陳茜

摘要土地是城鄉(xiāng)關(guān)系的橋梁與紐帶。在介紹城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和土地管理相關(guān)概念的基礎(chǔ)上，從土地流轉(zhuǎn)與土地市場、土地制度、土地權(quán)益、土地利用與規(guī)劃等方面對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念下的土地管理問題進(jìn)行了分析，為相關(guān)研究和實踐提供了借鑒。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；土地管理；土地規(guī)劃；土地制度

中圖分類號 F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）11-0016-03

黨的十八大以來，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展被放在了更加突出的位置，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展勢頭進(jìn)一步向好。十九大指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。土地是城市和農(nóng)村生產(chǎn)、生活的基本要素，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中所有要素的流動都會與土地發(fā)生聯(lián)系，人口的不斷變化、產(chǎn)業(yè)的空間轉(zhuǎn)移和改造升級等都會引起土地利用方式和格局的改變。同時，由于土地本身具有稀缺性、永續(xù)利用性和不可移動性等特征，決定了土地資源管理與利用在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的特殊地位。因此，將“土地問題”放入城鄉(xiāng)關(guān)系的整體中通盤考慮，做好土地資源管理與利用工作，可有效解決農(nóng)村人口遷移、耕地資源保護(hù)、建設(shè)用地存量挖潛等一系列問題，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。筆者對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的土地管理研究進(jìn)行了梳理，以期為相關(guān)理論研究和實踐工作提供借鑒。

1城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與土地管理相關(guān)概念

通過查閱相關(guān)文獻(xiàn)和專著，并進(jìn)行分析，得出比較全面系統(tǒng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、土地管理概念。其中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌可概括為：“通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場經(jīng)濟(jì)體制，保障和實現(xiàn)要素在城鄉(xiāng)間的自由流動，通過建立政府公共資源平等的配置機(jī)制，實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)一體的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)配給的均等化。需要把城市與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)民與市民作為—個整體，納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃中去統(tǒng)籌解決。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)鍵在于城鄉(xiāng)要素在完善的國家制度和宏觀調(diào)控政策下的自由流動和合理配置，核心在于從制度上建立新型的城鄉(xiāng)關(guān)系，本質(zhì)在于城鄉(xiāng)居民在產(chǎn)權(quán)和治權(quán)上的平等和統(tǒng)一。

土地管理是指國家為了保護(hù)和合理利用土地資源，滿足國民經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的需要，運用行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)的綜合性措施對全國城鄉(xiāng)土地資源及其利用工程，以及由此所產(chǎn)生的人與人之間的權(quán)屬、利益關(guān)系進(jìn)行計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制等方面的行政管理活動。其實質(zhì)是國家行政權(quán)力在土地配置領(lǐng)域的運用和實現(xiàn)。

2城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念下土地管理研究

2.1土地流轉(zhuǎn)與土地市場 徐小強等分析了土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實中的困境與原因，提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制構(gòu)建中應(yīng)實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變與完善土地市場機(jī)制。李政結(jié)合成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌成果，就當(dāng)期我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場建設(shè)過程中存在的土地市場建設(shè)有待深入、利益分配機(jī)制有待優(yōu)化等突出問題進(jìn)行重點探討。寧愛鳳等基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的理念，從社會保障制度、土地流轉(zhuǎn)市場等方面闡釋土地流轉(zhuǎn)中存在的問題，并從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)和產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度探討解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的問題。何立勝指出，城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展依賴于農(nóng)村土地改革，而農(nóng)村土地改革的成功在于建立城鄉(xiāng)共享的土地收益分配機(jī)制與城鄉(xiāng)相對均衡的公共服務(wù)保障體系。張益?zhèn)ピ诔青l(xiāng)統(tǒng)籌視角下對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行研究認(rèn)為，與轉(zhuǎn)包、出租、互換等傳統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)模式相比較而言，土地信托和入股模式更有利于農(nóng)村土地資源高效集約的利用，更有利于保障農(nóng)戶長期穩(wěn)定的收入來源。倪維秋等研究認(rèn)為，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對黑龍江農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的拉動作用并不明顯，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下黑龍江應(yīng)從加強宣傳力度、規(guī)范化管理、培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場和建立完善的社會保障體系4個方面進(jìn)一步開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作。何立勝等指出，當(dāng)前應(yīng)實施戶籍制度、社會保障與土地流轉(zhuǎn)制度的協(xié)同改革，實現(xiàn)農(nóng)村人口流動與土地流轉(zhuǎn)的聯(lián)動，實現(xiàn)城鎮(zhèn)戶籍人口與城鎮(zhèn)常住人口的一致；促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素合理流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。周建等介紹了浙江嘉興模式（兩分兩換）、蘇南無錫模式（雙置換）和成都溫江模式（“雙放棄換保障”+“兩股一改”）3種農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式，并從土地產(chǎn)權(quán)、對承包地的流向處置、農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益、房屋置換政策、政策的適用條件等方面對其做了比較研究。黃祖輝等研究認(rèn)為，成都市先后實施的旨在促進(jìn)土地有效流轉(zhuǎn)的確權(quán)頒證工程、建立交易服務(wù)平臺以及創(chuàng)辦政府擔(dān)保公司等系列創(chuàng)新的成效非常顯著。

