楊紫洪 韓素卿 薛向東

[摘 要]在農業(yè)融資難方面，德國和美國等發(fā)達國家利用農地抵押貸款的形式創(chuàng)新了農業(yè)資金來源渠道，建立了完善的土地金融制度。在分析了德美兩國土地抵押貸款發(fā)展歷程、運行模式和配套體系基礎上，總結了兩國政策實施的成功經驗，結合試點縣邱縣和威縣農地承包經營權抵押貸款實施困境，從協調機制、運行體系構建方面提出了健全我國農地經營權抵押貸款運行機制的建議。

[關鍵詞]農地抵押貸款；德國；美國；試點縣

[中圖分類號]F832.4 [文獻標識碼]A

1 引言

融資難是我國“三農”發(fā)展面臨的重要問題，為解決農村經濟發(fā)展中融資難問題，各個國家在實踐中積累了不少經驗，尤其以德國、美國為首的發(fā)達資本主義國家，在農村土地金融發(fā)展方面逐步總結出符合國家實際情況的政策。

本文借鑒德美兩國農地抵押貸款政策實施的經驗總結，結合試點縣河北省邯鄲市邱縣和邢臺市威縣農地經營權抵押貸款運行現狀，提出了完善我國農村土地經營權抵押貸款政策運行機制對策和建議。

2 德美兩國農地抵押貸款的基本情況

2.1 德國農地抵押貸款政策實施基本情況

德國是世界上第一個實行土地抵押貸款的國家，至今已有200多年的歷史。抵押貸款的運行以土地抵押信用合作社和聯合合作銀行為核心機構，實行的是一種“自下而上”的金融模式，其特點是將土地債券化，向社會籌集資金。

2.1.1 金融機構源于大地主，服務于普通農民和農場主

18世紀下半葉，飽受戰(zhàn)亂之苦的德國農業(yè)遭受到空前的打擊，農民大量外逃、大地主負債累累、農村高利貸盛行。基于這樣的背景，1770年，世界上第一個土地抵押信用合作社在普魯士的西里西亞省成立。在這一階段，合作社主要為貴族大地主階級提供信用和貸款服務。

19世紀初期，德國土地改革運動興起，大地主階層逐漸消亡，自耕農和家庭農場逐步興起和發(fā)展，普通農民和農場主成為合作社的重要主體。合作社通過發(fā)行土地債券向社會籌集資金，再低息發(fā)放給合作社社員，用于農業(yè)生產。

2.1.2 三位一體運營模式

土地債券化是德國土地抵押貸款的重要特色，也是土地抵押信用合作社資金的重要來源。合作社憑借政府的擔保在證券市場向社會發(fā)行債券。合作社社員可在證券市場上公開出售土地債券，也可委托合作社和聯合合作銀行發(fā)放。如圖1，德國土地抵押貸款實施基本形成了合作社與聯合合作銀行、社會資金和貸款農戶“三位一體”的運營模式。

2.1.3 完備的土地評估和貸還款體系

德國的農地抵押貸款實施已經形成了比較完備的土地評估和貸款體系，土地評估是發(fā)放貸款的標準和前提。目前，德國農戶土地抵押貸款額度一般在其抵押土地價值的1/3—2/3之間，貸款期限為10～60年不等，貸款利率隨著當地農業(yè)生產情況及市場利率變化而確定，但通常為4%～5%。

德國農地抵押貸款的還款方式主要以分期還本付息為主，貸款期間，每年還款一次，而且還款額逐年遞增。還款數額中，通常包含利息、本金、合作社征收的各種營業(yè)費用、合作社公積金4部分。

2.2 美國農地抵押貸款實施基本情況

2.2.1 聯邦土地銀行服務于中小型農場主和家庭農場

20世紀初期，為解決農業(yè)領域危機，美國借鑒德國土地金融模式，將土地納入金融領域，于1916年由聯邦政府出資在12個農業(yè)區(qū)成立了12家聯邦土地銀行。在這一時期，土地銀行通過土地金融業(yè)務，為農業(yè)提供了中長期的信貸服務，為聯邦政府農業(yè)危機、推進農業(yè)產業(yè)調整做出了重大貢獻。

