殷民娥

摘要：鄉(xiāng)村治理是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要組成部分，而鄉(xiāng)村治理主體則是鄉(xiāng)村治理的重要構(gòu)成。近年來(lái)，學(xué)術(shù)界圍繞新型城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)對(duì)鄉(xiāng)村治理做了很多研究和探討，內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)、文化、政治、社會(huì)等多個(gè)方面。本文著重從鄉(xiāng)村治理主體的角度展開(kāi)分析，通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村治理多元主體的考察，結(jié)合現(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)村治理主體面臨的困局，認(rèn)為必須將鄉(xiāng)村治理的多元主體，采取系統(tǒng)化的方法，有機(jī)地整合在一起，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，從而提升鄉(xiāng)村治理的水平和成效。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；主體關(guān)系；系統(tǒng)構(gòu)建

中圖分類(lèi)號(hào)：C912.82 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-862X（2016）06-0046-005

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口占全國(guó)總?cè)丝诘拇蠖鄶?shù)。只有抓住農(nóng)村這個(gè)基礎(chǔ)，提升鄉(xiāng)村治理能力，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，才有整個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化。但現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理面臨的主要問(wèn)題是，參與鄉(xiāng)村治理的每個(gè)個(gè)體和群體，都沒(méi)有辦法合理定位自己的角色和地位，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理效率低下，成本過(guò)高，嚴(yán)重阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。所以，厘清當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村治理主體關(guān)系，按照多元和協(xié)同的理念，系統(tǒng)化構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新模式，對(duì)提升農(nóng)村治理水平、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)目標(biāo)，具有非常重要而緊迫的現(xiàn)實(shí)意義。

一、鄉(xiāng)村治理主體的劃分及角色定位

鄉(xiāng)村治理主體，一般意義上是指在鄉(xiāng)村治理中扮演重要角色的組織、機(jī)構(gòu)和個(gè)人。目前，對(duì)于鄉(xiāng)村治理主體多元化，已經(jīng)被學(xué)術(shù)界廣泛接受和認(rèn)可。但是，對(duì)于鄉(xiāng)村治理主體的分類(lèi)，卻有不同的意見(jiàn)和觀(guān)點(diǎn)。筆者在綜合對(duì)鄉(xiāng)村治理主體研究成果的基礎(chǔ)上，比較認(rèn)同從以下兩個(gè)維度對(duì)鄉(xiāng)村治理主體進(jìn)行劃分。第一，從我國(guó)鄉(xiāng)村治理已走過(guò)的近百年歷史看，可以將其劃分為三個(gè)階段：新中國(guó)成立以后至改革開(kāi)放前，尤其在人民公社時(shí)期，可以稱(chēng)之為政府主體的單元治理時(shí)期；分田到戶(hù)后至2006年農(nóng)業(yè)稅取消的時(shí)期，可以稱(chēng)之為政府與市場(chǎng)的兩元主體治理時(shí)期；農(nóng)業(yè)稅取消后及新農(nóng)村建設(shè)開(kāi)始后直到將來(lái)的一段時(shí)期，可以稱(chēng)之為政府、市場(chǎng)、社會(huì)、個(gè)人等多元主體治理時(shí)期。第二，從宏觀(guān)、中觀(guān)和微觀(guān)層面看，可以把鄉(xiāng)村治理主體劃分為以下三個(gè)層次，即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會(huì)、村黨委會(huì)、村民代表會(huì)等為主的國(guó)家層面，以農(nóng)村中涌現(xiàn)的各類(lèi)民間組織為代表的社會(huì)層面，以大多數(shù)農(nóng)民及鄉(xiāng)賢精英為代表的個(gè)人層面。

