王瑗

〔摘要〕 田園綜合體是新歷史時(shí)期城鄉(xiāng)融合的高級(jí)形態(tài)，尤其在城市近郊發(fā)展起來(lái)的田園綜合體實(shí)質(zhì)上是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程的大背景下推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，進(jìn)而在鄉(xiāng)村大地上進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地制度改革、社會(huì)治理結(jié)構(gòu)改革、新型鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)、鄉(xiāng)村生態(tài)文明和社會(huì)文明建設(shè)等一系列綜合要素變革而形成的新型鄉(xiāng)村發(fā)展模式。本文以成都市近郊田園綜合體為研究對(duì)象，主要從農(nóng)村土地制度改革、集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展、市場(chǎng)參與主體多元化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整四個(gè)方面，分析并探討其建設(shè)現(xiàn)狀和問(wèn)題，并提出政策建議。

〔關(guān)鍵詞〕 田園綜合體 城鄉(xiāng)融合 成都市

〔中圖分類號(hào)〕F323 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1008-0694（2018）06-0014-11

2017年中央一號(hào)文件首次提出了“田園綜合體”概念，指出“培育宜居宜業(yè)特色村鎮(zhèn)，建設(shè)一批農(nóng)業(yè)文化旅游‘三位一體、生產(chǎn)生活生態(tài)同步改善、一二三產(chǎn)深度融合的特色村鎮(zhèn)，打造‘一村一品升級(jí)版，建設(shè)集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的田園綜合體”。與“田園綜合體”概念提出同步的是一系列農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的深刻變革，開啟了城鄉(xiāng)融合下的鄉(xiāng)村更新與發(fā)展的新階段。田園綜合體當(dāng)前被闡述為在城鄉(xiāng)一體化格局下，順應(yīng)農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)現(xiàn)中國(guó)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化、社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面可持續(xù)發(fā)展的一種模式?！?〕“農(nóng)業(yè)、融合、生態(tài)、創(chuàng)新”是田園綜合體概念中普遍得到共識(shí)的關(guān)鍵詞，它代表了一種新型的經(jīng)濟(jì)組織模式，將一二三產(chǎn)的各種分散元素進(jìn)行整合，統(tǒng)一開發(fā)、綜合利用，使各產(chǎn)業(yè)之間相互促進(jìn)，發(fā)揮系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)。田園綜合體是一個(gè)有機(jī)的生態(tài)綜合規(guī)劃區(qū)，以生態(tài)農(nóng)業(yè)為引領(lǐng)，形成以農(nóng)業(yè)、旅游與居住三大產(chǎn)業(yè)板塊聯(lián)動(dòng)發(fā)展的綜合規(guī)劃區(qū)；也是一個(gè)發(fā)展平臺(tái)，是城鄉(xiāng)文化資源聚集、產(chǎn)業(yè)開發(fā)和融資管理的平臺(tái)。同時(shí)，田園綜合體還被認(rèn)為是一種具有生態(tài)解決方案的新型開發(fā)模式，其發(fā)展目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)田園生產(chǎn)、田園生活、田園生態(tài)的有機(jī)統(tǒng)一和一二三產(chǎn)的深度融合，為中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村和農(nóng)民探索一套可復(fù)制可推廣的、穩(wěn)定的生產(chǎn)生活方式。〔2〕

成都市是國(guó)家中心城市之一，是我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的先行示范城市，四十年的鄉(xiāng)村改革進(jìn)程樹立了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村旅游的西部樣本。本文以成都市近郊田園綜合體為研究對(duì)象，主要基于三個(gè)方面考慮，一是現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，近郊是現(xiàn)階段田園綜合體推進(jìn)的核心地緣區(qū)域；二是近郊區(qū)域也是成都市鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)地帶；三是該區(qū)域集中了當(dāng)前中國(guó)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的諸多前沿政策，正在該地緣區(qū)域?qū)嵺`的田園綜合體所呈現(xiàn)的現(xiàn)狀和問(wèn)題，在某種程度上對(duì)指導(dǎo)當(dāng)前中國(guó)城鄉(xiāng)融合背景下的新型鄉(xiāng)村發(fā)展提供了參照樣本。

