社會(huì)保障制度視域下農(nóng)村“精準(zhǔn)扶貧”問(wèn)題探析

杜夢(mèng)瑤

摘 要：精準(zhǔn)扶貧是我國(guó)新時(shí)代背景下反貧困的重要戰(zhàn)略，社會(huì)保障制度是保證居民的基本生活需要，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的重要手段，兩者息息相關(guān)?！熬珳?zhǔn)扶貧”問(wèn)題的解決在很大程度上需要社會(huì)保障制度發(fā)揮“兜底”作用，因此，筆者以沈陽(yáng)市于洪區(qū)農(nóng)村貧困農(nóng)民作為調(diào)研對(duì)象，以社會(huì)保障制度的視角來(lái)審視精準(zhǔn)扶貧存在的問(wèn)題及困難，從保障對(duì)象、保障資金、保障制度三大層面助力精準(zhǔn)扶貧，增進(jìn)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧問(wèn)題的順利解決和促進(jìn)其可持續(xù)、全面發(fā)展。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障制度；農(nóng)村；精準(zhǔn)扶貧問(wèn)題

文章編號(hào)：1004-7026（2018）01-0006-03 中國(guó)圖書(shū)分類(lèi)號(hào)：F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1 聚焦社會(huì)保障視角：關(guān)注精準(zhǔn)扶貧問(wèn)題的基本情況

1.1 前提條件

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出“實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧、因人因地施策、提高扶貧實(shí)效”的具體工作部署。[1]全面落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策，全面建成小康社會(huì)，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，特別是在貧困地區(qū)。因此，本文通過(guò)社會(huì)保障制度視角，以沈陽(yáng)市農(nóng)村貧苦農(nóng)民為調(diào)研對(duì)象，發(fā)揮社會(huì)保障制度在精準(zhǔn)扶貧中的兜底作用，以解決好農(nóng)村的精準(zhǔn)扶貧問(wèn)題，將農(nóng)村的精準(zhǔn)扶貧政策落到實(shí)處，惠及、受益于農(nóng)村廣大的人民群眾。

1.2 概念界定

1.2.1 精準(zhǔn)扶貧。精準(zhǔn)扶貧，即為反貧困制度，是指“通過(guò)對(duì)貧困戶(hù)和貧困村精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類(lèi)扶貧資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶(hù)，逐步構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧工作的長(zhǎng)效機(jī)制。[2]

1.2.2 社會(huì)保障制度。社會(huì)保障制度是在政府的管理之下，以國(guó)家為主體，依據(jù)一定的法律和規(guī)定，通過(guò)國(guó)民收入的再分配，以社會(huì)保障基金為依托，對(duì)公民在暫時(shí)或者永久性失去勞動(dòng)能力以及由于各種原因生活發(fā)生困難時(shí)給予物質(zhì)幫助，用以保障居民的最基本的生活需要。[3]

1.3 相關(guān)分析

社會(huì)保障制度與精準(zhǔn)扶貧在性質(zhì)和目標(biāo)上具有很強(qiáng)的一致性。加強(qiáng)和完善社會(huì)保障制度，有利于消除貧困和縮小兩極分化，實(shí)現(xiàn)公平化和可持續(xù)發(fā)展；推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，有利于促進(jìn)社會(huì)保障的完善與發(fā)展，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，是我國(guó)為實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)和共同富裕目標(biāo)而推進(jìn)的一項(xiàng)重要任務(wù)。因此，二者均為縮小貧困差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要制度與政策，實(shí)現(xiàn)二者的均衡和諧發(fā)展，有利于促進(jìn)中國(guó)農(nóng)村脫貧致富，共同進(jìn)步。

2 精準(zhǔn)扶貧粗放化：由點(diǎn)到面的功能缺位

本文以沈陽(yáng)市于洪區(qū)四個(gè)農(nóng)村為研究對(duì)象，主要通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查和深度訪談相結(jié)合的方式，獲取第一手?jǐn)?shù)據(jù)，了解當(dāng)前農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的發(fā)展現(xiàn)狀。下面是筆者選取的20戶(hù)貧困農(nóng)民樣本，他們是通過(guò)群眾評(píng)議、入戶(hù)調(diào)查、公告公示、抽查檢驗(yàn)、信息錄入等，有“真實(shí)可靠扶貧信息”的貧苦農(nóng)民，平均年齡為55-65歲，通過(guò)定量分析與定性分析進(jìn)行匯總與分析，以進(jìn)一步探討當(dāng)前農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧發(fā)展存在的主要問(wèn)題，并提出優(yōu)化策略。