1987年出臺的《農業(yè)信貸法》規(guī)定：全美的12個區(qū)的聯邦土地銀行和信貸銀行合并為12個農場信貸銀行。為拓展信貸銀行的資金來源，建立了聯邦農業(yè)抵押公司。抵押公司作為土地抵押的二級市場，為土地債券提供了交易場所，1996年出臺的《農場信貸系統改革法》允許農業(yè)抵押公司發(fā)行抵押支持證券，為盤活農地金融做出了重大貢獻。至此，美國農地抵押貸款體系趨于完善，它為中小型農場主、家庭農場等資金需求較大的單位提供中長期的貸款，為美國農業(yè)發(fā)展起了強大的推動作用。

2.2.2 多方協作運營模式

美國借鑒德國農地金融發(fā)展模式，將土地債券化向社會吸納資金。與德國不同的是，聯邦土地銀行是由政府出資建立的，因而抵押貸款過程中政府參與的角色要多一些。目前基本形成了農業(yè)信用管理局監(jiān)管、聯邦土地銀行吸納社會資金、農業(yè)抵押公司盤活農場信貸并且降低風險、土地合作社發(fā)放貸款的“多方協作”模式。

美國農地抵押貸款的資金來源主要分三類：①吸收股金，合作社向聯邦銀行繳納貸款額5%的股金。②發(fā)行土地債券，公開市場銷售債券，向社會吸納資金。③提取盈余公積金。聯邦銀行提取經營凈收益的一定比例作為公積金留存每半年計算分配一次。在盈余公積金總額未達到銀行股金的五分之一以前，須從凈收益中留存25%作為盈余公積金，其余75%的凈收益給予農業(yè)貸款合作社，作為合作社的發(fā)展基金和社員分紅。

2.2.3 完善的貸還款體系

美國的土地抵押貸款流程有著比較嚴格的申請程序：①貸款人向土地合作社遞交申請書、土地權屬證明以及目前財物狀況報告等基本資料。②合作社對貸款申請人提供的材料進行審核、調查，并由專業(yè)的評估員對土地進行評估。③合作社評估合格后，吸收申請人為合作社成員并向土地銀行提交申請和報告。④聯邦土地銀行審核通過后向合作社發(fā)放貸款，并吸收應繳納的貸款金額5%的股本。⑤合作社向農戶發(fā)放貸款，吸收應繳納的貸款金額5%的股本。

《聯邦農地貸款法》規(guī)定：貸款最高額度一般不得超過抵押土地評估價值的50% ，1945年以后，貸款最高額度最高可達到65%。聯邦土地銀行主要提供的是長期信用，期限一般在5～30年之間，有的長達40年。貸款主要用于土地改良、生產基礎設施修繕、灌溉設備設施貸款、農機貸款等農業(yè)生產經營活動。

3 德美兩國農地抵押貸款經驗啟示

3.1 完善相關配套設施

3.1.1 健全法律制度體系

法律體系是政策實施的根本依據，關于農村土地抵押貸款，德國和美國都有相應的法律作為政策實施的支撐。

當前，我國農村土地經營權抵押貸款試點工作的開展依據主要是2015年國家出臺的《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（國發(fā)〔2015〕45 號），以及2016年中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、財政部和農業(yè)部共同出臺的《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》。由于我國土地所有權歸國家和集體所有，現有法律沒有明確的農地抵押貸款法律保障。因此完善土地管理法規(guī)，為農地承包經營權抵押貸款提供法律依據才是農地金融發(fā)展的動力。

3.1.2 完善土地評估機制

土地評估是貸款過程中必不可少的環(huán)節(jié)，對貸款者生產規(guī)模、貸款量、還款能力進行考察、評估和界定可降低銀行貸款風險。

目前，在試點縣邱縣、威縣兩地，尚沒有專門針對農村土地承包經營權價值評估的機構和專業(yè)人員，估值方法和標準兩縣都有所不同。沒有統一的價值參照標準，難以對土地承包經營權的實際價值做出準確、科學、合理的估值判斷，土地的實際價值得不到正確定位。

