全國優(yōu)先修復(fù)名錄，環(huán)境保護(hù)署對場地進(jìn)行了初步調(diào)查并要求修復(fù)，隨后發(fā)布決策記錄并概述了修復(fù)計(jì)劃。1991年，環(huán)境保護(hù)署對Princeton gamma-tech提起追償費(fèi)用之訴，該訴訟是在修復(fù)行動(dòng)進(jìn)行之中進(jìn)行的，Princeton Gamma-tech對環(huán)境保護(hù)署提起了交叉起訴，要求法院簽發(fā)禁令禁止環(huán)境保護(hù)署繼續(xù)進(jìn)行修復(fù)，認(rèn)為該修復(fù)計(jì)劃惡化了已經(jīng)存在的環(huán)境損害，并對將來環(huán)境造成不可修補(bǔ)的損害。②該案是《超級基金法》實(shí)施以來在土壤污染修復(fù)過程中依據(jù)該法提起的公民訴訟，因此具有一定的意義，但是該案具有一定的特殊性。地區(qū)法院認(rèn)為，Princeton Gamma-tech請求不屬于法院管轄，但第三巡回法院卻認(rèn)為法院可以對環(huán)境保護(hù)署的行為進(jìn)行司法審查。該案中，法院從立法目的、程序特殊性以及《超級基金法》第113條（h）款（4）項(xiàng)關(guān)于公民訴訟的條款等三個(gè)方面來論證司法審查的合理性。③當(dāng)然，該案中，上訴法院只是闡明了法院可以在環(huán)境損害修復(fù)程序中對公民訴訟進(jìn)行司法審查，并沒有直接為Princeton Gamma-tech提供救濟(jì)，而要求Princeton Gamma-tech提供充分證據(jù)證明政府修復(fù)行動(dòng)的不當(dāng)，并由初審法院來決定是否給予救濟(jì)。

該案的程序具有特殊性，它是在環(huán)境保護(hù)署完成修復(fù)行動(dòng)前對Princeton Gamma-tech提起費(fèi)用追償之訴，Princeton Gamma-tech對環(huán)境保護(hù)署的修復(fù)行動(dòng)提出挑戰(zhàn)。這區(qū)別于以往的案件，因?yàn)橐酝陌讣窃诃h(huán)境保護(hù)署完成修復(fù)行動(dòng)后對潛在責(zé)任人提起訴訟。在該訴訟中，法院明確以下兩個(gè)事實(shí)：一是法院對追償費(fèi)用訴訟的管轄權(quán)是否包括對環(huán)境保護(hù)署挑戰(zhàn)訴訟的管轄權(quán)；二是否定在修復(fù)行動(dòng)完成前對該行動(dòng)挑戰(zhàn)的訴訟是否會帶來利益，這種利益重要到可以剝奪法院的管轄權(quán)，即使在修復(fù)行動(dòng)進(jìn)行中環(huán)境保護(hù)署提起費(fèi)用追償之訴。法院認(rèn)為，即使直到修復(fù)行動(dòng)完成后才可以對其進(jìn)行挑戰(zhàn)有合理的理由，也必須認(rèn)識到《超級基金法》同樣授權(quán)環(huán)境保護(hù)署在修復(fù)行動(dòng)完成前提起追償費(fèi)用之訴。對于以下兩種訴訟《超級基金法》本身并沒有進(jìn)行區(qū)分：所有修復(fù)行動(dòng)已經(jīng)完成后提起的追償費(fèi)用的訴訟；修復(fù)行動(dòng)處于進(jìn)程中提起的追償費(fèi)用的訴訟。既然環(huán)境保護(hù)署已經(jīng)提起追償費(fèi)用之訴，那么法院就有管轄權(quán)。④追償費(fèi)用訴訟必然會涉及到對于修復(fù)行動(dòng)的適宜性進(jìn)行討論，而責(zé)任人是修復(fù)費(fèi)用的承擔(dān)主體，修復(fù)不當(dāng)造成修復(fù)費(fèi)用增加，對其不利，因此反訴是合理的。

特別是，法院認(rèn)識到在土壤污染修復(fù)中允許公民訴訟，對環(huán)境保護(hù)署也是有利的。如果法院對反應(yīng)行動(dòng)的合法性及其將產(chǎn)生的費(fèi)用予以支持，在修復(fù)結(jié)束后，責(zé)任人與環(huán)境保護(hù)署達(dá)成和解的可能性更高。另一方面，如果法院發(fā)現(xiàn)修復(fù)行動(dòng)存在缺陷，那么會對此進(jìn)行矯正，從而能使有限的超級基金被白白浪費(fèi)。⑤之所以和解的概率會增加，是因?yàn)樨?zé)任人已經(jīng)無法再通過訴訟的策略來減少自己的責(zé)任；又由于和解數(shù)額可能小于責(zé)任額，使得責(zé)任人和解的積極性增加。