（一）政府機(jī)構(gòu)作為鄉(xiāng)村治理的國(guó)家主體，在鄉(xiāng)村治理中主要起到指導(dǎo)和引導(dǎo)的作用。在鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)中，國(guó)家主要發(fā)揮兩方面作用，一方面，調(diào)節(jié)人與人之間的利益矛盾；另一方面，承擔(dān)規(guī)范社會(huì)秩序和維護(hù)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定的職責(zé)。今天，隨著基層民主實(shí)踐的深入推進(jìn)，國(guó)家在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的功能和作用也在發(fā)生著改變，由過(guò)去直接的、全方位的介入，轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的、有選擇的介入。上世紀(jì)80年代初期，國(guó)家開(kāi)始推行村民自治，特別是1998年通過(guò)的《村組法》，更為實(shí)施村民自治提供了法律保障。其中第二條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)?！蓖菩凶灾?，并不是弱化國(guó)家的角色和作用，并不單純是農(nóng)村內(nèi)部的自我管理和發(fā)展，而是國(guó)家治理體系的重要組成部分。因此，在城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的背景下，更突顯國(guó)家在鄉(xiāng)村治理中的重要性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為代表國(guó)家主導(dǎo)鄉(xiāng)村治理最強(qiáng)有力的一級(jí)政權(quán)，雖然與村委會(huì)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，但仍要積極履行鄉(xiāng)村治理的行政職責(zé)。具體來(lái)說(shuō)，要落實(shí)好國(guó)家各項(xiàng)惠農(nóng)政策，將資源向農(nóng)村傾斜，加大農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施投入，致力于美好鄉(xiāng)村建設(shè)；建立健全基層民主制度，提高農(nóng)村自我管理水平；依法維護(hù)農(nóng)民利益和農(nóng)村穩(wěn)定，進(jìn)一步壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，形成農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展模式；加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

（二）民間組織作為鄉(xiāng)村治理的社會(huì)主體，是國(guó)家力量的重要補(bǔ)充。近年來(lái)，越來(lái)越多的民間組織參與到鄉(xiāng)村治理當(dāng)中，成為鄉(xiāng)村治理力量的一個(gè)重要組成部分。很多基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委也在適應(yīng)這一變化，逐步改變自身的治理方式，允許甚至鼓勵(lì)民間組織參與進(jìn)來(lái)，與政府機(jī)構(gòu)主體形成一種非對(duì)稱(chēng)性的依賴(lài)關(guān)系。從目前情況看，我國(guó)農(nóng)村存在經(jīng)濟(jì)型、民非型、自治型和傳統(tǒng)型四類(lèi)社會(huì)組織。經(jīng)濟(jì)型社會(huì)組織是指為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供服務(wù)和支持的團(tuán)體，如農(nóng)業(yè)合作社。民非型企業(yè)組織包括民辦學(xué)校、養(yǎng)老院、醫(yī)院等，主要分布在教育、養(yǎng)老、慈善、文娛等領(lǐng)域，對(duì)改善農(nóng)民生活、提升農(nóng)民文化和技能，發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。自治型社會(huì)組織是我國(guó)農(nóng)村的一類(lèi)特色組織，是農(nóng)村“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的群眾性自發(fā)組織，比如糾紛調(diào)節(jié)組、老人業(yè)余文化生活相關(guān)協(xié)會(huì)等。傳統(tǒng)型社會(huì)組織包括同姓家族、鄰里組織、互助組織等，具有很重要的秩序維護(hù)、互助、致富以及文化傳承等功能。國(guó)家政權(quán)和社會(huì)組織這兩個(gè)主體表現(xiàn)為互構(gòu)關(guān)系，一方面，國(guó)家吸納社會(huì)力量，通過(guò)資源、權(quán)力重新分配，使其能夠利用社會(huì)力量建立起一套新的治理模式；另一方面，社會(huì)力量對(duì)國(guó)家資源進(jìn)行吸收，農(nóng)村社會(huì)組織獲得國(guó)家承認(rèn)，獲得存在的正當(dāng)性和合法性，從而順理成章地參與到鄉(xiāng)村治理中來(lái)。