一、總體現(xiàn)狀與特征

當(dāng)前成都市田園綜合體建設(shè)普遍呈現(xiàn)出的趨勢(shì)特征為：以大城市為中心，環(huán)繞周邊進(jìn)行相對(duì)規(guī)?；泥l(xiāng)村開發(fā)建設(shè)，建設(shè)模式也從過(guò)去以村為單位的新農(nóng)村建設(shè)、旅游村落建設(shè)向更具規(guī)?；泥l(xiāng)村區(qū)域化開發(fā)過(guò)渡，多村連片，以及鎮(zhèn)域級(jí)的開發(fā)，推動(dòng)田園綜合體建設(shè)邁入萬(wàn)畝時(shí)代。同時(shí)離中心城市越近，開發(fā)的熱度和強(qiáng)度越大，例如：成都市周邊的都江堰、郫都區(qū)（原郫縣）、崇州、天府新區(qū)、蒲江、新津、龍泉、簡(jiǎn)陽(yáng)、金堂等地是當(dāng)前田園綜合體開發(fā)建設(shè)的熱點(diǎn)區(qū)域。

在田園綜合體建設(shè)過(guò)程中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式總體呈現(xiàn)出從個(gè)體農(nóng)戶向組織化、規(guī)?；⑵放苹?、科技化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出以旅游業(yè)為主導(dǎo)的服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)業(yè)融合發(fā)展趨勢(shì)，農(nóng)村一三產(chǎn)業(yè)融合態(tài)勢(shì)明顯，二產(chǎn)相對(duì)滯后，尚待優(yōu)化升級(jí)。鄉(xiāng)村環(huán)境綜合風(fēng)貌逐步得到改善提升，開發(fā)建設(shè)重視整體規(guī)劃、統(tǒng)籌實(shí)施，鄉(xiāng)村環(huán)境美化，基礎(chǔ)設(shè)施配套體系逐漸完善，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)日益提升。鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，鄉(xiāng)村成為新興投資熱點(diǎn)，城市資本和人群下鄉(xiāng)共同參與鄉(xiāng)村發(fā)展，農(nóng)村居民就地城鎮(zhèn)化與進(jìn)城雙向推進(jìn)，城市人群與農(nóng)村居民共享鄉(xiāng)村空間。

田園綜合體的推進(jìn)正在激發(fā)鄉(xiāng)村地域上一場(chǎng)大規(guī)模的生產(chǎn)方式、組織結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)村風(fēng)貌和社會(huì)結(jié)構(gòu)變革，構(gòu)建起現(xiàn)階段城鄉(xiāng)融合的一種高級(jí)形式。在這系列變革的背后有推動(dòng)其發(fā)展的核心機(jī)制，涉及到農(nóng)村土地制度改革、集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)村利益主體、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和投入產(chǎn)出機(jī)制等方面。各機(jī)制之間環(huán)環(huán)相扣，共同作用，繼而影響并作用于田園綜合體的發(fā)展進(jìn)程和實(shí)施成果。

二、核心機(jī)制構(gòu)建進(jìn)展

農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展、市場(chǎng)參與主體多元化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是推動(dòng)田園綜合體建設(shè)的核心機(jī)制，同時(shí)也是考量田園綜合體建設(shè)的重要方面。

1.農(nóng)村土地制度改革取得進(jìn)展

從2014年的農(nóng)用地“三權(quán)分置”到2015年集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革，均旨在激活農(nóng)村土地要素的市場(chǎng)流動(dòng)性，逐步使農(nóng)村土地要素從生產(chǎn)生活要素向土地資本要素轉(zhuǎn)化。〔3〕農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革加速推進(jìn)了農(nóng)村土地的規(guī)?；鬓D(zhuǎn)進(jìn)程，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式從傳統(tǒng)個(gè)體農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)向規(guī)模化標(biāo)準(zhǔn)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。

成都市2007年被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，2008年推出《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見（試行）》，搭建了農(nóng)村集體土地交易平臺(tái)，并在全國(guó)率先啟動(dòng)了土地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。成都市農(nóng)村土地的規(guī)?；鬓D(zhuǎn)推進(jìn)了一批農(nóng)業(yè)種植大戶、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的發(fā)展，也催生了新農(nóng)村建設(shè)的新模式，成都市五朵金花鄉(xiāng)村旅游目的地便在這一時(shí)期得到迅速發(fā)展。