從立法的目的角度而言，《超級基金法》是為了及時(shí)修復(fù)土壤污染，保護(hù)公眾健康（和環(huán)境安全，在修復(fù)中禁止公民訴訟是為了及時(shí)修復(fù)土壤污染。如果允許公民訴訟，法院也認(rèn)識到責(zé)任人存在道德風(fēng)險(xiǎn)，即其會以提起對于公共健康和環(huán)境安全的不可修補(bǔ)的損害的訴訟為策略來拖延修復(fù)，但法院指出，允許公民訴訟并不意味著允許無價(jià)值的訴訟來拖延重要的修復(fù)行動(dòng)，訴訟策略的存在不能成為剝奪責(zé)任人提起合法的對于公共健康和環(huán)境安全不可修補(bǔ)的損害的訴訟的理由。①也就是說，如果環(huán)境保護(hù)署在修復(fù)中，確實(shí)造成對環(huán)境的不可修補(bǔ)的損害，禁止公民訴訟反而無法實(shí)現(xiàn)《超級基金法》的目的。

就《超級基金法》的113條（h）款（4）項(xiàng)規(guī)定而言，雖然環(huán)境保護(hù)署有資源、專業(yè)和信息的優(yōu)勢，但是環(huán)保署在修復(fù)過程中也存在不當(dāng)之處，造成環(huán)境損害的后果，使《超級基金法》的目的無法達(dá)到。特別是《超級基金法》要求修復(fù)符合國家應(yīng)急計(jì)劃的要求。在環(huán)境保護(hù)署提起的追償費(fèi)用之訴中，只有當(dāng)環(huán)境保護(hù)署的修復(fù)行動(dòng)符合國家應(yīng)急計(jì)劃的要求時(shí)，法院才會批準(zhǔn)對其的賠償。如果其修復(fù)行動(dòng)不符合國家應(yīng)急計(jì)劃的要求，法院會否定對其的賠償。為此法院需要對修復(fù)行動(dòng)的實(shí)體方面進(jìn)行審查以確定該修復(fù)行動(dòng)是否符合國家應(yīng)急計(jì)劃。②

2. Frey v.EPA案

在Frey v.EPA案中，Westing house 和其繼任者Viacom從1958年起直到70年代在Bloomington生產(chǎn)電容器，生產(chǎn)中持續(xù)地傾倒包含多氯聯(lián)苯的廢棄物和組件，多氯聯(lián)苯對人神經(jīng)、生育能力、免疫、內(nèi)分泌系統(tǒng)造成了嚴(yán)重的影響。1983年，環(huán)境保護(hù)署對Viacom 提起訴訟，要求修復(fù)受多氯聯(lián)苯和二氯紀(jì)等化學(xué)物質(zhì)污染的場地。1985年，環(huán)境保護(hù)署和Viacom達(dá)成同意和解，Viacom挖掘并焚燒從這些場地中產(chǎn)生的毒物。三年后， 原告Sarah Frey等當(dāng)?shù)鼐用駥Νh(huán)境保護(hù)署和Viacom提起訴訟，認(rèn)為焚燒惡化已經(jīng)存在的健康和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。地區(qū)法院以缺乏管轄權(quán)為由撤銷案件，第七巡回法院維持了該裁決。1991年，印地安納州通過立法禁止該焚燒項(xiàng)目，環(huán)保署和Viacom重新進(jìn)行商討和解方案，由于和解方案需要法院批準(zhǔn)，當(dāng)事各方對于Viacom的責(zé)任程度存有爭議，地區(qū)法院任命特殊專家來監(jiān)督修復(fù)，環(huán)境保護(hù)署按要求進(jìn)行修復(fù)調(diào)查和可行性研究，在經(jīng)過公眾通知和評論后，環(huán)境保護(hù)署對三個(gè)傾倒場地簽發(fā)修正的決定記錄，先將高污染物質(zhì)進(jìn)行挖掘，其后進(jìn)行水處理和沉積物清除。在環(huán)境保護(hù)署于1999年和2000年完成高污染物質(zhì)的清除后，環(huán)境保護(hù)署和Viacom建造臨時(shí)的水處理工廠。但直到2005年，水處理和沉積物清除還沒有計(jì)劃，更沒有履行。2000年4月，Sarah Frey提起公民訴訟。原告訴訟，挖掘措施不僅沒有阻止多氯聯(lián)苯的排放，而且造成附加污染物排放到大氣、地下水和地表水，請求法院簽發(fā)暫時(shí)的停止命令來阻止在其中一場地上的修復(fù)行動(dòng)。法院以選擇的行為沒有完成而駁回訴訟。原告上訴，第七巡回法院發(fā)回重審。上訴法院否決了關(guān)于修復(fù)行動(dòng)可以分階段的觀點(diǎn)，因?yàn)閺摹冻壔鸱ā返奈牧x本身而言，在修復(fù)行動(dòng)完成前，并沒有出現(xiàn)“一個(gè)”這樣的量詞，并沒有說一個(gè)修復(fù)行動(dòng)或修復(fù)計(jì)劃的一個(gè)階段，表明修復(fù)是一個(gè)完整不可分割的過程。③但上訴法院在“用于清除場地的積極步驟”和“為監(jiān)控成功而于之后采取的措施”之間進(jìn)行了區(qū)分。④這表明，在主要的清除行動(dòng)完成后，當(dāng)事人可以提起公民訴訟。