（三）個(gè)人作為鄉(xiāng)村治理的行動(dòng)主體，是鄉(xiāng)村治理實(shí)現(xiàn)自治的核心要素。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)“以人為核心”，新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理也要堅(jiān)持以農(nóng)民為主體，并發(fā)揮“鄉(xiāng)賢”和“能人”在鄉(xiāng)村治理中的帶頭作用。堅(jiān)持以農(nóng)民為主體，首先要尊重農(nóng)民的主體地位，其次要鼓勵(lì)農(nóng)民的首創(chuàng)精神，這里面要發(fā)揮好“三會(huì)”作用，讓村民愿意并主動(dòng)參與到新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理中來(lái)。一是村民委員會(huì)，這是村民選舉產(chǎn)生的群眾性自治組織，是鄉(xiāng)村民主管理的“基石”；二是村民代表大會(huì)，是村民實(shí)現(xiàn)直接民主的基本形式，村委會(huì)就是由村民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的，既是村委會(huì)治理權(quán)的授予者，同時(shí)也是權(quán)力行使的監(jiān)督者；三是村民監(jiān)督委員會(huì)，從村民民主選舉中產(chǎn)生，代表村民對(duì)村務(wù)實(shí)施全過(guò)程監(jiān)督。同時(shí)，我們還要積極發(fā)揮“鄉(xiāng)賢”和“能人”的力量，鄉(xiāng)賢文化植根鄉(xiāng)土、貼近性強(qiáng)，蘊(yùn)含著見(jiàn)賢思齊、崇德向善的力量。村莊能人能通過(guò)個(gè)人魅力和威望，提升公共權(quán)威的影響力，減少?zèng)Q策成本，克服集體行動(dòng)的困境，并通過(guò)個(gè)人能力和社會(huì)資本獲得相應(yīng)的資源。

二、多元主體參與鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)困局

可以肯定的是，我國(guó)鄉(xiāng)村治理取得了非凡成就，大大推動(dòng)了農(nóng)村整體發(fā)展和進(jìn)步。但我們也不能回避的是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，我國(guó)鄉(xiāng)村治理暴露出很多不足：首先是對(duì)“鄉(xiāng)政村治”設(shè)想的考驗(yàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的實(shí)現(xiàn)要依賴(lài)村委會(huì)、村支部，客觀(guān)上推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要強(qiáng)化村委會(huì)的行政職能；其次是對(duì)村級(jí)組織治理能力的考驗(yàn)，農(nóng)村精英人才的大量外流以及外出務(wù)工人員的增加，村級(jí)組織多呈現(xiàn)出半癱瘓狀態(tài)；再次是對(duì)社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村管理的考驗(yàn)，我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)組織仍處于起步階段，參與鄉(xiāng)村管理的獨(dú)立性有待加強(qiáng)，等等?？梢?jiàn)，鄉(xiāng)村治理主體多元并不代表一定就有序，變形、走樣、各自為政的多元化都會(huì)使鄉(xiāng)村治理陷入困境。主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）面臨村支兩委行政附屬化的困局。國(guó)家“行政權(quán)”與村民“自治權(quán)”是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力類(lèi)型和權(quán)力來(lái)源。前者以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表，是國(guó)家基層政權(quán)組織，權(quán)力來(lái)源于國(guó)家；后者以村民委員會(huì)為代表，是村民實(shí)現(xiàn)自治的組織，權(quán)力來(lái)源于廣大農(nóng)村群眾的直接選舉和授權(quán)。自上世紀(jì)80年代開(kāi)始探索和實(shí)行村民自治以來(lái)，國(guó)家行政權(quán)力在逐步退出鄉(xiāng)村社會(huì)，但實(shí)踐中一直未能取得預(yù)期效果，根本原因在于國(guó)家不可能也不應(yīng)該放棄對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的管理，由此出現(xiàn)“鄉(xiāng)政管理權(quán)與村民自治權(quán)二元并存”的局面，使得村支兩委“行政附屬化”。因?yàn)椤靶姓?quán)”相對(duì)“自治權(quán)”處于一種支配地位，很多鄉(xiāng)政政府職能的履行要依靠村支兩委來(lái)推動(dòng)，比如開(kāi)展招商引資、建設(shè)工業(yè)園區(qū)或開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，涉及向農(nóng)村征地問(wèn)題，往往要依靠村干部做工作來(lái)征用農(nóng)民的土地，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還視村干部在征地過(guò)程中的表現(xiàn)，給予他們相應(yīng)的政治地位和經(jīng)濟(jì)待遇，使得村委會(huì)更像是政府的得力助手，而不是村民自己的利益代表，民眾自然也就把村干部當(dāng)成了政府的“官”。此外，這幾年國(guó)家增加對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的投入，而鎮(zhèn)政府目前還不足以承擔(dān)起農(nóng)村公共服務(wù)的供給、生產(chǎn)和傳遞責(zé)任，這些任務(wù)自然就落到了村委會(huì)身上，村委“行政化”也就由此展開(kāi)。村兩委“行政化”在一定程度上確實(shí)能有效彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政資源有限和村莊行為能力不足的問(wèn)題，但也會(huì)帶來(lái)一些難題和困境，尤其是當(dāng)政府與村民利益發(fā)生沖突時(shí)，村委會(huì)就會(huì)陷入兩難境地，往往導(dǎo)致干群關(guān)系緊張，村干部也就被村民被視作為政府的代理人。

