農(nóng)村征地過程中保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入問題的思考

林曉榮 金麗馥

[摘要]政府之所以進(jìn)行土地征收，把農(nóng)村用地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，是為了推進(jìn)城鎮(zhèn)化，而農(nóng)村征地過程中的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入問題也成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)。這就表明政府在征地過程中給農(nóng)民的補(bǔ)償是否合理是關(guān)乎征地能否順利推進(jìn)的根本依據(jù)。政府征地的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是為了推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，說明政府是給人民群眾謀福祉，我們應(yīng)在全面貫徹落實(shí)黨的十九大各項(xiàng)決策，保障農(nóng)民在征地過程中的合法利益，制定和完善相關(guān)政策法規(guī)，規(guī)范地方政府征地行為從而保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

[關(guān)鍵詞]土地征收；政府行為失范；農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入

[中圖分類號(hào)]F304.8 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

在土地征收過程中保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入就是說要處理好政府、集體和農(nóng)民之間的利益關(guān)系，政府要確保農(nóng)民在土地征收中的合理利益，而不是通過征地來獲取利益，尤其是地方政府為了城鎮(zhèn)化發(fā)展所采取的不當(dāng)征地手段以及利用其政策優(yōu)勢獲取利益。因此正確處理征地利益糾紛事關(guān)農(nóng)村和諧穩(wěn)定，事關(guān)城鎮(zhèn)化進(jìn)程順利推進(jìn)以及全面建成小康社會(huì)總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。然而在現(xiàn)實(shí)中，很多地方政府在農(nóng)村土地征收拆遷過程中出現(xiàn)大量行為失范現(xiàn)象，如違法征地、暴力拆遷、農(nóng)民安置不當(dāng)、補(bǔ)償費(fèi)扣發(fā)挪用等。

1 農(nóng)村征地過程中政府行為失范的表現(xiàn)

首先我們應(yīng)該明確政府行為失范的相關(guān)概念。失范的字面意義為沒有或失去社會(huì)規(guī)范。杰克.D.道格拉斯對失范的定義為“一種準(zhǔn)規(guī)范缺乏、含混或者社會(huì)規(guī)范變化多端，以致不能為社會(huì)成員提供指導(dǎo)的社會(huì)情境?！爆F(xiàn)代中國城鎮(zhèn)化的變革過程迅猛而深入，從而激發(fā)了許多重大的社會(huì)難題。比如城市建設(shè)用地的急劇增加促使政府不斷加大對農(nóng)村土地的征收，而在征收的過程中，由于它們大大擾亂了農(nóng)民傳統(tǒng)的生活方式、道德、宗教信仰和日常規(guī)范，在這個(gè)過程中，一方面政府沒有系統(tǒng)的有關(guān)土地征收的規(guī)范，另一方面，農(nóng)民由于沒有新的價(jià)值觀念來很好地適應(yīng)政府的土地征收，就造成了各種各樣矛盾的顯現(xiàn)。政府行為失范的原因多種多樣，如體制轉(zhuǎn)軌期政府角色定位出現(xiàn)偏差、不合理政績及利益的驅(qū)使以及監(jiān)督的缺失等。政府在征地過程中的行為失范嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的利益，造成各地群體性事件頻發(fā)，使政府在民眾心目中的公信力下降，最終導(dǎo)致了征地拆遷受阻。

1.1 暴力性的強(qiáng)制拆遷

“強(qiáng)制拆遷是在不能自動(dòng)履行拆遷情況下采取的必要手段，無論是對于城市國有土地上的拆遷，還是農(nóng)村集體土地上的征地拆遷都有相關(guān)的法律規(guī)定。但是強(qiáng)制拆遷必須在法律依據(jù)和事實(shí)依據(jù)都十分充分的情況下才能夠?qū)嵤??！薄案鶕?jù)《中華人民共和國土地管理法》第83條，《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第45條的規(guī)定，土地征用房屋強(qiáng)制拆遷應(yīng)由有關(guān)單位申請人民法院執(zhí)行，即只有司法強(qiáng)制拆遷才算合法才可以實(shí)施?！钡趯?shí)際的拆遷過程中，拆遷主體即政府或者由政府委托的拆遷企業(yè)在缺少監(jiān)督和制約的情況下，征地拆遷的行政自由裁量權(quán)過大，在征地拆遷中對被征地農(nóng)民進(jìn)行暴力拆遷，不按照正常的法律法規(guī)程序操作，在未拿到相關(guān)強(qiáng)制拆遷證明時(shí)就對被拆遷對象進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。這種暴力性的強(qiáng)制拆遷不僅危害到被拆遷人的生民財(cái)產(chǎn)安全，更是嚴(yán)重破壞政府的形象、削弱政府在民眾心目中的公信力。