在重審中，F(xiàn)rey等認(rèn)為環(huán)境保護(hù)署只選擇了挖掘的計(jì)劃，并且挖掘已經(jīng)完成，因此可以提起訴訟。環(huán)境保護(hù)署認(rèn)為挖掘只是修復(fù)中的一個(gè)階段，還要繼續(xù)進(jìn)行調(diào)查和評估將來的處置方案，初審法院認(rèn)可環(huán)保署的立場，F(xiàn)rey等上訴。第七巡回法院認(rèn)為，因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)署的記錄并沒有對環(huán)境保護(hù)署的研究和調(diào)查階段提供時(shí)間表或其他客觀標(biāo)準(zhǔn)。由于沒有確定時(shí)間表，環(huán)境保護(hù)署可以將研究和調(diào)查尚在進(jìn)行中而提出適用113（h），原告不能提起公民訴訟。但是如果環(huán)境保護(hù)署一直沒有采取具體的行動(dòng)，而僅僅以調(diào)查和研究為借口，延誤了修復(fù)行動(dòng)，因此原告可以提起公民訴訟。①

該案與Cannon V. Gates形成了強(qiáng)烈的對比，在該案中，環(huán)保署已經(jīng)進(jìn)行高污染物質(zhì)的清除，但是由于對下階段的修復(fù)沒有明確的時(shí)間表，雖然土壤污染的整個(gè)修復(fù)進(jìn)程并沒有結(jié)束，但是法院認(rèn)為不讓修復(fù)進(jìn)程處于不確定狀態(tài)而影響環(huán)境安全和公眾利益，允許原告提起公民訴訟。法院的做法值得稱道，因?yàn)榄h(huán)境污染已經(jīng)造成周邊居民健康和生命安全受到威脅，立即阻止對于健康或生命的損害比起事后的賠償更能保護(hù)公眾的利益，特別是對一些身體的損害無法恢復(fù)的情形下更是如此。

（三） 《超級基金法》中公民訴訟實(shí)踐的特點(diǎn)

從以上的案例可以看出，《超級基金法》中公民訴訟實(shí)踐具有以下特點(diǎn)：

1. 維護(hù)私益的行政訴訟更多。在對政府的修復(fù)行動(dòng)提起公民訴訟的原告，多為與案件存在著直接的利益關(guān)系的當(dāng)事人，或者是為了救濟(jì)自己受侵害的權(quán)利（如土地所有人）或者是為了減少自己潛在的責(zé)任份額（如致污責(zé)任人），這種訴訟本質(zhì)上就是行政訴訟。相比較于行政公益訴訟，維護(hù)私益的行政訴訟中的利益對于當(dāng)事人而言是直接的。正是由于私益特征的存在，使得訴訟中的原告會采用機(jī)會主義策略，為減少其承擔(dān)責(zé)任的可能，會以無法修復(fù)的損害為理由對環(huán)境保護(hù)署的修復(fù)提起挑戰(zhàn)，以此作為訴訟策略來延遲修復(fù)行動(dòng)的進(jìn)行，以圖減少和排除其自身所承擔(dān)的責(zé)任，正是因?yàn)檫@種道德風(fēng)險(xiǎn)的存在，司法審查的必要性不容忽視。