2.1 保障對(duì)象問(wèn)題

2.1.1 對(duì)精準(zhǔn)扶貧問(wèn)題的了解程度

由圖1可知，精準(zhǔn)扶貧的宣傳力度和普及范圍不夠，所服務(wù)的農(nóng)村貧困居民對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策十分了解僅占25%，只聽(tīng)說(shuō)過(guò)或沒(méi)聽(tīng)說(shuō)過(guò)的高達(dá)75%，這說(shuō)明精準(zhǔn)扶貧政策普惠性方面仍需加強(qiáng)，應(yīng)將實(shí)際惠民行動(dòng)切實(shí)落實(shí)到各個(gè)貧困農(nóng)民身上，加強(qiáng)貧困農(nóng)民對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的認(rèn)知，使精準(zhǔn)扶貧政策更加深入民心、從而使農(nóng)民獲取更好的收益。

2.1.2 對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作的態(tài)度

由圖2可知，占85%的農(nóng)村貧困農(nóng)民認(rèn)為開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧工作十分必要，除了提高精準(zhǔn)扶貧政策的認(rèn)知和宣傳外，提供給予農(nóng)民基本生活保障、加大農(nóng)民的基本生活支持力度等方面都需要進(jìn)一步的完善與發(fā)展。

2.2 保障資金問(wèn)題

由圖3可知，在精準(zhǔn)扶貧保障資金方面，貧困農(nóng)民最直接、最現(xiàn)實(shí)的獲益手段即為資金支持，高達(dá)60%，提供技術(shù)幫扶、提供就業(yè)機(jī)會(huì)和解決生活困難分別占15%、20%和5%，由此可見(jiàn)，在社會(huì)保障制度框架下，首先需要解決的是資金支持這一方面，在資金到位的情況下，社會(huì)保障的各項(xiàng)制度措施才是后續(xù)的支持與保障。

2.3 保障制度問(wèn)題

根據(jù)圖4可以看出，農(nóng)民參加的社會(huì)保障項(xiàng)目中最多的是最低生活保障，占75%，而新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村“五?！闭邉t分別占5%、5%和15%，由此可見(jiàn)，精準(zhǔn)扶貧政策面臨的保障制度方面的問(wèn)題是各項(xiàng)社會(huì)保障制度和政策的局限性和片面化，所以落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策，應(yīng)使各項(xiàng)社會(huì)保障制度全面普及，促進(jìn)農(nóng)民在醫(yī)療、生活、精神等各個(gè)方面都得到保障和發(fā)展。

2.4 具體行動(dòng)現(xiàn)狀

本文隨機(jī)選取四個(gè)農(nóng)村的農(nóng)民對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策進(jìn)行深度訪談，具體了解精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施的具體方面和實(shí)施成果，具體內(nèi)容如下：

1.阿姨，您好，想問(wèn)一下您現(xiàn)在生活中面臨的最大問(wèn)題是什么呀？

被訪者M(jìn)：我覺(jué)得國(guó)家應(yīng)該多補(bǔ)貼一些錢(qián)，總是感覺(jué)國(guó)家補(bǔ)貼的錢(qián)過(guò)于太少，并且還有許多限制條件，使自己的基本生活保障難以維持。

2.大爺，您好，您認(rèn)為國(guó)家和政府在精準(zhǔn)扶貧政策方面最應(yīng)該對(duì)您做什么？

被訪者A：我認(rèn)為首先應(yīng)該先保障我們的基本生活，其次是，在醫(yī)療、養(yǎng)老方面給予一點(diǎn)優(yōu)惠和支持。

被訪者B：我認(rèn)為一要精準(zhǔn)，二要扶貧，首先要明確扶貧的對(duì)象與統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；其次，應(yīng)該建立健全國(guó)家社會(huì)保障制度和各項(xiàng)福利政策，給我們帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的物質(zhì)支持，使我們脫貧。