2.2土地制度與土地權(quán)益 李政認(rèn)為，成都地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略的實施有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)、完善土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。李芳芳等指出北京市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃中土地制度存在農(nóng)村雙層經(jīng)營體制統(tǒng)分脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)缺失、征地補償制度不完善等缺陷，提出了解決北京城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中土地問題的思路。楊亞斌對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中的農(nóng)村土地制度改革進(jìn)行探討認(rèn)為，農(nóng)村土地制度改革，確權(quán)是基礎(chǔ)，流轉(zhuǎn)是核心，制度是保障。曲福田等從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌角度出發(fā)提出集體土地產(chǎn)權(quán)改革方向，構(gòu)建土地產(chǎn)權(quán)體系，完善產(chǎn)權(quán)制度功能，實現(xiàn)土地配置效率和公平的統(tǒng)一。張健超研究認(rèn)為，重慶地票制度作為建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場化改革的一種新嘗試，它在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中所體現(xiàn)的探索性和創(chuàng)新性對國內(nèi)其他地區(qū)具有重要的啟發(fā)、借鑒、引導(dǎo)價值。田光明研究認(rèn)為，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對土地制度的要求是城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的對等和權(quán)能的完善明晰，農(nóng)民權(quán)益得到保障，規(guī)劃管制的完善為城鄉(xiāng)土地優(yōu)化配置提供外在框架，農(nóng)村土地制度存在缺陷嚴(yán)重影響著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程。李長健等研究認(rèn)為，賦予農(nóng)民永久的農(nóng)地使用權(quán)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場，改變農(nóng)民權(quán)益在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中受到的不公平待遇，才能真正對農(nóng)民的土地權(quán)益起到保障作用。梅哲等、劉力研究認(rèn)為，重慶市在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革進(jìn)程中，農(nóng)村土地制度創(chuàng)新提出的設(shè)立農(nóng)村土地交易所、地票試驗、戶籍制度改革下的農(nóng)村土地使用權(quán)推出三大舉措，優(yōu)化了城鄉(xiāng)土地資源的空間配置，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)發(fā)展。唐薇研究認(rèn)為，農(nóng)村土地集體所有權(quán)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配套改革區(qū)農(nóng)民土地極大賦權(quán)及土地流轉(zhuǎn)頻繁情況下，面臨傳統(tǒng)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織瓦解、集體組織管理權(quán)能被壓縮和削減等一系列困境，解決問題的關(guān)鍵在于分地區(qū)、有條件地實施集體土地股份合作社試點改革制度。徐燕鵬指出，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的動力之一，可以彌補政府財政投入的不足，使農(nóng)民分享城市發(fā)展成果，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的合理流動與配置。杜明義指出，應(yīng)從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度正義、產(chǎn)權(quán)行為正義、產(chǎn)權(quán)程序正義等方面保護(hù)好農(nóng)民的土地權(quán)益，順利推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。嚴(yán)金明等剖析了成都市土地管理制度改革創(chuàng)新的啟示，提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中土地管理制度進(jìn)一步改革創(chuàng)新的政策建議。楊潔等分析了土地制度的現(xiàn)狀及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中土地制度缺陷引發(fā)的矛盾和問題，提出了土地制度改革的思路和相應(yīng)的配套政策支持。杜明義指出，我國在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在缺陷，影響了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展，應(yīng)從法律上完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度；我國農(nóng)地資源資本化不足、不規(guī)范，損害了農(nóng)民土地權(quán)益，影響了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展，應(yīng)完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，建立農(nóng)村專業(yè)合作組織，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社保體系等，給予農(nóng)地資本化有力保障，全面維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。何頻等指出，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的著力點是土地問題，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農(nóng)村土地管理制度存在土地管理立法供給不足、土地管理制度供給不足、占補平衡制度亟待完善等問題，提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的土地管理制度創(chuàng)新路徑。

2.3土地整理 羅光蓮等在分析土地整理與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌關(guān)系的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了項目規(guī)劃綜合化、工程運作市場化、具體實施社會化的土地整理運作模式。張正峰等提出了城市邊緣區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一體化土地整治策略，為落實統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戰(zhàn)略、解決土地利用問題提供了有效工具。錢永柏指出，統(tǒng)籌規(guī)劃整體推進(jìn)，大力開展農(nóng)村土地綜合整治，促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。陳曉軍等研究認(rèn)為，現(xiàn)行農(nóng)村土地整治中存在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制尚不健全、責(zé)任機(jī)制尚未真正建立等問題，提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下完善農(nóng)村土地整治法律法規(guī)、因地制宜實施整治、探索建立后評價機(jī)制和后續(xù)工程管護(hù)機(jī)制、創(chuàng)新融資機(jī)制等重慶農(nóng)村土地整治創(chuàng)新的途徑。張勇等指出農(nóng)村土地整治是當(dāng)前深化我國農(nóng)村改革發(fā)展的政策性突破，更是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用與配置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略。趙小風(fēng)等探討如何通過制度安排協(xié)調(diào)和處理農(nóng)村土地綜合整治中出現(xiàn)的社會關(guān)系和社會矛盾，探索了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新路徑。張健等認(rèn)為，新時期中國農(nóng)村的土地整治是拉動內(nèi)需、推動新農(nóng)村建設(shè)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的重大舉措。