2. 行政公益訴訟較少。雖然在Frey v.EPA案中，當(dāng)?shù)鼐用裉崞鹆斯裨V訟，使得該訴訟公益色彩較濃，但是原告本身也是受害人。與案件沒有直接關(guān)系的第三方當(dāng)事人少有在修復(fù)過程中提起公民訴訟，使公民訴訟的功能沒有積極發(fā)揮。這與土壤污染修復(fù)的復(fù)雜性有很大關(guān)系，而環(huán)境行政機(jī)關(guān)具有相應(yīng)的數(shù)據(jù)、人才和資源，而且環(huán)境行政機(jī)關(guān)以保護(hù)公益為職責(zé)，因而對環(huán)境行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的修復(fù)，少有第三方提起公民訴訟，這種情形的存在是有一定的合理性的。但是在實(shí)踐中確實(shí)可能存在政府在修復(fù)過程中拖延修復(fù)和采用的修復(fù)方案不當(dāng)而增加修復(fù)費(fèi)用的情形，甚至對環(huán)境造成更大的破壞，此時(shí)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮第三方公民訴訟的作用。法院對于原告的身份并沒有給予過多關(guān)注。即使是由非責(zé)任人的第三方提起的公民訴訟，法院也會受理。在McClellan Ecological Seepage Situation v. Perry案中，原告認(rèn)為，禁止公民訴訟的條款只適用于土壤污染的責(zé)任人，而對第三方不適用，但是法院否決了這種觀點(diǎn)，認(rèn)為禁止訴訟條款也適用對象并不僅限于責(zé)任人，否則會使得適用于公民訴訟的《超級基金法》113條（h）款（4）項(xiàng)顯得多余。②為充分發(fā)揮公民訴訟的“私人檢察總長”功能，法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對待與案件沒有直接關(guān)系的第三方提起的訴訟。

四、 美國完善《超級基金法》公民訴訟的法理與實(shí)踐

雖然《超級基金法》規(guī)定，不得對于政府的修復(fù)行動(dòng)提起公民訴訟，該規(guī)定對于及時(shí)迅速地修復(fù)土壤污染有非常重要的作用。但是我們必須認(rèn)識到，土壤污染修復(fù)牽涉面廣，需要進(jìn)行多維度分析，實(shí)現(xiàn)利益的平衡。

（一） 承認(rèn)在修復(fù)完成前禁止公民訴訟的有限合理性

在修復(fù)中排除公民訴訟，與“私人檢察總長”理論視野中公民訴訟的功能是暗合的。魯賓斯坦教授認(rèn)為，“私人檢察總長”概念在法律語言中的使用至少可以呈現(xiàn)出三種不同的類型， 每一種都反映了公共利益和私人利益的不同組合：（1）一些私人檢察總長實(shí)際上代替了公共檢察總長（的職能）；（2）一些私人檢察總長是作為公共檢察總長（職能）的補(bǔ)充；而（3）一些私人檢察總長則屬于模仿公共檢察總長（的職能），作為一個(gè)群體的代表，而且也只能為該群體中的個(gè)人服務(wù)。①這三種類型在委托人、適用范圍上存在一定的差別，環(huán)境法中的公民訴訟屬于補(bǔ)充的私人檢察總長，也就是說它的存在是為了補(bǔ)充行政救濟(jì)的不足，行政救濟(jì)依然是主要的救濟(jì)方式。這是基于行政的優(yōu)先性而言的，由于環(huán)境行政機(jī)關(guān)具有環(huán)境保護(hù)知識、專業(yè)和經(jīng)驗(yàn)，土壤污染的修復(fù)應(yīng)該發(fā)揮這種優(yōu)勢，在修復(fù)土壤污染的過程中，禁止公民訴訟正是補(bǔ)充的私人檢察總長理論的體現(xiàn)。