1.2 違反法定的征地拆遷程序

我們從征地拆遷流程中可以得出，一個(gè)完整的過程應(yīng)該包含認(rèn)定、評估、審核、公示、聽證等環(huán)節(jié)，然而在實(shí)際拆遷過程中，有些地方政府為了趕工程進(jìn)度，減少環(huán)節(jié)，沒有及時(shí)有效的對征地拆遷文件進(jìn)行公示，或者由于拆遷信息的不對稱違法改動(dòng)征地拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，被拆遷人不能及時(shí)了解相關(guān)政策，而且政府為了減少糾紛，取消聽證環(huán)節(jié)，使得群眾的合法訴求沒有表達(dá)渠道，造成民眾示威游行以及“釘子戶”等事件頻繁發(fā)生。

1.3 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)混亂，扣發(fā)挪用補(bǔ)償費(fèi)

在農(nóng)村征地拆遷過程中，政府既是拆遷工作的政策制定者和決策者，同時(shí)也是參與拆遷工作的實(shí)踐者。征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)是否合理證明了政府是否協(xié)調(diào)好了公共利益與農(nóng)民的合法利益，當(dāng)征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)成為被征收者即農(nóng)民將來財(cái)產(chǎn)性收入的主要來源的時(shí)候，拆遷補(bǔ)償費(fèi)是否合理關(guān)系到農(nóng)民將來的生活和發(fā)展。并且由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不一樣，補(bǔ)償費(fèi)也存在很大的差異，在不同地區(qū)比如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)展的西部拆遷補(bǔ)償費(fèi)差別就很大，以及在同一地區(qū)的不同地方也存在差異。拆遷補(bǔ)償費(fèi)的多少還受到政府行政人員主觀因素的影響，這里我們就要拋開區(qū)域差異，因?yàn)檫€存在著地方政府亂扣或者挪用補(bǔ)償款的現(xiàn)象。地方政府是征地拆遷工作的主要指揮者，擁有著絕對的權(quán)力，處于政治優(yōu)勢地位，而農(nóng)民則是弱勢群體，并且由于信息不對稱使農(nóng)民未能清楚地了解自己的補(bǔ)償款的具體數(shù)額，這就為某些地方政府非法扣發(fā)挪用補(bǔ)償款提供了可能。

1.4 安置工作不到位

對于安置工作，首先需要指出，現(xiàn)階段政府主要采取貨幣安置和實(shí)物調(diào)換安置這兩種主要安置方式，對于貨幣安置方式，由于標(biāo)準(zhǔn)較低且混亂，失地農(nóng)民往往不能拿到足夠的補(bǔ)償款，因此，貨幣補(bǔ)償款不足以購置新住房；而對于實(shí)物調(diào)換方式，存在一些問題，安置小區(qū)環(huán)境較差，且居住條件沒有充分考慮農(nóng)民以前的居住習(xí)慣，相應(yīng)配套設(shè)施不能及時(shí)建設(shè)，使得安置群體猶如居住在“孤島”中一樣，成為了邊緣群體，不利于失地群眾融入城市生活。政府未能在這個(gè)過程中提供合理的安置住房環(huán)境以及相應(yīng)的社會(huì)保障措施，使農(nóng)民順利地過渡到新的生活環(huán)境，這就導(dǎo)致了關(guān)于被征地農(nóng)民的未來生活以及其子女未來發(fā)展的新的社會(huì)問題。