3 社會(huì)保障視角下精準(zhǔn)扶貧問(wèn)題與解析

3.1 保障對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別難

3.1.1 客觀條件的限制。目前農(nóng)村貧困群體80%以上多為缺乏勞動(dòng)力的傷、殘、病人口，既沒(méi)有資金來(lái)源，又沒(méi)有年輕的勞動(dòng)力，因此他們想脫貧因受客觀條件制約，往往心有余而力不足。而目前農(nóng)村開(kāi)展的扶貧項(xiàng)目多數(shù)為養(yǎng)殖、種植等產(chǎn)業(yè)扶貧，使得這些弱勢(shì)貧困戶(hù)無(wú)力承擔(dān)，因此，在精準(zhǔn)保障對(duì)象方面，沒(méi)有根據(jù)不同的保障對(duì)象的現(xiàn)實(shí)情況開(kāi)展不同類(lèi)型、特色的項(xiàng)目。[4]

3.1.2 分配指標(biāo)的單一。在所調(diào)查的沈陽(yáng)市農(nóng)村中，貧困人數(shù)數(shù)量多，但是受到精準(zhǔn)扶貧保障的分配指標(biāo)較為單一，僅僅以人均收入確定貧困。但是農(nóng)民收入渠道多、雜、小且難以核算，要把貧困家庭貧困程度進(jìn)行排列、比較，從而確定精準(zhǔn)貧困戶(hù)較為困難。使得貧困戶(hù)的貧困程度難以鑒定，結(jié)果是能享受保障的人很少，不能做到應(yīng)保盡保。

3.2 保障資金管理遭遇困境

3.2.1 財(cái)政保障資金有限。保障資金以政府支持為主，而社會(huì)組織、企業(yè)等投入的數(shù)量和力度較少，要實(shí)現(xiàn)到2020年全面消除貧困人口，在投資主體和資金較少的前提下，面臨扶貧對(duì)象較多的困境，供給充足的保障資金與全面性實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策等難度較大。且大多數(shù)貧困村的生產(chǎn)生活條件十分惡劣，交通閉塞，信息不暢，資源貧乏。要解決這些地方貧困人口的脫貧問(wèn)題，就必須投入大量資金解決制約貧困村發(fā)展的瓶頸問(wèn)題。

3.2.2 資金缺乏科學(xué)安排。在保障資金投入和下放的過(guò)程中，各職能部門(mén)也根據(jù)單位的工作性質(zhì)進(jìn)行扶貧資金的投入，但此類(lèi)資金未通過(guò)扶貧部門(mén)而直接撥付相應(yīng)的行政村或扶貧項(xiàng)目，因此項(xiàng)目具體情況各級(jí)扶貧部門(mén)不能準(zhǔn)確掌握，導(dǎo)致部分扶貧項(xiàng)目資金投入與下放的精準(zhǔn)度不高，針對(duì)性不強(qiáng)，缺乏統(tǒng)一的資金管理標(biāo)準(zhǔn)與系統(tǒng)，造成“集中力量和資金解決深層次貧困問(wèn)題的合力不夠，扶貧資金發(fā)揮效益和輻射功能的彰顯力不夠”的現(xiàn)象。[5]

3.3 保障制度系統(tǒng)目標(biāo)出現(xiàn)偏差

部分扶貧制度設(shè)計(jì)存在缺陷。不少扶貧制度針對(duì)性不強(qiáng)，更多的是在“扶農(nóng)”而不是“扶貧”，制定的制度未能解決好錢(qián)和政策用在誰(shuí)身上、怎么用、用得怎么樣以達(dá)到“脫貧”目標(biāo)等問(wèn)題，扶貧 “精準(zhǔn)度”欠佳，導(dǎo)致扶貧制度未能更好的瞄準(zhǔn)真正貧困居民，真正解決好“脫貧”問(wèn)題。