如上，法院采取的一切公民訴訟予以排除的司法審查做法值得進(jìn)一步探討。首先，禁止司法審查的目的在于迅速地進(jìn)行土壤污染的修復(fù)，避免延誤，及早修復(fù)的根本目的在于保護(hù)公眾健康和安全。113條（h）款很明顯是為了能解決訴訟延遲修復(fù)的問題，但是整部《超級基金法》的根本目的在于通過修復(fù)，保護(hù)公眾健康或環(huán)境，政府在修復(fù)過程中，環(huán)境保護(hù)署選擇的修復(fù)行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)不高，不能百分之百地假定其修復(fù)行動(dòng)是為實(shí)現(xiàn)修復(fù)污染，也可能是在修復(fù)方法采用不當(dāng)或政府要求第三方修復(fù)時(shí)，第三方不負(fù)責(zé)任而產(chǎn)生更大的污染。在修復(fù)過程中，當(dāng)修復(fù)方案不當(dāng)或者產(chǎn)生對于公眾健康或環(huán)境的更大的危險(xiǎn)應(yīng)否允許相關(guān)主體提起訴訟，需要考慮多方面因素。其次，何者構(gòu)成修復(fù)，修復(fù)行動(dòng)有清除或者修復(fù)階段，清除是暫時(shí)性地去除污染物質(zhì)，但修復(fù)卻是永久性的將環(huán)境修復(fù)到污染前的狀態(tài)，清除后會有修復(fù)調(diào)查和可行性研究?！冻壔鸱ā分协h(huán)境保護(hù)署采取反應(yīng)行動(dòng)的步驟：（1）環(huán)境保護(hù)署進(jìn)行清除行動(dòng)；（2）進(jìn)行修復(fù)調(diào)查和可行性研究，來決定污染的范圍。在可行性研究階段，決定潛在修復(fù)措施的成本和收益； （3） 制定環(huán)境修復(fù)計(jì)劃；（4） 環(huán)境保護(hù)署通知利害關(guān)系人使其有機(jī)會對該修復(fù)計(jì)劃進(jìn)行評論；（5）環(huán)境保護(hù)署公布決定記錄，正式建立選定的修復(fù)行動(dòng)。修復(fù)行動(dòng)是一個(gè)整體性的計(jì)劃，還是分為具體的階段。②如果修復(fù)行動(dòng)是一個(gè)捆綁式的一體化的行動(dòng)，那么即使在清除后環(huán)境保護(hù)署進(jìn)行調(diào)查，但環(huán)境保護(hù)署沒有進(jìn)行修復(fù)，期間時(shí)間跨度非常長，甚至幾十年，是否仍可以說，修復(fù)行動(dòng)是在進(jìn)行中而排除司法審查呢？如果排除司法審查，一個(gè)顯著的問題是，土壤污染沒有被修復(fù)，但是公民特別是受害者卻不能提起訴訟，公眾健康和環(huán)境被侵害的狀態(tài)無法得到改善，與《超級基金法》的立法目的相違背，同時(shí)也違反公平正義的法律原則，侵害公民享有的基本人權(quán)。

（二） 注重多元價(jià)值的平衡

雖然在修復(fù)過程中，保護(hù)環(huán)境是政府追求的價(jià)值，但是環(huán)境損害的修復(fù)實(shí)踐中，也經(jīng)常會涉及到其他價(jià)值：歷史文化的保護(hù)和公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。這些價(jià)值對于現(xiàn)代社會的發(fā)展和人民福利的提高不可缺失，不能簡單地就認(rèn)為環(huán)境保護(hù)的價(jià)值要優(yōu)先于歷史文化的保護(hù)和公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。在環(huán)境損害的修復(fù)過程中，如果發(fā)現(xiàn)破壞歷史文化遺產(chǎn)和侵害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的，是否應(yīng)當(dāng)允許依據(jù)憲法或其他法律提起公民訴訟，也曾有過爭議。因?yàn)榍笆觥冻壔鸱ā返?13條（h）款（4）項(xiàng)規(guī)定的是，如果修復(fù)行動(dòng)違反該法，才可以提起公民訴訟，并沒有明確如果修復(fù)行動(dòng)違反其他法律，是否能夠提起公民訴訟，有法院從保護(hù)公民的權(quán)利等法律價(jià)值出發(fā)進(jìn)行了分析。

依據(jù)憲法提起訴訟的理由是違反正當(dāng)程序原則，正當(dāng)程序原則是美國憲法的一項(xiàng)基本原則，包含程序性正當(dāng)程序和實(shí)質(zhì)性正當(dāng)程序。程序性正當(dāng)程序是指“ 要求一切權(quán)力的行使在剝奪私人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)時(shí)， 必須聽取當(dāng)事人的意見，當(dāng)事人具有要求聽證的權(quán)利?！雹蹖?shí)質(zhì)性正當(dāng)程序是指“ 要求國會所制定的法律， 必須符合公平與正義。如果國會所制定的法律剝奪了個(gè)人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)，不符合公平與正義的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，法院將宣告這個(gè)法律無效。”①兩者在保護(hù)公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利方面發(fā)揮了重要作用。從《超級基金法》的內(nèi)容來看，并沒有將其作為允許提起訴訟的條件之一，但是由于保護(hù)公民基本權(quán)利是現(xiàn)代法治的重要內(nèi)容，在土壤污染的修復(fù)過程中，允許以違反正當(dāng)程序?yàn)橛商崞鹪V訟是合理的。在Reeves Bros.，Inc.v.EPA案和Washington park lead committee Inc.v.EPA案中，對于原告提出的憲法性請求權(quán)法院予以認(rèn)可。②在Reeves 案中原告訴稱，環(huán)境保護(hù)署對其私有土地沒有授權(quán)的搜查違反了第十四修正案，弗吉尼亞西部地區(qū)法院認(rèn)為113條h款并沒有禁止對環(huán)境保護(hù)署行動(dòng)的合憲性的挑戰(zhàn)。在Washington案中，原告提起團(tuán)體訴訟，訴稱環(huán)境保護(hù)署認(rèn)可的修復(fù)計(jì)劃要清除和強(qiáng)制疏散私人所有的房屋，但是并沒有對低收入地區(qū)的居民提供救濟(jì)，弗吉尼亞東部地區(qū)法院認(rèn)為受侵害的居民可以對環(huán)境保護(hù)署選擇的修復(fù)行動(dòng)提出違憲性歧視的挑戰(zhàn)。③