2 農(nóng)村土地征收和農(nóng)民增收存在的問題

2.1 地方政府過于依賴土地財(cái)政

土地作為一種特殊的資源，開發(fā)土地不僅可以擴(kuò)大財(cái)政，也可以招商引資，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！巴恋刎?cái)政”有力地補(bǔ)充了地方政府的財(cái)政收入，通過征收大量農(nóng)村用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，從而開展招商引資，帶動(dòng)房地產(chǎn)等有關(guān)的諸多產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，推動(dòng)整個(gè)相關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。但是地方政府過于依賴土地財(cái)政后，導(dǎo)致了政府角色發(fā)生變化，成為利用土地轉(zhuǎn)型來謀取利益的經(jīng)濟(jì)人和經(jīng)營者，其核心都在于通過對土地的征收和出售賺取大量預(yù)算外的財(cái)政收入，而不是通過有限的農(nóng)村土地資源為城鎮(zhèn)化進(jìn)程增加動(dòng)力，有時(shí)甚至嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。這里就會(huì)出現(xiàn)一種現(xiàn)象，即如果地方政府從農(nóng)村征地拆遷中獲取大部分利益，那就意味著農(nóng)民從中獲取的財(cái)產(chǎn)性收入將會(huì)減少。因?yàn)橥恋厥怯邢薜模瑥耐恋刂腥〉玫睦嬉彩怯幸粋€(gè)定量，地方政府獲取的多，相對的農(nóng)民的利益就會(huì)減少。

2.2 征地拆遷法律制度存在缺陷

目前，我國還沒有明確的有關(guān)土地征收拆遷的具體法律如《征地拆遷法》，更不用說有關(guān)于農(nóng)村征地拆遷的相關(guān)法規(guī)政策。現(xiàn)如今所進(jìn)行的征地拆遷主要是依據(jù)我國的憲法和土地管理法的相關(guān)法律法規(guī)，但是根據(jù)我國的實(shí)際情況，這兩部法律存在著明顯的缺陷。一方面對地方政府征收土地的權(quán)力缺乏監(jiān)督和約束，這就為地方政府濫用手中的權(quán)力進(jìn)行“尋租”行為提供了條件；另一方面，《土地管理法》沒有把征地拆遷與土地征收相分離，在具體的征地拆遷過程中缺乏指導(dǎo)性。由于法律法規(guī)制度的不健全，導(dǎo)致了地方政府以及有關(guān)利益主體在征地過程中利用法律漏洞謀取非法利益而損害農(nóng)民的利益，直接減少了農(nóng)民合法的以及應(yīng)得的土地財(cái)產(chǎn)性收入。并且由于缺少法律維護(hù)農(nóng)民自身的合法權(quán)益，使農(nóng)民在征地拆遷中無法利用法律來保護(hù)自己的合法利益不受侵犯。

2.3 征地拆遷程序缺乏規(guī)范性

城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快導(dǎo)致了征地拆遷規(guī)模不斷擴(kuò)大，征地拆遷程序設(shè)計(jì)及執(zhí)行不規(guī)范損害被征地農(nóng)民利益的現(xiàn)象頻發(fā)，因此，必須不斷規(guī)范地方政府的征地程序，在必要時(shí)用法律手段來規(guī)范，從而在程序上保障了農(nóng)民在征地拆遷中獲得的土地財(cái)產(chǎn)性收入。征地拆遷程序的不規(guī)范性主要包含以下幾點(diǎn)：其一，實(shí)施主體不規(guī)范。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十六條規(guī)定：國家征收土地的，按照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方政府予以公告并組織實(shí)施。但在實(shí)際征地過程中有些地方政府為了趕工程進(jìn)度在還未取得批準(zhǔn)的情況下提前開展土地征收工作，或者沒有對其具體征地工作進(jìn)行公示；其二，征收土地公告不規(guī)范。土地征收公告是征用土地的必經(jīng)程序，征用土地公告分為兩種，一種是征用土地公告，另一種是征地補(bǔ)償、安置方案公告。通常情況下，土地征用公告存在的問題沒有征地補(bǔ)償、安置方案公告的問題多。因?yàn)橥恋卣饔檬菄覟榱斯怖鎻?qiáng)制性進(jìn)行的土地征用，農(nóng)民沒有話語權(quán)，征地補(bǔ)償、安置方案公告則是為了對被征地農(nóng)民進(jìn)行的一種拆遷補(bǔ)償，但是有些地方政府為了謀取不當(dāng)利益未對征地補(bǔ)償和安置方案進(jìn)行公告，而是隨意進(jìn)行拆遷程序，對被征地農(nóng)民的征地拆遷補(bǔ)償以及安置方案給予模棱兩可的回答。

