鄉(xiāng)村精英壟斷治理問題與對策探討

段蜜　周發(fā)明

摘 要 鄉(xiāng)村治理是事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、群眾切身利益、基層社會穩(wěn)定的大事，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基石，歷來是社會各界關(guān)注的熱點(diǎn)與焦點(diǎn)。在我國農(nóng)村社會變遷和國家治理轉(zhuǎn)型過程中，催生出了“能人治村”“富人治村”等治理模式，“能人治村”可使基層行政工作更快速、有序地推行，但不少村干部有才無德，在資源下鄉(xiāng)過程中以權(quán)謀私，俘獲眾多公共資源，導(dǎo)致資源利用效率低下，資源的公共利益訴求無法得到滿足。集中關(guān)注當(dāng)政人員基本固定的壟斷型鄉(xiāng)村治理模式，對現(xiàn)代鄉(xiāng)村精英的形成進(jìn)行簡單歷史回顧，進(jìn)而分析鄉(xiāng)村治理中精英壟斷治理的基本特征及其形成原因，并在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞 基層治理；鄉(xiāng)村治理；鄉(xiāng)村精英；壟斷治理

中圖分類號：D035.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.25.019

鄉(xiāng)村治理是事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、群眾切身利益、基層社會穩(wěn)定的大事，歷來是社會各界關(guān)注的熱點(diǎn)與焦點(diǎn)。本文以中西部農(nóng)村的鄉(xiāng)村治理個(gè)例為基礎(chǔ)，力圖通過典型個(gè)案，分析鄉(xiāng)村精英壟斷治理的基本特征及形成原因，進(jìn)一步探索有效整改措施，以期為我國的鄉(xiāng)村治理提供參考。

筆者采用田野調(diào)查方式，對位于H省X縣境內(nèi)的J村進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。X縣是國家級貧困縣，重點(diǎn)分析的J村是X縣L鎮(zhèn)的重點(diǎn)幫扶村。J村是典型的氏族聚集村，該村村民主要由兩大姓氏的族人組成，且兩大姓氏中有能人、富人實(shí)現(xiàn)了強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)姻，最終形成家族利益集團(tuán)，并通過家族勢力，在村支兩委選舉中實(shí)現(xiàn)家族壟斷和“子承父業(yè)”，形成了典型的精英壟斷治理現(xiàn)象。

1 現(xiàn)代鄉(xiāng)村精英的形成

自古以來，我國便有族長、鄉(xiāng)紳等鄉(xiāng)村精英存在，然而隨著新中國的成立，原有鄉(xiāng)村精英逐漸消失，國家權(quán)力進(jìn)一步滲入基層，建立起縣、鄉(xiāng)、村基層政權(quán)體系，將自治的村莊逐漸納入到國家管控。到20世紀(jì)50年代土改時(shí)期，貧下中農(nóng)、積極分子組成的黨組織通過發(fā)展“我家人”入黨，形成對大隊(duì)或行政村黨支部的長期掌控，基層黨政組織開始呈現(xiàn)出家族化現(xiàn)象，鄉(xiāng)村優(yōu)質(zhì)資源逐漸向黨支部成員及其親屬傾斜，這些資源又進(jìn)一步增強(qiáng)了黨支部成員家族勢力，鞏固了其地位，使其逐步成為鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)者[1]。與此同時(shí)，在生產(chǎn)過程中逐漸涌現(xiàn)出一些種養(yǎng)能手，憑借自身經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)，成為村中公認(rèn)的豐收保障。到1978年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始推行，這些既有鄉(xiāng)村精英進(jìn)一步發(fā)揮自己的能力，從農(nóng)民中脫穎而出，新的鄉(xiāng)村精英逐漸形成，并逐步發(fā)展為國家與村莊之間的中介力量。