第一巡回法院在Reardon v.United states 案中，對于《超級基金法》本身的挑戰(zhàn)和環(huán)境保護(hù)署根據(jù)《超級基金法》采用的修復(fù)行動(dòng)的合憲性的挑戰(zhàn)進(jìn)行區(qū)分。④在該案中，原告訴稱環(huán)境保護(hù)署在其土地上施加的留置權(quán)沒有進(jìn)行聽證，違反了第十五修正案中的正當(dāng)程序條款。法院認(rèn)為，該訴訟請求不是對環(huán)境保護(hù)署執(zhí)行修復(fù)或清楚行動(dòng)進(jìn)行挑戰(zhàn)，而是對《超級基金法》本身的合憲性的挑戰(zhàn)。

當(dāng)然，對于當(dāng)事人能否依據(jù)其他法律提起公民訴訟的問題，其實(shí)質(zhì)反映了法院如何在多種沖突的價(jià)值中進(jìn)行選擇，環(huán)境安全、公民自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等價(jià)值并不存在孰先孰后的優(yōu)先次序，特別是在環(huán)境損害的范圍大、受影響人群數(shù)量多的時(shí)候，即使在修復(fù)中侵害公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也不應(yīng)允許依據(jù)憲法提起公民訴訟。

（三） 明確司法審查的條件

由于土壤污染的修復(fù)涉及到多個(gè)環(huán)節(jié)，整個(gè)修復(fù)環(huán)節(jié)十分漫長，無疑會增加修復(fù)費(fèi)用，絕對地禁止公民針對正在進(jìn)行的修復(fù)行動(dòng)的公民訴訟，反而會產(chǎn)生更加不利的后果，一是已經(jīng)惡化的環(huán)境損害無法得到修復(fù)，公眾的健康也無法得到保障，政府以環(huán)境保護(hù)之名行惡化環(huán)境之實(shí)。二是責(zé)任人可能會面臨承擔(dān)更大的責(zé)任的可能，如果絕對禁止公民訴訟，對于不正當(dāng)修復(fù)所造成的環(huán)境損害，政府也會以各種理由推卸，如此反而會加大責(zé)任人所承擔(dān)的責(zé)任總額，同時(shí)也會對政府造成不當(dāng)?shù)募?lì)，政府沒有動(dòng)力也沒有約束機(jī)制去采用更加適宜的修復(fù)方法。因此，應(yīng)允許在特定情形下，公民可以針對政府的修復(fù)行動(dòng)提起訴訟。

當(dāng)然，如果允許司法審查，那么潛在責(zé)任人也會提起這種訴訟。因?yàn)榧词共辉试S潛在責(zé)任人提起這種訴訟，當(dāng)事人也會控制第三人來提起訴訟。在允許潛在責(zé)任人提起訴訟的情形下，就存在一種風(fēng)險(xiǎn)，即當(dāng)事人可能偽裝成提起無法修補(bǔ)的損害的訴訟，其根本目的在于拖延修復(fù)或減少自己的金錢負(fù)擔(dān)。潛在責(zé)任人的這種道德風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的，為此就需要設(shè)計(jì)一種機(jī)制來減少潛在責(zé)任人的道德風(fēng)險(xiǎn)。一種方法是一旦當(dāng)事人敗訴，其需要承擔(dān)訴訟費(fèi)用和律師費(fèi)。二是當(dāng)事人在提起訴訟時(shí)需要施加嚴(yán)格條件。為此，原告在提起訴訟時(shí)，需要承擔(dān)如下舉證責(zé)任，一是需要證明環(huán)境保護(hù)署所選擇的修復(fù)行動(dòng)計(jì)劃造成無法修補(bǔ)的損害；二是需要向法院提供可行的替代的能減少無法修補(bǔ)損害的計(jì)劃。⑤如果沒有提供這種替代方案，法院會撤銷案件。法院需要對環(huán)境保護(hù)署和提起訴訟一方所提供的計(jì)劃進(jìn)行比較評估，由雙方的科學(xué)專家對計(jì)劃進(jìn)行批判和抗辯，并接受法庭的交叉檢查，這種程序能保證環(huán)境保護(hù)署更加合理地進(jìn)行修復(fù)選擇程序，也有利于提高決策中多方參與度，盡可能地減少修復(fù)對環(huán)境所造成的無法修復(fù)的損害。在前述United states v.Princeton Gamma-tech案中，法院也認(rèn)識到在審查修復(fù)行動(dòng)是否適當(dāng)?shù)膯栴}上存在的知識和經(jīng)驗(yàn)局限性，需要依賴有關(guān)領(lǐng)域的專家知識，要求雙方專家出庭，能減少專家被俘獲的風(fēng)險(xiǎn)。