（二）面臨農(nóng)村留守村民老齡化的困局。在村民自治制度框架下，村民以選舉方式，選出代表自身利益的村干部，而村干部受村民委托，來(lái)管理本村內(nèi)部事務(wù)。所以，本質(zhì)上村民是鄉(xiāng)村治理的行動(dòng)主體，如果沒(méi)有村民的廣泛參與，也就沒(méi)有所謂的“村民自治”。但是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量農(nóng)村人口特別是農(nóng)村青壯年都在向外流動(dòng)，留守的村民呈現(xiàn)老齡化和幼齡化趨勢(shì)，農(nóng)村空心化現(xiàn)象進(jìn)一步加劇。由此造成的后果是：一是村民真實(shí)意愿無(wú)法準(zhǔn)確表達(dá)。應(yīng)該說(shuō)，大量農(nóng)民尤其是外出務(wù)工農(nóng)民是參與農(nóng)村基層民主的中堅(jiān)力量，但他們常年在外打工賺錢(qián)養(yǎng)家糊口，請(qǐng)假或放棄眼前收入回鄉(xiāng)投票的人幾乎沒(méi)有，從而委托留居在農(nóng)村的老人投票，顯然由于知識(shí)、能力等諸多限制，缺乏意見(jiàn)表達(dá)的真實(shí)性和選舉的權(quán)威性。二是“一事一議”制度流于形式。首先在農(nóng)村公共事務(wù)中，由于村民意見(jiàn)不統(tǒng)一、認(rèn)識(shí)不一致，常出現(xiàn)錢(qián)難籌、事難辦的現(xiàn)象；另外，由于農(nóng)村常住人口逐漸減少，各地政府紛紛推行村組管理制度改革，現(xiàn)在的行政村范圍要比以前擴(kuò)大好幾倍，有些村干部怕麻煩、圖省事，就采用“流動(dòng)票箱”的形式上門(mén)征求村民意見(jiàn)，這違背了無(wú)記名投票、公開(kāi)驗(yàn)票等民主制度的一些基本原則。三是知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)難以保證。隨著城鎮(zhèn)化擴(kuò)大，村民大多外出務(wù)工經(jīng)商，并融入到城市生活當(dāng)中，常年不回家，對(duì)行政村的依賴(lài)感減弱，村民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)難以真正行使，甚至存在部分農(nóng)民政治冷漠的現(xiàn)象，由此也導(dǎo)致一些行政村財(cái)務(wù)、村務(wù)公開(kāi)流于形式，做表面文章，甚至有的村組避重就輕，隱瞞真實(shí)的財(cái)務(wù)收支情況。