2 鄉(xiāng)村精英壟斷治理的基本特征

隨著鄉(xiāng)村精英實(shí)力的不斷增強(qiáng)，其影響力也不斷擴(kuò)大，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，其家族逐漸形成對村莊的壟斷治理。本文以案例村的治理情況為基礎(chǔ)，對鄉(xiāng)村精英壟斷治理的基本特征進(jìn)行分析，主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面。

2.1 強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合式政治集權(quán)

在鄉(xiāng)村治理中，村委組織結(jié)構(gòu)的構(gòu)成是為了方便開展工作和加強(qiáng)監(jiān)督制衡，而這其中起監(jiān)督作用的關(guān)鍵就是村支書與村長之間的制衡。J村屬于典型的中西部丘陵地帶村莊，交通不便，經(jīng)濟(jì)落后。村支書與村長皆是村中精英人物，無論是社會資本還是經(jīng)濟(jì)能力，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于村中普通農(nóng)民。且該村是典型的氏族聚集村，長久以來，村中實(shí)現(xiàn)了能人、富人強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)姻，該村村支書與村長就是在這種聯(lián)姻下聯(lián)系起來的表親關(guān)系，兩人相互抱團(tuán)，共同組成鄉(xiāng)村治理中的核心政治力量，喪失了監(jiān)督制衡作用，而其他幾位村委成員也是兩大姓氏中的親族，這就形成了典型的家族集權(quán)式組織。

2.2 權(quán)力網(wǎng)絡(luò)主導(dǎo)資源分配

在新農(nóng)村建設(shè)與精準(zhǔn)扶貧過程中，大量國家資源涌入農(nóng)村，而這些資源的分配無一不與權(quán)力掛鉤，村干部在村莊中均有自己的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，貧困戶幫扶資源、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目資源、道路水利等公共設(shè)施建設(shè)資源均由權(quán)力中心按照關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來實(shí)行配置。最終，鄉(xiāng)村公共資源大部分被權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)瓜分，小部分分配給村干部在村莊中的支持者。國家輸送的各種公共資源并未實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值，反而滋養(yǎng)了村干部及其擁護(hù)群體，并不斷鞏固其勢力。

2.3 隱蔽利益大量攫取

在國家大力扶持鄉(xiāng)村發(fā)展的時(shí)代大背景下，國家的助農(nóng)、惠農(nóng)項(xiàng)目工程中存在著大量隱蔽利益。雖然村干部無法直接參與項(xiàng)目建設(shè)，但在與項(xiàng)目工程施工方的關(guān)系處理中，村干部能夠獲取灰色收入。同時(shí)，項(xiàng)目實(shí)踐中巨大的利益空間也使村干部能夠從中獲利，甚至是巨額收益。且村干部一手壟斷了村中項(xiàng)目建設(shè)，普通村民不僅毫無參與權(quán)，甚至毫不知情。J村在過境高速公路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施中，村支書的弟弟便直接包攬項(xiàng)目工程，而村支書、村長也從中獲利。

鄉(xiāng)村精英通過壟斷政治權(quán)力，進(jìn)而瓜分公共資源、攫取經(jīng)濟(jì)利益，以此擴(kuò)大自身實(shí)力，提高自己收買支持者、打壓反對者的能力，從而進(jìn)一步固化壟斷治理格局。

3 鄉(xiāng)村精英壟斷治理的形成原因

J村鄉(xiāng)村精英壟斷治理看似是個(gè)例，但實(shí)際上這種現(xiàn)象并不少見，且其形成是有跡可循的，原因主要包括以下幾點(diǎn)。

3.1 國家監(jiān)管體制不健全

3.1.1 國家權(quán)力滲透不足

我國行政設(shè)置最低到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，而村莊以自治為主。村民民主投票選舉一直被認(rèn)為是促進(jìn)村級民主自治的重要手段。然而，在實(shí)踐中因信息不對稱、村民文化水平低等原因，在選舉時(shí)村民或是根本不知情，或是按照權(quán)勢群體的意愿投票，真正能夠掌控選舉結(jié)果的往往還是村中的權(quán)勢群體。盡管村干部的具體人選會有所變動，但仍是鄉(xiāng)村精英在體制內(nèi)相互輪替。村民民主投票的監(jiān)管作用實(shí)質(zhì)上缺失。