進(jìn)入田園綜合體時(shí)代，隨著鄉(xiāng)村開發(fā)的規(guī)?；瘮U(kuò)張，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了新的變化。成都市城市周邊的農(nóng)用地價(jià)格開始逐年攀升，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格從過(guò)去平均每年每畝700元左右上升至每畝1200元左右不等，且城市區(qū)位和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)越好的地區(qū)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格越高，開發(fā)關(guān)注度和強(qiáng)度也相應(yīng)越高，但伴之而來(lái)的是大規(guī)模開發(fā)和土地流轉(zhuǎn)成本及運(yùn)營(yíng)壓力之間的矛盾。田園綜合體建設(shè)中的土地流轉(zhuǎn)也逐漸開始嘗試企業(yè)部分流轉(zhuǎn)和規(guī)?；龑?dǎo)農(nóng)戶參與種植相結(jié)合的方式推進(jìn)。這一過(guò)程，農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的地位也繼續(xù)得到重視，企業(yè)則比較重視產(chǎn)前技術(shù)指導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)化控制，以及產(chǎn)后的銷售渠道構(gòu)建，訂單農(nóng)業(yè)、農(nóng)超對(duì)接、批發(fā)商對(duì)接、農(nóng)村電子商務(wù)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式逐漸興起壯大。

在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和入市改革成為激勵(lì)城市資本下鄉(xiāng)的核心驅(qū)動(dòng)力，集體建設(shè)用地的整理方式和使用方式成為實(shí)踐和研究重點(diǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，能夠有效促使鄉(xiāng)村建設(shè)用地的斑塊形態(tài)從高度分散逐漸向總體分散、相對(duì)集中的形態(tài)變化，既保護(hù)鄉(xiāng)村林盤的生態(tài)人文特征和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)半徑，同時(shí)兼顧資本進(jìn)行土地整理開發(fā)的需求，也讓農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地性質(zhì)逐漸從單一的非建設(shè)用地（居住用地為主）向多元的產(chǎn)業(yè)用地、商業(yè)服務(wù)、公服設(shè)施、農(nóng)服設(shè)施等用地性質(zhì)轉(zhuǎn)化。

成都市郫都區(qū)（原郫縣）和瀘州市瀘縣2015年被國(guó)務(wù)院確定為33個(gè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)和農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)區(qū)域。2016年郫都區(qū)友愛鎮(zhèn)梅花村8、9組9.6畝農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地成功獲得了四川省首個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證》，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革和抵押貸款權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，為市場(chǎng)資本投資鄉(xiāng)村提供了土地政策和金融保障。另外，2018年6月，瀘州市瀘縣喻寺鎮(zhèn)譚壩村與成都市邛崍市羊安鎮(zhèn)仁和社區(qū)簽訂《宅基地退出復(fù)墾節(jié)余指標(biāo)交易意見協(xié)議》。通過(guò)“村村掛”方式，將瀘縣譚壩村農(nóng)村宅基地退出節(jié)余300畝指標(biāo)分別落地到邛崍市羊安鎮(zhèn)仁和社區(qū)及青白江區(qū)福洪鎮(zhèn)杏花村，用于特色小城鎮(zhèn)和田園綜合體項(xiàng)目建設(shè)，突破了過(guò)去僅在縣域流轉(zhuǎn)的限制，是全國(guó)首例農(nóng)村宅基地退出節(jié)余指標(biāo)省內(nèi)流轉(zhuǎn)的嘗試。

2.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織煥發(fā)新活力

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革是推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制。田園綜合體建設(shè)，鄉(xiāng)村內(nèi)部要素的統(tǒng)籌和外部市場(chǎng)要素的進(jìn)入，對(duì)發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織平臺(tái)的重要作用提出了更高的要求。2015 年，成都市確定了溫江區(qū)、龍泉驛區(qū)、青白江區(qū)、新津縣、郫都區(qū)、彭州市6個(gè)縣（市、區(qū)）的11個(gè)村（社區(qū)），進(jìn)行了農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化改革試點(diǎn)。2016年，成都市繼而將試點(diǎn)擴(kuò)展到全市21個(gè)縣（市、區(qū)）的36個(gè)試點(diǎn)單位。全市先后出臺(tái)了《成都市農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化改革指導(dǎo)意見》《推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化改革實(shí)施方案》《成都市農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)登記和交易管理辦法（試行）》等一系列文件，其改革重點(diǎn)主要在村集體內(nèi)部啟動(dòng)“清產(chǎn)核資、明確歸屬、確認(rèn)身份、落實(shí)權(quán)利”，摸清家底，定人定股定權(quán)，并在此基礎(chǔ)上，為盤活鄉(xiāng)村資源及資產(chǎn)，實(shí)施了一系列改革。