4 完善社會(huì)保障制度：優(yōu)化發(fā)展精準(zhǔn)扶貧政策

通過(guò)完善社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，改革新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度等相關(guān)社會(huì)保障制度，以社會(huì)保障制度的視角來(lái)對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策出現(xiàn)的問(wèn)題加以完善和發(fā)展，結(jié)合社會(huì)保障的力量有效推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧制度化、全面化、效益化，更好的發(fā)揮社會(huì)保障制度在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中的“兜底”作用。

4.1 準(zhǔn)確界定扶貧對(duì)象，普及所有受益人群

4.1.1 按照規(guī)范核查程序，細(xì)化核查內(nèi)容。按照國(guó)家統(tǒng)一制定的扶貧對(duì)象識(shí)別辦法，精準(zhǔn)識(shí)別，對(duì)每個(gè)貧困村、貧困戶(hù)建檔立卡，各項(xiàng)扶貧措施要與貧困對(duì)象識(shí)別結(jié)果相銜接，做到精準(zhǔn)到村到戶(hù)、幫扶到村到戶(hù)。

4.1.2 擴(kuò)展增加分配指標(biāo)，擴(kuò)充受益人群。將符合扶貧條件的人員、建檔立卡貧困戶(hù)全部納入精準(zhǔn)扶貧保障范圍。在國(guó)家統(tǒng)一指標(biāo)的基礎(chǔ)上，再結(jié)合不同地區(qū)農(nóng)村貧苦戶(hù)的基本情況和基本特點(diǎn)擴(kuò)充分配指標(biāo)，通過(guò)多個(gè)指標(biāo)的衡量以規(guī)范扶貧申請(qǐng)、審批程序，以做細(xì)做實(shí)扶貧基礎(chǔ)工作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村保障和精準(zhǔn)扶貧政策的有效銜接。

4.1.3 實(shí)行長(zhǎng)期公示制度，做到公平公正。實(shí)行精準(zhǔn)扶貧對(duì)象長(zhǎng)期公示制度，做到對(duì)象準(zhǔn)確、應(yīng)保盡保，充分維護(hù)好農(nóng)村貧困戶(hù)的自身權(quán)利的實(shí)施與權(quán)益的維護(hù)，做到公平公正，防止濫用誤用現(xiàn)象的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理下的應(yīng)保盡保、應(yīng)退盡退。

4.2 擴(kuò)充保障資金來(lái)源，合理安排資金出入

4.2.1 整合全體社會(huì)力量，提高精準(zhǔn)扶貧實(shí)效。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度框架下的精準(zhǔn)扶貧政策的全面化和普及化，要以政府為主體，其他相關(guān)部門(mén)為輔助，進(jìn)行有效的分工協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)資金的整合和信息的共享。同時(shí)，也應(yīng)該建立有效誠(chéng)信的平臺(tái)和社會(huì)參與渠道，讓有意愿參與精準(zhǔn)扶貧的企業(yè)和個(gè)人更好的關(guān)注、支持精準(zhǔn)扶貧開(kāi)發(fā)工作，增加救災(zāi)救濟(jì)、物質(zhì)救助、醫(yī)療救助等各方面資金的投入與支持，形成全社會(huì)參與的大扶貧格局。

4.2.2 改革扶貧資金管理，健全資金保障機(jī)制。扶貧資金的管理應(yīng)該呈現(xiàn)系統(tǒng)化、網(wǎng)格化。首先，從縱向來(lái)說(shuō)，扶貧資金應(yīng)該由中央政府一步、一步下放到縣級(jí)政府，扶貧項(xiàng)目和資金下放方式由縣鄉(xiāng)政府根據(jù)自身農(nóng)村的實(shí)際情況自主確定。其次，從縱向來(lái)說(shuō)，中央和省級(jí)政府對(duì)于自己下放的標(biāo)準(zhǔn)和方式進(jìn)行監(jiān)督、檢查、考核和評(píng)估，將工作重點(diǎn)放在扶貧的實(shí)際效果和資金是否濫用等方面。最后，通過(guò)改革扶貧資金管理，真正實(shí)現(xiàn)扶貧資金的基層整合，提高資金使用的針對(duì)性和效益性。