3.1.2 缺乏第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)

我國基層治理實(shí)踐中依然官本位思想明顯，行政長官意志在實(shí)際工作中起決定性作用，缺乏第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行制衡，普通群眾利益訴求往往得不到滿足。

3.2 村莊傳統(tǒng)社會規(guī)則功能喪失

隨著改革開放的不斷深入，村莊傳統(tǒng)的親族關(guān)系逐漸疏離，鄉(xiāng)規(guī)民約觀念逐漸淡薄。尤其是城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，代表村民利益的保護(hù)型經(jīng)紀(jì)（村中有能力、有威望者）不斷流失，以市場化為主導(dǎo)的現(xiàn)代性力量逐漸滲透村莊社會，村莊原有社會規(guī)則的約束力日益下降。村莊社會中的主流規(guī)范越來越難以有效壓制“混混”“釘子戶”等邊緣群體的崛起，村民力量難以與營利型經(jīng)紀(jì)（即以自我盈利為目的的力量，包括村干部）相抗衡。村莊傳統(tǒng)社會規(guī)則難以獲得存在空間，而新的契合當(dāng)前實(shí)際需要的社會規(guī)則未及時(shí)生成，村莊社會規(guī)則的作用幾乎喪失[2]。

3.3 基層政府自利過度

基層政府需承受上級政府的行政壓力，同時(shí)又需為自身組織發(fā)展創(chuàng)造有利條件，往往會壓力與自利過度。為求政績，許多基層政府采取“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”的“三不”原則，導(dǎo)致許多問題被強(qiáng)制壓在村鎮(zhèn)，無法上報(bào)。同時(shí)，為方便管控，基層政府往往刻意扶植庇護(hù)村委干部，只求村級組織能夠平穩(wěn)運(yùn)行，對基層民主法治不甚在意，甚至?xí)再Y源下鄉(xiāng)中的灰色利益空間作為調(diào)動村干部工作積極性的治理工具。在村級矛盾發(fā)生時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府總是維護(hù)村干部，村民上訪告狀幾乎無效。此外，基層政府庇護(hù)還表現(xiàn)為私人間的庇護(hù)。村干部為維持自己地位，會將自己所獲灰色收益輸送到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部手中，這種利益鏈將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部相連，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為求私利，不僅為村干部的權(quán)力地位保駕護(hù)航，而且最終也維系了整個(gè)村級層面的灰色利益[3]。

3.4 鄉(xiāng)村弱社會特質(zhì)

3.4.1 我國鄉(xiāng)村長久以來的小農(nóng)意識形態(tài)

民不告官的順民心理導(dǎo)致村民一般不敢得罪村干部，村干部的行為很難受到來自村民的監(jiān)督和制約。J村多年選舉均未依法執(zhí)行，在選舉中花錢買票現(xiàn)象村民也早已習(xí)慣。國家資源大量下鄉(xiāng)，村干部從中牟利，村民亦表示國家的資源與自己無關(guān)，村民壓根不關(guān)心國家項(xiàng)目在村中的實(shí)施情況如何。

3.4.2 文化水平不對稱

鄉(xiāng)村精英一般都具備一定文化知識，而目前我國大部分農(nóng)村普通村民的受教育程度依然較低，使其對鄉(xiāng)村精英的村干部形成一定程度的文化依賴。J村的村民去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦事需要找村干部幫忙，村干部甚至通過夸大自己耗費(fèi)的精力向村民收取好處。文化知識的不足使得村民對國家政策的了解非常匱乏，很難利用政策、法律知識為自己辦事，更加無法依據(jù)政策來與村干部對抗。