2.4土地利用與規(guī)劃 曹偉對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展下區(qū)域土地精明利用模式進(jìn)行研究認(rèn)為，南京市浦口區(qū)土地精明程度呈逐年上升趨勢，但仍有待進(jìn)一步提高；將研究區(qū)劃分為優(yōu)化整合區(qū)、重點拓展區(qū)、都市農(nóng)業(yè)區(qū)、生態(tài)旅游區(qū)4個土地利用功能區(qū)。高峰研究提出，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的核心和重點就是土地使用問題的研究，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中城鄉(xiāng)規(guī)劃的突破點就是對“城鄉(xiāng)土地使用規(guī)劃與調(diào)控”，城鄉(xiāng)空間整體規(guī)劃理論是城鄉(xiāng)規(guī)劃理論的基礎(chǔ)。袁敏對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的村級土地利用規(guī)劃空間布局進(jìn)行研究認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的空間布局有利于土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整和空間布局，帶動了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實現(xiàn)了集約和合理利用土地。王曉倩研究認(rèn)為，蘭州市在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中明確了三次產(chǎn)業(yè)空間調(diào)整方向，確定了城鄉(xiāng)建設(shè)用地拓展方向，明確了蘭州市城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化的調(diào)整方案。張衍毓等研究認(rèn)為，大城市邊緣區(qū)土地利用中的矛盾十分突出，制約了區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)通過統(tǒng)籌區(qū)域土地利用、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置、農(nóng)村土地制度創(chuàng)新等措施，推動土地宏觀調(diào)控更加系統(tǒng)地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)。趙楊等研究認(rèn)為，北京市未來的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中存在著較嚴(yán)重的土地資源約束問題，為突破該土地資源約束提出了相應(yīng)的政策建議。郭艷紅等指出，目前農(nóng)用地集約利用程度普遍較低，建設(shè)用地集約利用程度較高，土地利用的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌水平存在一定的差距。譚芬研究認(rèn)為，2000-2009年武漢市城鄉(xiāng)土地利用效率水平穩(wěn)步提升，城鄉(xiāng)土地利用公平水平穩(wěn)步提升。龔健勇等研究認(rèn)為，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展促進(jìn)了安徽省農(nóng)村土地集約利用，農(nóng)村土地集約利用水平的提高加快了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的步伐，提升了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的內(nèi)涵。李憲文研究認(rèn)為，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下開展村級土地利用規(guī)劃要突出鄉(xiāng)村特色，要按照需求導(dǎo)向、分類指導(dǎo)的原則逐步開展相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的研究。張宜范等研究認(rèn)為，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農(nóng)村只有通過合理征地、有償搬遷、建設(shè)集約化住宅區(qū)、特色田園區(qū)、養(yǎng)殖區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工業(yè)園等方式對土地利用進(jìn)行合理規(guī)劃，整頓村容村貌，才能真正優(yōu)化農(nóng)村人居環(huán)境，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

3結(jié)論與展望

通過查閱包括城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、土地管理關(guān)鍵詞匯的大量文獻(xiàn)，并對文獻(xiàn)進(jìn)行概括、梳理和總結(jié)發(fā)現(xiàn)，目前我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中的土地管理的研究主要集中在土地流轉(zhuǎn)與土地市場、土地制度與土地權(quán)益、土地整理、土地利用與規(guī)劃4個方面。其中，土地流轉(zhuǎn)主要涉及土地流轉(zhuǎn)存在的問題及對策、土地流轉(zhuǎn)模式、傳統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)模式存在的不足等方面；土地市場研究主要探討目前土地市場的不足、建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)農(nóng)用地市場等方面；土地制度與權(quán)益的研究主要涉及現(xiàn)有土地制度的缺陷、成渝等國家城鄉(xiāng)綜合改革配套試驗區(qū)在土地改革方面的探索與實踐、完善土地制度的措施、土地制度改革創(chuàng)新的模式等方面；土地整理研究主要涉及土地整理模式、不同區(qū)域土地整治策略、原有土地整治存在問題及土地整理改革創(chuàng)新措施、土地整理與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)系等方面；土地利用與規(guī)劃的研究主要涉及土地精明利用、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的土地使用、村級土地利用規(guī)劃空間布局、城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局、土地集約利用、土地公平與效率等方面。十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念的進(jìn)一步深入，在此背景下，相關(guān)的研究會有進(jìn)一步的拓展，需要結(jié)合城鄉(xiāng)土地利用中的現(xiàn)實需求，以及設(shè)施農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等三次用地探索城鄉(xiāng)土地利用的新途徑，不斷關(guān)注相關(guān)研究進(jìn)展。