在組織形式上，集體經(jīng)濟(jì)組織改革的核心是推進(jìn)政經(jīng)分離和股份化改革。政經(jīng)分離重點(diǎn)推進(jìn)的是農(nóng)村基層黨組織、自治組織和經(jīng)濟(jì)組織分離，建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織備案機(jī)制，明確集體經(jīng)濟(jì)組織的集體資產(chǎn)所有權(quán)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體地位。截止2017年底，成都市實(shí)現(xiàn)政經(jīng)分離的村、組集體經(jīng)濟(jì)組織分別達(dá)到55.7%和64.1%。與此同時(shí)推進(jìn)的是以經(jīng)濟(jì)合作社或股份經(jīng)濟(jì)合作社為核心的集體資產(chǎn)管理運(yùn)營(yíng)機(jī)制探索，新型集體經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)開始出現(xiàn)，包括土地股份合作社、農(nóng)民專業(yè)合作社和集體資產(chǎn)管理公司。這些新型集體經(jīng)濟(jì)組織逐步發(fā)展成為田園綜合體建設(shè)過(guò)程中規(guī)?；?jīng)營(yíng)、盤活閑置資產(chǎn)、開展土地綜合整治、發(fā)展農(nóng)村服務(wù)業(yè)、運(yùn)用財(cái)政扶持的重要平臺(tái)，同時(shí)也是鄉(xiāng)村對(duì)外與社會(huì)資本合作開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，以及和金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村擔(dān)保融資的重要平臺(tái)。

例如：成都市龍泉驛區(qū)洪柳社區(qū)2015年通過(guò)社集體資產(chǎn)股份合作制改革，成功實(shí)現(xiàn)政經(jīng)分離，將集體資產(chǎn)用于對(duì)外出租和現(xiàn)金理財(cái)，當(dāng)年年底就成功實(shí)現(xiàn)總收入580萬(wàn)元，純收入362萬(wàn)元，村民股東每股實(shí)現(xiàn)分紅1200元，較好實(shí)現(xiàn)了集體資產(chǎn)的保值增值。溫江天鄉(xiāng)路社區(qū)實(shí)施“兩股一改”，即農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化、農(nóng)村集體土地股權(quán)化和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理機(jī)制改造，由成立的天鄉(xiāng)路社區(qū)股份經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理集體經(jīng)濟(jì)，并由注冊(cè)設(shè)立的公司與市場(chǎng)對(duì)接，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、商業(yè)用房委托經(jīng)營(yíng)、自主經(jīng)營(yíng)等，較好實(shí)現(xiàn)了社區(qū)集體資產(chǎn)不斷增值，社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)年收入超過(guò)1500萬(wàn)元。郫都區(qū)則在全國(guó)率先提出由村集體組織成立資產(chǎn)管理公司，并委托其作為實(shí)施主體進(jìn)行入市交易，成為目前為止全國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化入市率最高的試點(diǎn)區(qū)域。