對于不是土壤污染責(zé)任人的第三方在修復(fù)行動(dòng)完成前提起的公民訴訟，有學(xué)者提出了法院可以進(jìn)行司法審查的衡平因素：政府采取反應(yīng)行動(dòng)的性質(zhì)、反應(yīng)行動(dòng)的持續(xù)時(shí)間、受控?fù)p害的性質(zhì)、排除司法審查的潛在經(jīng)濟(jì)影響、聯(lián)邦政府是否要對污染負(fù)責(zé)。①當(dāng)然，法院并不需要在每一個(gè)案件中都考慮所有因素，這些因素本身也并不存在孰優(yōu)孰劣的問題，由法院結(jié)合具體案件的事實(shí)進(jìn)行分析。應(yīng)該說，這些因素考慮得比較周全，比如關(guān)于受控?fù)p害的性質(zhì)，區(qū)分為金錢損害和對環(huán)境與健康的損害，金錢損害完全可以在修復(fù)完成后提起訴訟；但是對于環(huán)境和健康的損害，如果在修復(fù)中不予以阻止，會造成逼近的、更大的損害，有必要在修復(fù)完成前提起訴訟。修復(fù)行動(dòng)雖為修復(fù)土壤污染，但在修復(fù)過程中有可能產(chǎn)生水污染、空氣污染，也有可能產(chǎn)生無法修補(bǔ)的損害，甚至?xí)趾ζ渌杀Ｗo(hù)的利益，包括程序上或?qū)嶓w上的利益。有些損害在延誤修復(fù)時(shí)間后會變得難以修復(fù)或者需要投入更大的資金，因此需要考慮以上諸種情形，允許公民訴訟，有利于減少對于環(huán)境和健康的損害，公民訴訟其實(shí)也是督促政府更好地履行修復(fù)環(huán)境的責(zé)任。也只有在允許訴訟所帶來的社會收益超過不允許訴訟的收益時(shí)，公民訴訟才是可行的。

五、 對我國的啟示

1.訴訟是督促政府適當(dāng)?shù)芈男型寥牢廴拘迯?fù)責(zé)任的重要機(jī)制。美國的公民訴訟包含公益民事訴訟和公益行政訴訟兩大模塊，我國最高人民法院關(guān)于《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》的司法解釋已經(jīng)為公益民事訴訟提供了法律依據(jù)，公益民事訴訟在我國也已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展和積極的效果。我國法律并沒有規(guī)定環(huán)境公益行政訴訟。有學(xué)者認(rèn)為：“作為現(xiàn)代社會的典型公共問題，環(huán)境問題往往具有多樣性、系統(tǒng)性、綜合性、動(dòng)態(tài)性、科技性、復(fù)雜性、不確定性等特點(diǎn)。對現(xiàn)代環(huán)境問題的修復(fù)，主要直接依賴于行政權(quán)這一積極、靈活、富有效率的公共權(quán)力，而不是立法權(quán)和司法權(quán)。”②因此，環(huán)境行政權(quán)在處理環(huán)境公共事務(wù)中處于主導(dǎo)地位，為抑制其消極作用，需要制定一些制約機(jī)制，而環(huán)境公益行政訴訟能夠發(fā)揮司法對行政權(quán)的監(jiān)督作用，使政府能適當(dāng)?shù)芈男型寥牢廴拘迯?fù)責(zé)任。