2.4 征地拆遷過程缺乏監(jiān)督

基于政府部門的政治優(yōu)勢使其擁有較大的權(quán)力空間，而現(xiàn)實(shí)中如果我們對于政府的權(quán)力缺乏內(nèi)外部監(jiān)督以及懲罰機(jī)制的約束，必然會(huì)出現(xiàn)不合理的征地現(xiàn)象以及地方政府利用權(quán)力損害被征地農(nóng)民的合法利益。本文論述的關(guān)于征地拆遷程序不規(guī)范的原因歸根到底是因?yàn)樵谡鞯夭疬w的過程中地方政府的權(quán)力缺乏監(jiān)督造成的，政府權(quán)力缺乏監(jiān)督，就會(huì)導(dǎo)致地方政府在征地拆遷過程中的行為失范。近些年來，農(nóng)村土地征收拆遷中出現(xiàn)的政府侵害被征地農(nóng)民權(quán)益的事件不斷警醒著要健全土地征收監(jiān)督機(jī)制來規(guī)范征地拆遷中地方政府的行為，制約地方政府在征地拆遷中的權(quán)力。

3 規(guī)范地方政府征地行為從而保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性

收入

農(nóng)用土地征收拆遷是我國城市化建設(shè)過程中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，地方政府作為征地拆遷的主導(dǎo)者，其行為規(guī)范對于保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)性收入具有重要意義。針對本文前面闡述的農(nóng)村土地征收拆遷過程中地方政府行為存在的失范問題，以及解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入之間的矛盾，必須加快解決農(nóng)村征地存在的問題。具體有以下幾點(diǎn)對策：

3.1 完善土地征收制度

通過國家制定合理的土地征收制度及細(xì)則能有效地削弱“土地財(cái)政”現(xiàn)象，抑制地方政府在農(nóng)村土地征收過程中的失范行為。首先，建立完善土地產(chǎn)權(quán)制度。在今年發(fā)布的中央一號(hào)文件中，推進(jìn)深化農(nóng)村土地制度改革，我們必須要系統(tǒng)總結(jié)農(nóng)村土地征收過程中的經(jīng)驗(yàn)，加快土地管理法修改，不斷完善農(nóng)村土地利用管理政策體系，使農(nóng)民的利益得益于完善的土地征收制度，而這個(gè)制度就是對他們財(cái)產(chǎn)性收入的有力保障。其次，規(guī)范土地征收程序。土地征收程序是土地征收制度的重要組成部分。完整合理的征收程序是完善土地征收制度的重要措施。因此，為了避免地方政府在征地過程中不遵守征地程序，要設(shè)立監(jiān)督和審查部門嚴(yán)格對地方政府征地過程進(jìn)行監(jiān)督和審查，防止地方政府不按程序進(jìn)行，損害被征地農(nóng)民的利益。

3.2 完善土地征用與征收的法律法規(guī)

國家進(jìn)行土地征收的根本目的是為了人民群眾的美好生活，但是，由于對“公共利益”沒有進(jìn)行明確的界定，以及哪些項(xiàng)目才是為了“公共利益”而哪些又是打著“公共利益”的旗號(hào)鉆法律的空子。因此，必須加快完善我國法律法規(guī)中的土地征收的相關(guān)內(nèi)容和實(shí)施細(xì)則。一方面，在征地過程中，各地方政府要遵守好法律法規(guī)，做好公益用地和非公益用地的區(qū)分，做到不用公益名頭侵害農(nóng)民合法利益以及在非公益的情況下保障好農(nóng)民的正當(dāng)利益。另一方面，被征地農(nóng)民可以運(yùn)用法律捍衛(wèi)自己的權(quán)益，也要遵守相應(yīng)的法律法規(guī)，要積極配合政府的拆遷工作，有問題可以通過正常的法律渠道訴說和尋求幫助，而不是惡意地阻撓征地拆遷的不法行為，比如征地過程中出現(xiàn)的群體性事件以及“釘子戶”現(xiàn)象等。完善的土地征收法律不僅對政府權(quán)力進(jìn)行約束和制約，保證其征地過程的合理性，而且也為農(nóng)民維護(hù)自己的合法權(quán)益提供了保障。