3.參與利益主體多元化

鄉(xiāng)村市場(chǎng)的開放性和參與利益主體的多元化是當(dāng)前田園綜合體建設(shè)推進(jìn)中呈現(xiàn)的主流趨勢(shì)。田園綜合體的建設(shè)使鄉(xiāng)村逐漸打破由村集體和農(nóng)戶組成的相對(duì)封閉的生產(chǎn)單元，開始引入外部農(nóng)業(yè)企業(yè)、種植大戶、農(nóng)產(chǎn)品交易商等新興主體，強(qiáng)化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供銷體系建設(shè)。鄉(xiāng)村旅游的迅速發(fā)展也推動(dòng)不少農(nóng)業(yè)企業(yè)、旅游企業(yè)、個(gè)體業(yè)主等進(jìn)入鄉(xiāng)村參與旅游開發(fā)，主要介入餐飲住宿等業(yè)態(tài)經(jīng)營(yíng)、旅游項(xiàng)目建設(shè)，以及適度規(guī)模的農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。在田園綜合體建設(shè)推進(jìn)的初級(jí)階段，大規(guī)模的鄉(xiāng)村區(qū)域化開發(fā)和大型社會(huì)資本的進(jìn)入成為突出特征，鄉(xiāng)村的開放度和市場(chǎng)力量進(jìn)一步強(qiáng)化。資本下鄉(xiāng)，城市人群下鄉(xiāng)成為推動(dòng)本輪鄉(xiāng)村建設(shè)的核心動(dòng)力。從成都市田園綜合體建設(shè)的參與主體來(lái)看，大型資本一方面來(lái)自各地方政府下屬的農(nóng)投集團(tuán)、旅投集團(tuán)等大型投資企業(yè)，統(tǒng)籌地方鄉(xiāng)村資源并主導(dǎo)項(xiàng)目開發(fā)運(yùn)營(yíng)；另一方面來(lái)自于中央企業(yè)、國(guó)有企業(yè)和大型民營(yíng)企業(yè)，這些企業(yè)以自有資本，或聯(lián)合金融資本的方式強(qiáng)勢(shì)入駐鄉(xiāng)村。

大型資本的參與對(duì)鄉(xiāng)村帶來(lái)了深刻的影響，主要體現(xiàn)為：在開發(fā)方式上，從過(guò)去企業(yè)參與鄉(xiāng)村某一產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展以及個(gè)體項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)，向參與鄉(xiāng)村地域整體開發(fā)、建設(shè)、生產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)的全方位、全產(chǎn)業(yè)、全過(guò)程轉(zhuǎn)型；在合作平臺(tái)上，地方政府、村集體、農(nóng)戶和企業(yè)之間的合作關(guān)系愈發(fā)密切，對(duì)政策保障、制度建設(shè)、組織平臺(tái)構(gòu)建和投入分配機(jī)制提出了更高的要求，鄉(xiāng)村振興市場(chǎng)化和法治化的探索與實(shí)踐同步并進(jìn)；在鄉(xiāng)村形態(tài)上，社會(huì)資本參與并影響鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施體系完善等各方面，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村土地斑塊分布形態(tài)、社區(qū)聚居形態(tài)和鄉(xiāng)村大地景觀的一系列變化。

4.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整持續(xù)加速

三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展是田園綜合體的重要戰(zhàn)略路徑和發(fā)展目標(biāo)，通過(guò)一二三產(chǎn)優(yōu)勢(shì)疊加，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)助增，經(jīng)濟(jì)提速。當(dāng)前，成都市田園綜合體建設(shè)中的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整仍然以一三產(chǎn)業(yè)之間的融合發(fā)展為主，工業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，農(nóng)旅融合發(fā)展成為為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)。成都市周邊是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的熱點(diǎn)地區(qū)，旅游區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，旅游消費(fèi)人群巨大，增長(zhǎng)趨勢(shì)明顯。鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式也從傳統(tǒng)較為低端單一的業(yè)態(tài)向品質(zhì)化、多類型化的業(yè)態(tài)升級(jí)。

4.大型企業(yè)擠出中小企業(yè)

大型企業(yè)主導(dǎo)大規(guī)模鄉(xiāng)村開發(fā)是當(dāng)前成都市田園綜合體建設(shè)所呈現(xiàn)的主要現(xiàn)象與趨勢(shì)。這些大型企業(yè)具有中小型企業(yè)尤其是個(gè)體民營(yíng)企業(yè)不具備的資金實(shí)力和資源統(tǒng)籌能力。這類企業(yè)參與的鄉(xiāng)村開發(fā)項(xiàng)目通常具有地域規(guī)?；?、鄉(xiāng)村建設(shè)全方位化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系化的特征。在大型企業(yè)積極進(jìn)入鄉(xiāng)村建設(shè)的進(jìn)程中，中小型企業(yè)則逐漸處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)，在地方政府的投資主體選擇中居于后位甚至被擠出。中小型企業(yè)或個(gè)人雖然不具有強(qiáng)大的資金實(shí)力和綜合資源優(yōu)勢(shì)，但其在專業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，如農(nóng)業(yè)科技和旅游運(yùn)營(yíng)，以及投資靈活性優(yōu)勢(shì)則是大型企業(yè)所欠缺的。