（三）面臨農(nóng)村社會(huì)組織小散化的困局。應(yīng)該說(shuō)，在過(guò)去30多年農(nóng)村改革開(kāi)放中，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展和建設(shè)取得了明顯進(jìn)展，但仍不能滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和村民自治日益增長(zhǎng)的社會(huì)公共需求，存在著發(fā)展不充分、管理不完善、功能不健全等問(wèn)題，農(nóng)村社會(huì)組織呈現(xiàn)數(shù)量少、規(guī)模小、力量分散的特點(diǎn)，在鄉(xiāng)村治理當(dāng)中發(fā)揮的作用比較有限。目前，農(nóng)村社會(huì)組織數(shù)量偏少、規(guī)模偏小，根據(jù)華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院發(fā)布的《中國(guó)農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展報(bào)告》，在對(duì)全國(guó)25個(gè)?。▍^(qū)、市）303個(gè)村莊8054位農(nóng)民的實(shí)證調(diào)查中，共有626個(gè)社會(huì)組織，每萬(wàn)人口僅9.3個(gè)；在300個(gè)有效樣本村莊中，87.33%的村莊已沒(méi)有宗族組織，37.46%的村莊沒(méi)有成立現(xiàn)代社會(huì)組織。缺乏活力、效能不高，很多社會(huì)組織沒(méi)有活躍人員，呈現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)，活動(dòng)開(kāi)展與村民參與度不理想；在農(nóng)村現(xiàn)代化組織中，文娛組織占比最高，達(dá)45.82%，但村民的文娛生活質(zhì)量不高，在抽查的7976個(gè)有效樣本中，參加過(guò)社會(huì)文化娛樂(lè)的村民占比僅為7.41%，不足一成。政府部門(mén)對(duì)農(nóng)村社會(huì)組織的發(fā)展和管理沒(méi)有跟上，針對(duì)社會(huì)組織工作調(diào)查研究不多，分類(lèi)指導(dǎo)服務(wù)不夠，扶持政策和措施欠缺。此外，由于鄉(xiāng)村的社會(huì)轉(zhuǎn)型還處于初級(jí)階段，現(xiàn)代化文明程度不是很高，很多鄉(xiāng)村社會(huì)組織的建設(shè)和成長(zhǎng)仍依托于“村莊自治”的組織結(jié)構(gòu)，比如調(diào)解、文娛、老年等組織，大多掛靠在村委會(huì)名下，并隸屬于村委會(huì)管理，村委會(huì)在里面起主導(dǎo)性因素，而不是與村委會(huì)具有平等的地位。再者，政府支持農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展的資源有限，即使有資源往往也是通過(guò)村支兩委來(lái)配置，由此村干部在鄉(xiāng)村社會(huì)組織發(fā)展中占據(jù)重要位置，有更多機(jī)會(huì)和權(quán)力去參與，比如目前農(nóng)村中的不少經(jīng)濟(jì)合作組織都是由村干部牽頭組建和興辦的，這使得村干部比村民享有更多的權(quán)力及政策好處，一定程度上損害了公平性，導(dǎo)致村民產(chǎn)生不滿(mǎn)和參與社會(huì)組織的積極性不高。

三、系統(tǒng)構(gòu)建“多元協(xié)同”鄉(xiāng)村治理新模式的路徑

新農(nóng)村呼喚新治理，新治理需要構(gòu)建新型鄉(xiāng)村社會(huì)治理主體關(guān)系。在鄉(xiāng)村治理中，國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人三大主體，首先必須強(qiáng)調(diào)主體間的差異性，發(fā)揮各主體各自的優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)各自的職責(zé)和功能。但多元化也不意味著多極化和相互割裂狀態(tài)，一個(gè)多元的系統(tǒng)化模式并非簡(jiǎn)單的拼湊，而是要建立一個(gè)穩(wěn)定的系統(tǒng)，每個(gè)主體間有分工也要有合作，而且這個(gè)穩(wěn)定系統(tǒng)不是靜止的，是動(dòng)態(tài)的，根據(jù)形勢(shì)的變化不斷優(yōu)化，這樣才能使鄉(xiāng)村治理更為可靠和有效。這里就系統(tǒng)構(gòu)建“多元協(xié)同”鄉(xiāng)村治理新格局，從政策、制度、環(huán)境等方面，提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，為鄉(xiāng)村治理提供政策制度支持。政策是解決農(nóng)村問(wèn)題的根本，近10多年來(lái)，每年的“中央1號(hào)文件”都是關(guān)于“三農(nóng)”問(wèn)題?！敖o錢(qián)給物不如給個(gè)好政策”，這是當(dāng)下廣大農(nóng)民群眾最強(qiáng)烈的呼聲。為此，在總結(jié)過(guò)去鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)家應(yīng)統(tǒng)籌兼顧新農(nóng)村建設(shè)、美好鄉(xiāng)村建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等戰(zhàn)略規(guī)劃，從民主、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面，頂層設(shè)計(jì)關(guān)于鄉(xiāng)村治理的一系列政策制度，旨在促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序穩(wěn)定，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，同時(shí)更好地解決發(fā)展過(guò)程中的效率與公平問(wèn)題，最終實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)村優(yōu)美、人人樂(lè)業(yè)、家家文明、戶(hù)戶(hù)安居”的目標(biāo)。在政策安排上，要保證政策的系統(tǒng)化，不能僅僅考慮其中的一個(gè)方面，或者采用“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”打補(bǔ)丁的做法，否則平衡不好就會(huì)帶來(lái)各方矛盾。在具體政策上，要根據(jù)形勢(shì)變化和任務(wù)要求，逐步豐富和完善，應(yīng)包括鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村治理的全部，不能僅僅只關(guān)注到鄉(xiāng)村的治理，更要關(guān)注到鄉(xiāng)村的建設(shè)和發(fā)展。在政策目標(biāo)上，不應(yīng)把絕對(duì)公平和穩(wěn)定作為追求的目標(biāo)，要正視合理的沖突，追求相對(duì)的穩(wěn)定，充分調(diào)動(dòng)各參與主體的積極性。