2. 拓寬行政訴訟的受案范圍。在我國目前的《行政訴訟法》中，采用列舉式與概括式相結(jié)合的方式規(guī)定了當(dāng)事人可以提起行政訴訟的范圍，但是政府不當(dāng)行政造成環(huán)境污染或生態(tài)破壞并不屬于受案范圍，因此當(dāng)事人無法就政府不當(dāng)修復(fù)土壤污染而提起行政訴訟，但是政府在修復(fù)土壤污染中存在不當(dāng)行為也是經(jīng)常出現(xiàn)的，損害了相對人的利益，如果不允許行政訴訟，會造成極大的不公平，也不利于政府履行好保護(hù)環(huán)境的職責(zé)。因此我國應(yīng)當(dāng)對行政訴訟的受案范圍進(jìn)行修改，允許當(dāng)事人對政府不當(dāng)行政行為造成環(huán)境污染或生態(tài)破壞提起行政訴訟，當(dāng)然這種不當(dāng)行政行為也包括不當(dāng)修復(fù)土壤污染。

3. 明確環(huán)境公益行政訴訟的提起條件。政府出于防止公眾的恐慌或土壤污染周邊的土地價(jià)值，而有意掩蓋環(huán)境損害的狀況，或者對環(huán)境損害的程度輕描淡寫，從而采取簡單應(yīng)付性的修復(fù)措施或者延誤修復(fù)。在修復(fù)過程中沒有按照設(shè)定的修復(fù)方案來執(zhí)行，如本應(yīng)在封閉環(huán)境中進(jìn)行修復(fù)，而沒有對場地進(jìn)行封閉使污染物擴(kuò)散。在修復(fù)完成后，沒有按照通用的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)來驗(yàn)收，使遺留的污染物繼續(xù)存在。在這些污染擴(kuò)大的場合，環(huán)境主管部門存在不可推卸的責(zé)任，僅僅通過行政手段或者刑事手段制裁，相關(guān)責(zé)任人雖然會被追究法律責(zé)任，但是污染的事實(shí)還將繼續(xù)存在，因此是否允許環(huán)境公益組織對環(huán)境主管部門提起行政公益訴訟，甚至允許責(zé)任人就擴(kuò)大的部分責(zé)任對環(huán)境主管部門提起訴訟，是一個(gè)確實(shí)需要研究的問題。隨著我國生態(tài)環(huán)境損害賠償試點(diǎn)方案的深入推進(jìn)，我國在這方面所面臨的實(shí)際問題也將逐漸浮現(xiàn)。因此需要對環(huán)境主管部門提起訴訟的條件以及禁止訴訟的條件作出詳細(xì)的規(guī)定。

4.設(shè)立環(huán)境行政訴訟禁令判決。從以上美國公民訴訟的時(shí)間可以看出，法院在此類案件中會作出禁令判決。所謂禁令判決源于英美法系的司法判例，它是指法院判決行政機(jī)關(guān)不得從事某種行政行為或者要求行政機(jī)關(guān)采取積極措施避免不利后果的出現(xiàn)。但是我國行政訴訟中并沒有禁令判決的種類，“我國行政訴訟已有判決種類的一個(gè)共同缺陷是，如果沒有造成實(shí)際的損害，法院就無法審查行政行為，從根本上說現(xiàn)有的判決種類都屬于事后的救濟(jì)?！雹偈潞缶葷?jì)并不能提供充分的救濟(jì)，由于環(huán)境污染往往不僅造成公民的人身、財(cái)產(chǎn)損害，也造成環(huán)境自身的損害，損害范圍廣、程度深，不論行政機(jī)關(guān)或者排污企業(yè)都無法承擔(dān)巨額的賠償責(zé)任。而且，環(huán)境損害往往具有長期性、交叉性和累積性的特點(diǎn)，等到事后救濟(jì)，往往錯(cuò)過最佳的預(yù)防和救濟(jì)時(shí)機(jī)，導(dǎo)致?lián)p害的擴(kuò)大，不利于公民環(huán)境權(quán)的保護(hù)和生態(tài)文明的建設(shè)。因此我國行政訴訟中有必要引進(jìn)禁令制度。

（責(zé)任編輯：亞立）

Abstract： The Superfund Law is the special legislation on soil pollution remediation in the United States. According to the this law 113（h），during the process of remediation of soil pollution，the citizen suit is prohibited except for several situations. It is necessary to prohibit citizen suit to promptly remediate the environmental harm and protect public health. But prohibiting citizen suit absolutely will delay remediating the soil pollution and increase the remediation cost， then increasing the burden of responsibility party. So interest balance is needed to decide whether to permit citizen suit in the process of soil pollution remediation.

Key words： soil pollution； citizen suit； interest balance； judicial review