四、對(duì)策建議

為了田園綜合體建設(shè)健康持續(xù)推進(jìn)，結(jié)合核心機(jī)制構(gòu)建，本文提出以下對(duì)策建議。

1.推進(jìn)多規(guī)合一的鄉(xiāng)村規(guī)劃

田園綜合體的主體多元性、產(chǎn)業(yè)融合性和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌特征決定了其建設(shè)是一個(gè)綜合要素共同作用的結(jié)果。眾多人力、物力、資本要素在鄉(xiāng)村土地上活躍，打破了過(guò)去封閉的鄉(xiāng)村地域單元，田園綜合體建設(shè)在給鄉(xiāng)村帶來(lái)發(fā)展動(dòng)力的同時(shí)，也需要逐步建立通過(guò)制定完善的鄉(xiāng)村規(guī)劃來(lái)統(tǒng)領(lǐng)并協(xié)調(diào)眾多要素的作用機(jī)制。鄉(xiāng)村規(guī)劃涉及到生態(tài)保護(hù)、耕地保護(hù)、三產(chǎn)融合、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及鄉(xiāng)村文明建設(shè)等多個(gè)方面，需要地方國(guó)土部門、農(nóng)林部門、環(huán)保部門、旅游部門、交通部門、財(cái)政部門、發(fā)展改革部門等，以及農(nóng)村集體、村民的多方協(xié)作。隨著新型投資主體的介入，鄉(xiāng)村規(guī)劃也需要考慮投資主體的參與方式和利益訴求。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃的多規(guī)合一是必然的發(fā)展方向，規(guī)劃應(yīng)綜合統(tǒng)籌，因地制宜，兼顧發(fā)展與保護(hù)，兼顧村民與投資者利益，切忌模板復(fù)制、千村一面、拿來(lái)主義，以及脫離實(shí)際。

此外，鄉(xiāng)村土地規(guī)劃尤其是涉及到規(guī)?；l(xiāng)村區(qū)域開發(fā)時(shí)，鄉(xiāng)村土地形態(tài)的調(diào)整是一系列綜合要素共同作用的結(jié)果，具體包括國(guó)土規(guī)劃對(duì)耕地的保護(hù)，新興產(chǎn)業(yè)對(duì)土地集聚度的要求，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)用地現(xiàn)狀的影響，林盤人居文化的保護(hù)與更新，以及農(nóng)民合理的耕作半徑等。鄉(xiāng)村規(guī)劃需要對(duì)相關(guān)要素進(jìn)行綜合評(píng)估，最終制定符合鄉(xiāng)村未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求和新型鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)的土地利用規(guī)劃。

2.保持土地政策的穩(wěn)定與優(yōu)化

鄉(xiāng)村土地尤其是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地有償退出的入市試點(diǎn)改革是田園綜合體建設(shè)的關(guān)注熱點(diǎn)和開發(fā)重點(diǎn)。四川省是全國(guó)試點(diǎn)改革的重點(diǎn)區(qū)域，2015年成都市郫都區(qū)和瀘州市瀘縣被確定為雙試點(diǎn)，目前試點(diǎn)區(qū)域正在逐步擴(kuò)大。無(wú)論對(duì)于試點(diǎn)區(qū)域還是非試點(diǎn)區(qū)域，集體建設(shè)用地包括宅基地的使用均應(yīng)以新興產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)為基本原則。而無(wú)助于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的變相房地產(chǎn)開發(fā)等應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況嚴(yán)格控制，杜絕“以租賃房為名義”，實(shí)際上純粹“以分割產(chǎn)權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)銷售”為目的的開發(fā)建設(shè)行為，尤其在非試點(diǎn)地區(qū)，應(yīng)積極避免投資商的投機(jī)囤地行為。鄉(xiāng)村發(fā)展項(xiàng)目的立項(xiàng)也應(yīng)堅(jiān)持以鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基本原則進(jìn)行招商引資。對(duì)于符合產(chǎn)業(yè)方向和土地政策的項(xiàng)目，地方政府、村集體應(yīng)通過(guò)合法合規(guī)的程序積極引入并保證土地、財(cái)政等相關(guān)政策的穩(wěn)定性和持續(xù)性，給企業(yè)營(yíng)造穩(wěn)定、安全、友好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，避免政策波動(dòng)或地方利益主體沖突給企業(yè)帶來(lái)投資風(fēng)險(xiǎn)與損失。