（二）科學(xué)合理分工，明確各參與主體的職責(zé)及協(xié)同目標(biāo)。在鄉(xiāng)村治理這個(gè)系統(tǒng)中，每個(gè)治理主體都是承擔(dān)不同任務(wù)及職責(zé)的一個(gè)單元。因此，科學(xué)合理的分工是治理好鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)鍵。根據(jù)社會(huì)分工理論，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村實(shí)際，鄉(xiāng)村社會(huì)治理應(yīng)當(dāng)注重垂直分工和水平分工的相結(jié)合，形成立體型的分工體系。在過(guò)去，我國(guó)鄉(xiāng)村治理更多體現(xiàn)的是垂直分工，每個(gè)主體按照職責(zé)不同和權(quán)力大小，呈現(xiàn)的是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這種垂直型分工會(huì)導(dǎo)致主體間地位不平等，自主性比較差，容易使鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)固化，從而使得鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展、自我發(fā)展的動(dòng)力不足，產(chǎn)生“等、要、靠”思想，并且易滋生腐敗。所以，隨著我國(guó)農(nóng)村改革不斷深入，鄉(xiāng)村治理分工也需要作出改變，實(shí)行垂直與水平分工相結(jié)合。而且在國(guó)家維護(hù)公平正義、建立健全法規(guī)的前提下，應(yīng)更多地鼓勵(lì)水平分工，避免在治理過(guò)程中不必要的資源浪費(fèi)，有效克服重復(fù)治理的弊端，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)和諧發(fā)展。在注重合理分工的同時(shí)，我們也要注重各主體間的協(xié)同與合作。從一定意義上說(shuō)，協(xié)作是分工的保障，協(xié)作能力的高低是彰顯鄉(xiāng)村治理水平的重要標(biāo)志。要按照每個(gè)治理主體自身的特點(diǎn)和作用，實(shí)現(xiàn)各主體間的良性互動(dòng)，通過(guò)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提高村治效率。

（三）綜合施策，充分調(diào)動(dòng)村民參與自治的積極性。在改善政府治理、進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，要多管齊下，把分散的農(nóng)民組織起來(lái)，讓他們參與到鄉(xiāng)村治理當(dāng)中。村委會(huì)作為村民自己選舉出來(lái)的群眾性組織，是村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的平臺(tái)，是激發(fā)基層活力的主要載體，應(yīng)準(zhǔn)確定位村委會(huì)職責(zé)，淡化村委會(huì)作為基層政府權(quán)力延伸體的角色；完善大學(xué)生村官制度，提升村委會(huì)履職能力和水平。要充分發(fā)揮民間精英的作用，包括鄉(xiāng)賢人士、經(jīng)濟(jì)能人、曾擔(dān)任公職的退休人員等，他們因?yàn)殚啔v豐富、敢于發(fā)聲、勇于擔(dān)責(zé)，并且具有較強(qiáng)的人格魅力和良好的社會(huì)資本，往往能成為村民的“意見(jiàn)領(lǐng)袖”，以及村民意愿的“代言人”。如果有越來(lái)越多的民間精英參與到鄉(xiāng)村治理，會(huì)起到良好的示范和帶動(dòng)作用。此外，還應(yīng)建立外出務(wù)工人員回流機(jī)制，當(dāng)?shù)卣e極創(chuàng)造條件，提供稅收優(yōu)惠和財(cái)政支持，營(yíng)造良好環(huán)境，鼓勵(lì)外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，引導(dǎo)他們積極參與家鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)；要運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)、微信等新通訊媒介，保持與外出人員的日常聯(lián)系，重視在外人員的意見(jiàn)表達(dá)和利益訴求，鼓勵(lì)他們參與村級(jí)事務(wù)管理。