4 解決鄉(xiāng)村精英壟斷治理問題的幾點(diǎn)建議

鄉(xiāng)村治理本是為維護(hù)基層穩(wěn)定，促進(jìn)國家政權(quán)建設(shè)，同時(shí)也為村社成員提供公共資源與公共服務(wù)，改善村民生活等，而在鄉(xiāng)村精英的壟斷治理下，國家公共資源被權(quán)力壟斷家族大量攫取，資源利用率低，公共服務(wù)功能弱，為改善這種局面，現(xiàn)提出以下幾點(diǎn)建議。

4.1 完善村委內(nèi)外監(jiān)察制約機(jī)制

尤其是加強(qiáng)縣域治理的權(quán)力監(jiān)督，對鄉(xiāng)村兩級的權(quán)力運(yùn)作實(shí)現(xiàn)較好的紀(jì)律監(jiān)察。1）從內(nèi)部出發(fā)，深入開展反腐倡廉教育，不斷強(qiáng)化村干部的廉潔自律意識與相互監(jiān)督意識。2）加強(qiáng)外部監(jiān)管，拓寬監(jiān)督渠道，通過開通舉報(bào)電話、設(shè)立舉報(bào)信箱、設(shè)立廉政督察員（并不定期更換）等方式暢通系統(tǒng)內(nèi)外的監(jiān)督渠道，使廣大干部群眾充分享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。3）進(jìn)一步完善村支兩委的評選和任命機(jī)制，打破精英集團(tuán)壟斷治理固態(tài)。

4.2 推進(jìn)鄉(xiāng)規(guī)民約再造，重塑村莊社會規(guī)則

村莊社會規(guī)則是鄉(xiāng)村自治的重要手段，在調(diào)解鄰里糾紛、維持村莊秩序方面具有不可或缺的作用。鄉(xiāng)規(guī)民約雖無法律效力，但能有效約束村民日常行為，同時(shí)，對村干部也具有約束牽制作用。在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，現(xiàn)代化村莊社會規(guī)則的重塑需依托多元主體共同參與，既要強(qiáng)調(diào)體現(xiàn)國家意志的規(guī)則再造，又不可忽視體現(xiàn)民眾意愿的民約重塑。在堅(jiān)持法治原則基礎(chǔ)上，保留傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約中合理成分，摒棄和規(guī)避現(xiàn)存的落后、不合時(shí)宜的內(nèi)容，保障村民合法權(quán)益[4]。

4.3 加強(qiáng)村民文化教育，提升村民維權(quán)意識

1）積極引導(dǎo)村民轉(zhuǎn)變固有思維，強(qiáng)化“知識改變命運(yùn)”觀念，提升村民的求知意識和重視教育程度，并加快推進(jìn)“農(nóng)家書屋”建設(shè)，為村民提供學(xué)習(xí)場所，創(chuàng)造良好的學(xué)習(xí)氛圍，打開求學(xué)之門。2）加強(qiáng)村民自治相關(guān)的知識教育，提升村民維權(quán)意識。同時(shí)，加大國家“三農(nóng)”政策宣傳，使農(nóng)民領(lǐng)會政策，更好的進(jìn)行自我管理與自主監(jiān)督。

4.4 強(qiáng)化村民小組權(quán)力，打破村委獨(dú)大格局

村支兩委與村民小組均是村民自治中的重要單元，村民小組更是農(nóng)村土地所有權(quán)的權(quán)屬單位，最能代表村莊意愿，然而實(shí)踐中，基層政府為容易掌控，刻意做實(shí)做強(qiáng)村支兩委而虛化村民小組。要打破這種精英壟斷治理模式，就必須打破村莊中村委獨(dú)大格局，賦予村民小組實(shí)權(quán)，在村莊中形成兩相牽制形勢。

參考文獻(xiàn)：

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[3] 印子.村級治理的“寡頭定律”及其解釋[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2018（2）：120-126.

[4] 孫玉娟.我國鄉(xiāng)村治理中鄉(xiāng)規(guī)民約的再造與重建[J].行政論壇，2018，25（2）：46-49.

（責(zé)任編輯：敬廷桃）