與此同步需要推進(jìn)的是鄉(xiāng)村土地規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和用地政策的及時(shí)跟進(jìn)與優(yōu)化。我國(guó)村莊用地分類和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期缺失，一直以來(lái)主要參照的是《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（GB 50137—2011）》，將鄉(xiāng)村土地粗略劃分為“村莊建設(shè)用地（H14）”和“非建設(shè)用地（E）”。在多元產(chǎn)業(yè)進(jìn)入鄉(xiāng)村發(fā)展后，現(xiàn)行村莊建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的單一性與鄉(xiāng)村土地的多元化、復(fù)合化建設(shè)運(yùn)營(yíng)不相匹配，這導(dǎo)致鄉(xiāng)村土地性質(zhì)模糊，投資者土地使用權(quán)益很難得到保障，以及相關(guān)扶持政策缺乏明確的用地性質(zhì)支撐。2014年住建部專門印發(fā)的《村莊規(guī)劃用地分類指南》，用于探索解決當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革和新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的村莊用地性質(zhì)問(wèn)題，對(duì)村莊建設(shè)用地和非建設(shè)用地進(jìn)行了分類細(xì)項(xiàng)劃分，尤其在建設(shè)用地方面劃分了“住宅、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和其他建設(shè)用地”五個(gè)大類，并鼓勵(lì)地方根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化。隨著用地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的具體化，針對(duì)各類型土地及其附著產(chǎn)業(yè)的政策配套也有了落地基礎(chǔ)，但亟待跟進(jìn)。

3.保護(hù)鄉(xiāng)村景觀與鄉(xiāng)村文明

鄉(xiāng)村之美和鄉(xiāng)村生活是當(dāng)前吸引城市人群進(jìn)入鄉(xiāng)村消費(fèi)投資的主要?jiǎng)恿χ?。鄉(xiāng)村規(guī)劃和鄉(xiāng)村建設(shè)切忌以城市規(guī)劃和建設(shè)手法進(jìn)行，現(xiàn)代城市規(guī)劃中普遍使用的功能分區(qū)原則也不完全適用于鄉(xiāng)村有限土地上的復(fù)合化功能建設(shè)；城市集約化、高密度的社區(qū)建設(shè)方式也不能彰顯鄉(xiāng)村特有的天人合一的人居文化；城市景觀打造方式也容易忽略鄉(xiāng)村地域景觀特質(zhì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村公園化和千村一面等現(xiàn)象。

因此，在鄉(xiāng)村規(guī)劃和建設(shè)中：一是土地規(guī)劃既要考慮投資建設(shè)和管理運(yùn)營(yíng)對(duì)土地集約化的要求，也要兼顧林盤景觀人居文化的保護(hù)和傳承，改變連片化的功能規(guī)劃和供地方式，結(jié)合鄉(xiāng)村土地特征現(xiàn)狀采用組團(tuán)化和點(diǎn)狀化的供地建設(shè)方式，最大可能地保護(hù)鄉(xiāng)村土地景觀。二是應(yīng)積極探索鄉(xiāng)村特有的景觀技術(shù)手段，包括鄉(xiāng)村景觀道路與慢行游走、生產(chǎn)機(jī)耕道相結(jié)合的設(shè)計(jì)，鄉(xiāng)村水利灌溉與親水景觀相結(jié)合的設(shè)計(jì)，鄉(xiāng)村農(nóng)林生產(chǎn)種植與大地景觀結(jié)合的設(shè)計(jì)，以及新型鄉(xiāng)村社區(qū)的建筑文化符號(hào)和社區(qū)形態(tài)的設(shè)計(jì)。三是避免把鄉(xiāng)村當(dāng)作公園或景區(qū)進(jìn)行開發(fā)，大量植入外來(lái)景觀和人工景觀甚至舶來(lái)品進(jìn)行打造。另外，還應(yīng)注意鄉(xiāng)村過(guò)度娛樂化和商業(yè)化容易導(dǎo)致鄉(xiāng)村脫離產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人居的基本功能，轉(zhuǎn)向非常態(tài)化的旅游景區(qū)或鄉(xiāng)村公園模式發(fā)展等問(wèn)題。