4.3 完善社會(huì)保障制度，兜底精準(zhǔn)扶貧政策

4.3.1 改革農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。政府應(yīng)該把現(xiàn)行的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)整合為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在制度上的公平和公共資源上的共享。一方面，保障城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老利益不受損、不降低，另一方面提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金。堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立透明易懂的收付制度，加強(qiáng)個(gè)人繳費(fèi)與待遇水平之間的聯(lián)系，體現(xiàn)保險(xiǎn)的性質(zhì)。[6]

4.3.2 改革新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，整合基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。低收入者、老年人、無(wú)行為能力的青少年、殘疾人和大病患者都是貧困的主要人群，因?yàn)槠渚哂刑厥庑?，?duì)社會(huì)產(chǎn)生的影響也會(huì)很大，所以保障弱勢(shì)群體的基本生活，消除這部分人群的貧困，就需要建立針對(duì)弱勢(shì)群眾的醫(yī)保制度，真正實(shí)現(xiàn)醫(yī)療救助全覆蓋的政策，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧與基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)等制度的有效銜接，將特別人群的貧困人口全部納入重特大疾病的救助范圍，有針對(duì)性地保障弱勢(shì)貧困人口有病可醫(yī)、有病能治，使這些人群身體健康的問(wèn)題得到有效的保障，實(shí)現(xiàn)有針對(duì)性的全方位的社會(huì)保障。

4.3.3 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系，助力發(fā)展精準(zhǔn)扶貧政策。精準(zhǔn)扶貧，顧名思義，首要應(yīng)在物質(zhì)上滿(mǎn)足農(nóng)民的衣食住行等基本生活需求，因此，應(yīng)該進(jìn)一步建立以政府為主導(dǎo)，社會(huì)各界廣泛參與的新型救助體系，做好醫(yī)療、就業(yè)、教育、住房等專(zhuān)項(xiàng)救助與低保政策、扶貧政策的制度整合。根據(jù)精準(zhǔn)扶貧家庭認(rèn)定和居民經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)等情況，有區(qū)別地提供專(zhuān)項(xiàng)社會(huì)救助，減少福利捆綁和重復(fù)救助。

4.3.4 加快建立農(nóng)村最低生活保障制度，提高最低生活保障制度標(biāo)準(zhǔn)。擴(kuò)大和完善低保的范圍，將符合條件的社會(huì)保障兜底脫貧對(duì)象納入貧困家庭農(nóng)村低保范圍，據(jù)實(shí)發(fā)放低保金。建立機(jī)動(dòng)的低保保障機(jī)構(gòu)，對(duì)突發(fā)的、臨時(shí)性需要求助的人員及時(shí)有效地發(fā)放低保救濟(jì)金，做到“快、準(zhǔn)、穩(wěn)”。同時(shí)，隨時(shí)觀察貧困家庭經(jīng)濟(jì)狀況的變化，完善低保對(duì)象動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，在做到保障低保家庭基本生活水平與脫貧進(jìn)程相適宜的同時(shí)，也要避免多放錯(cuò)發(fā)，對(duì)于不符合低保條件的人員不發(fā)，保證專(zhuān)款專(zhuān)用，做到陽(yáng)光運(yùn)作。[7]

結(jié)束語(yǔ)

精準(zhǔn)扶貧政策，首先本身在內(nèi)容上存在服務(wù)對(duì)象精準(zhǔn)、服務(wù)內(nèi)容多樣、服務(wù)程序嚴(yán)謹(jǐn)?shù)雀咭蟆⒏邩?biāo)準(zhǔn)；其次，在精準(zhǔn)扶貧政策在實(shí)施與下放的過(guò)程中也面臨在保障對(duì)象、保障資金、保障制度三大層面上的問(wèn)題和困難。因此，本文通過(guò)實(shí)地調(diào)查與總結(jié)精準(zhǔn)扶貧問(wèn)題的基礎(chǔ)上，運(yùn)用社會(huì)保障的視角和結(jié)構(gòu)框架，對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策進(jìn)行全方位、系統(tǒng)化的問(wèn)題剖析和策略解決，從而促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策的普惠發(fā)展，助力農(nóng)村貧困人員的資金支持和生活保障，增進(jìn)貧困農(nóng)民的個(gè)人發(fā)展與實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的建設(shè)。