（四）打通最后一公里，推動(dòng)基層民主制度落地生根?！八膫€(gè)民主”是推行鄉(xiāng)村自治的核心內(nèi)容，現(xiàn)在大多數(shù)農(nóng)村能夠有效落實(shí)民主選舉制度，但是民主決策、民主管理和民主監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)落實(shí)情況不理想，走過(guò)場(chǎng)、搞形式現(xiàn)象比較嚴(yán)重。除民主選舉外，要落實(shí)好其他“三個(gè)民主”，重點(diǎn)是嚴(yán)格執(zhí)行《村組法》第十九條相關(guān)規(guī)定，即由村民會(huì)議討論決定涉及村民切身利益的重大事項(xiàng)。在民主決策和管理上，目前全國(guó)不少鄉(xiāng)村實(shí)施的“五議兩公開(kāi)”制度值得推廣，凡是涉及村民切身利益的事項(xiàng)以及村級(jí)重大事項(xiàng)，須實(shí)行黨員群眾建議、村黨組織提議、村務(wù)聯(lián)席會(huì)議商議、黨員大會(huì)審議、村民（代表）會(huì)議決議、表決結(jié)果公開(kāi)、實(shí)施情況公開(kāi)，真正做到?jīng)Q策民主化。在民主監(jiān)督方面，應(yīng)建立硬約束制度，比如按照法律規(guī)定，必須如期召開(kāi)村民會(huì)議和村民代表會(huì)議，村委會(huì)對(duì)村民關(guān)于村財(cái)務(wù)狀況的質(zhì)詢(xún)必須給予解釋和答復(fù)，必須及時(shí)、全面地公開(kāi)村務(wù)，給群眾一個(gè)明白的村務(wù)明細(xì)單；此外，應(yīng)建立村民監(jiān)督委員會(huì)，浙江省武義縣后陳村改革經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，他們是成立3個(gè)人的村委監(jiān)督委員會(huì)，與村民委員會(huì)并列，兩者任期相同，成員由村民選舉產(chǎn)生，受村民代表會(huì)議委托獨(dú)立行使村務(wù)監(jiān)督權(quán)。這一監(jiān)督模式由于解除了與村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，能充分行使獨(dú)立的監(jiān)督職責(zé)，獲得了成功，現(xiàn)如今已在浙江全省3萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)村推廣。

（五）加大資源投入和扶持，積極培育發(fā)展農(nóng)村社會(huì)組織。實(shí)踐已經(jīng)充分表明，農(nóng)村社會(huì)組織能很好地進(jìn)行多向度合作，從各個(gè)方面支撐農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展，不僅有效降低政府直接管理鄉(xiāng)村而導(dǎo)致的過(guò)高成本，幫助政府解決管不勝管所帶來(lái)的諸多問(wèn)題，而且也使得整個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部充滿(mǎn)活力，有利于促進(jìn)鄉(xiāng)村多元治理機(jī)制的形成和完善。面對(duì)農(nóng)村日益增長(zhǎng)的公共需求，政府一方面應(yīng)構(gòu)建和完善關(guān)于農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展的管理體制，加大資源投入和人才培訓(xùn)，大力培育農(nóng)村社會(huì)組織，給其更多的發(fā)展空間，在法律上承認(rèn)他們的合法性，在治理體系中給予他們應(yīng)有的地位，支持他們不斷發(fā)展壯大。重點(diǎn)要增強(qiáng)社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理的主體意識(shí)，對(duì)他們提出的治理意見(jiàn)要高度重視并積極落實(shí)，增強(qiáng)社會(huì)組織的存在感和成就感。另一方面，要想方設(shè)法調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與社會(huì)組織的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，將農(nóng)民在社會(huì)組織建設(shè)和發(fā)展中的主人翁精神體現(xiàn)出來(lái)，通過(guò)各種社會(huì)組織集合民意，政府部門(mén)加以規(guī)范和引導(dǎo)，這樣農(nóng)村的社會(huì)管理才能創(chuàng)新。此外，要重視農(nóng)村公益性社會(huì)組織建設(shè)，開(kāi)展健康向上的鄉(xiāng)村文化活動(dòng)，傳承優(yōu)秀的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化，使鄉(xiāng)村成為讓人們記得住鄉(xiāng)愁、留得住鄉(xiāng)情的樂(lè)園。

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（責(zé)任編輯 焦德武）