3.2 機構的合作與專業(yè)化分工

各金融機構的合作與協調是農地抵押貸款工作有序實施的體系基礎，目前，在試點縣邱縣、威縣的調查中得知：主要進行農地抵押貸款的銀行是國有銀行和地方性政策銀行。2016年邱縣建立了河北省第一個農村產權交易所，主要負責為農村及涉農各類產權的流轉交易提供場所、設施，組織交易及發(fā)布信息，產權交易監(jiān)督，合同鑒定，產權交易策劃，產權經紀服務，產權信息咨詢及受委托進行資產管理，投資信息咨詢，財務信息咨詢，招投標服務等，但這些職能相對于土地金融而言，聯系銀行與農戶的“上承下達”的能力有所欠缺。因而，建立農地經營權抵押貸款專業(yè)化的機構、完善體系基礎尤為重要。

3.3 規(guī)范化貸款流程

貸款流程的簡便化與嚴格化是提高貸款效率、降低貸款風險的重要途徑。德美兩國貸款流程都相對的比較簡便化和嚴格化，即程序簡便化、審核嚴格化。社員只需向合作社提交貸款申請和相關評估材料，合作社對社員進行嚴格標準的評估并撰寫評估報告，由合作社向土地銀行貸款。合理化的貸款流程也是促進政策實施的途徑。

3.4 向社會籌集資金

土地債券化成為社會資金轉向農業(yè)生產領域的重要紐帶，德美兩國都是通過土地債券化的方式保證資金來源。

目前，在試點區(qū)域農地承包經營權抵押貸款實施過程中，貸款資金來源主要依靠國家、地方財政以及各政策銀行吸收的存款作為支撐。一方面，由于現階段農業(yè)保險機制不完善，農業(yè)生產風險較大，銀行貸款風險較大；另一方面，土地承包經營權作為一種特殊的抵押物，影響因素比較多，在管理和交易中存在一定困難，銀行出于風險考慮，參與積極性比較低。

4 完善我國農地經營權抵押貸款實施機制的建議

4.1 推進完善政策運行協調機制

如果說政策的初期試點階段需要政府加以引導和輔助，那在試點運行后期，政策執(zhí)行的主體方面應以市場為導向，科學劃分各個主體權能，既可發(fā)揮農戶和新型經營主體的參與積極性，政府也可提高宏觀調控能力。同時整合協調各方利益，能夠提升政府政策執(zhí)行力，提升目標群體對公共政策執(zhí)行的理解度，強化法律權威，更好地整合并協調各主體間的行動和利益。

試點運行后期，經濟市場上的各個活動主體行為也趨于自主和完善，政策的落實也將推動法律的完善，從法律方面對這一政策的運行加以約束；政府也逐漸弱化鏈接平臺作用，逐漸向服務型政府轉變，對整個的經營活動行使服務職能；此時的農戶可以單獨或加入新型經營主體，以銀行等金融機構的貸款來獲取發(fā)展所需資金。

4.2 著力構建抵押貸款運行體系

目前，中國農村的金融機構主要有中國農業(yè)銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行和農村信用合作社。中國農業(yè)銀行逐漸成為完全商業(yè)化性質的銀行；中國農業(yè)發(fā)展銀行的經營范圍由國務院確定、中國人民銀行安排資金并由財政予以貼息的糧食、棉花、油料、豬肉、食糖、廠絲、化肥等國家專項儲備貸款和地方化肥、糖、肉儲備信貸等。而農村信用合作社的主要任務是籌集農村閑散資金，為農業(yè)、農民和農村經濟發(fā)展提供金融服務。筆者認為：農村信用合作社能夠承擔起經營農村土地經營權抵押貸款的業(yè)務，因此，本文也在探索構建以農村信用合作社為核心的農地經營權抵押貸款運行體系。

構建以農村信用合作社為核心的農地承包經營權抵押貸款運行體系，政府對合作社進行監(jiān)督和管理并提供專項的貸款資金支持，允許信用社以政府擔保發(fā)行土地債券向社會籌備貸款資金；合作社成立專門的農地抵押合作社承擔農地承包經營權抵押貸款業(yè)務，并設立貸款標準、貸款評估體系、土地估值體系等標準進行審核，農戶提交申請和相關材料，合作社審核并做出發(fā)放貸款與否的決定。

[參考文獻]

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