3.3 完善農(nóng)村征地程序與監(jiān)督機(jī)制

完善農(nóng)村土地征收程序，政府必須做到程序的公開化、信息的透明化，并不斷加強(qiáng)征地過程的民主化，讓廣大的農(nóng)民參與進(jìn)來。其一，政府要做到各個(gè)環(huán)節(jié)程序的公開化，不僅要做好在征地前的民意征集，而且還要做好征地中的征地公告，更要積極主動(dòng)進(jìn)行征地后的補(bǔ)償、安置公告；其二，征地拆遷這一過程農(nóng)民是切身利益人，只有讓農(nóng)民充分參與進(jìn)來，通過有效的征地拆遷程序來表達(dá)自己的意愿，謀求自己的合法利益，才能不斷減少征地拆遷沖突，推進(jìn)征地拆遷工作順利開展；其三，信息的透明度是政府政務(wù)公開的一個(gè)重要指標(biāo)，也是民眾監(jiān)督政府的一個(gè)有效方式，權(quán)力只有在陽光下運(yùn)行，才不會(huì)滋生腐敗。通過公開規(guī)范化的征地程序、透明的信息公開以及民主的征地過程，被征地農(nóng)民不僅能夠清楚了解政府的征地政策信息，而且還可以通過民主的征地程序維護(hù)自己合法的土地財(cái)產(chǎn)性收入。

3.4 完善城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度

土地作為農(nóng)民最根本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民最基本的生活保障來源，雖然現(xiàn)在多數(shù)青年農(nóng)民會(huì)選擇外出務(wù)工，但土地卻是他們最后的保障，如果政府在征地過程中未能保障農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)性收益，那么失地農(nóng)民為了謀求自己的利益將采取非正當(dāng)手段阻礙征地工作的進(jìn)行，甚至發(fā)生性質(zhì)惡劣的群體性事件。被征地農(nóng)民的土地被征收后所面臨的挑戰(zhàn)是巨大的。失地農(nóng)民的土地（宅基地或者農(nóng)地）被征收后，他們面臨著生活環(huán)境的巨大改變，他們雖然住在商品房里卻沒有與城市居民同等的收入、社會(huì)保障及醫(yī)療保險(xiǎn)等。很多失地農(nóng)民的生活水平并沒有因?yàn)檎鞯夭疬w的補(bǔ)償而得到改善，有些甚至低于他們以前的生活水準(zhǔn)，因此，政府不僅要為被征地農(nóng)民提供合理的補(bǔ)償，而且要安置好失地農(nóng)民，這里不僅僅是為他們提供一個(gè)簡單的住房，而是真正改善了被征地農(nóng)民的居住環(huán)境，而且為農(nóng)民的長期穩(wěn)定發(fā)展提供了制度保障。

當(dāng)前我國進(jìn)入了全面建成小康社會(huì)的決勝階段。全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵在農(nóng)民，而解決農(nóng)村征地拆遷問題的關(guān)鍵就在于解決農(nóng)民問題。因此，地方政府必須要通過合理的手段和方式解決好農(nóng)村征地問題進(jìn)而保障農(nóng)民在征地過程中的財(cái)產(chǎn)性收入，這就要求政府不僅要補(bǔ)足法律上的漏洞，保護(hù)好失地農(nóng)民的權(quán)利和利益，而且要完善征地拆遷制度以及與被征地農(nóng)民息息相關(guān)的社會(huì)保障制度，使農(nóng)民的生活更加穩(wěn)定，使我們的社會(huì)更加和諧，進(jìn)而為全面建成小康社會(huì)增添強(qiáng)勁動(dòng)力。

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