4.構(gòu)建多元開放和以農(nóng)為本的市場(chǎng)參與機(jī)制

田園綜合體是村民、村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)帶頭人和外來(lái)投資主體等共同參與建設(shè)的空間。村民和村集體經(jīng)濟(jì)組織在鄉(xiāng)村發(fā)展中的基石作用進(jìn)一步得到體現(xiàn)，村民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的主體地位應(yīng)繼續(xù)得到強(qiáng)化，同時(shí)在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的參與度也應(yīng)被提高，村民仍然是鄉(xiāng)村發(fā)展的主人翁。村集體經(jīng)濟(jì)組織的平臺(tái)作用也在鄉(xiāng)村生產(chǎn)、公共服務(wù)、招商引資和擔(dān)保融資等方面的重要性逐步凸顯，成為田園綜合體建設(shè)中不可或缺的組織平臺(tái)。在引入社會(huì)資本參與田園綜合體建設(shè)方面，應(yīng)確立守住農(nóng)民基本保障的底線思維，不能盲目地大規(guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地，切忌把農(nóng)民擠出農(nóng)業(yè)、擠出農(nóng)村、擠出土地?！?〕另外，在外來(lái)投資主體方面，保障多元市場(chǎng)主體共同參與鄉(xiāng)村建設(shè)是釋放鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活力，豐富鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，抵御單一投資主體風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑，既能發(fā)揮大型企業(yè)的綜合優(yōu)勢(shì)，又能為中小型投資主體留出投資通道。

總之，保證多元市場(chǎng)主體的共同參與是田園綜合體建設(shè)中需要關(guān)注的問(wèn)題，應(yīng)避免城市建設(shè)中曾出現(xiàn)的大型資本壟斷性開發(fā)帶來(lái)的功能僵化、活力缺失和低抗風(fēng)險(xiǎn)力。同時(shí)在投資企業(yè)的引入方面，應(yīng)將從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的能力作為考核企業(yè)的重要指標(biāo)。在現(xiàn)實(shí)操作中，投資企業(yè)可以聯(lián)合農(nóng)業(yè)領(lǐng)域企業(yè)以聯(lián)合體的形式共同進(jìn)入鄉(xiāng)村，彌補(bǔ)投資型企業(yè)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域方面的力量缺失。而對(duì)于投資企業(yè)擬定的發(fā)展規(guī)劃，地方政府應(yīng)嚴(yán)格審核其中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并在實(shí)施過(guò)程中嚴(yán)格監(jiān)控，在實(shí)施步驟上對(duì)產(chǎn)業(yè)類發(fā)展項(xiàng)目提出優(yōu)先實(shí)施要求，避免出現(xiàn)投資商完成地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目獲取利益后，忽略或者放棄農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目的行為。

五、小結(jié)

田園綜合體是新歷史時(shí)期城鄉(xiāng)融合的高級(jí)形態(tài)，尤其在城市近郊發(fā)展起來(lái)的田園綜合體實(shí)質(zhì)上是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程的大背景下城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，進(jìn)而在鄉(xiāng)村大地上進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地制度改革、社會(huì)治理結(jié)構(gòu)改革、新型鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)、鄉(xiāng)村生態(tài)文明和社會(huì)文明建設(shè)等一系列綜合要素變革而形成的新型鄉(xiāng)村發(fā)展模式。因此，關(guān)于田園綜合體建設(shè)的理論研究和實(shí)踐推進(jìn)同樣需要建構(gòu)在產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃、金融、管理、社會(huì)等綜合學(xué)科領(lǐng)域之上。成都市田園綜合體建設(shè)在快速推進(jìn)的過(guò)程中，既提供了一系列有價(jià)值的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展模式，同時(shí)也暴露了諸多問(wèn)題?，F(xiàn)階段，成都市正處于田園綜合體建設(shè)探索中，雖有過(guò)去的鄉(xiāng)村發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可做參照，但時(shí)代也賦予了田園綜合體新的發(fā)展意義和愿景藍(lán)圖，對(duì)于新的探索我們尚無(wú)成熟且具廣泛適用性的模式可供使用，一系列政策的適用性和效應(yīng)尚待實(shí)踐與時(shí)間的檢驗(yàn)。田園綜合體的發(fā)展前景可期，但我們?cè)跐M懷熱情踏上鄉(xiāng)村大地的同時(shí)，也應(yīng)該在理論上做到大膽探索求證，在實(shí)施上謹(jǐn)慎實(shí)行，切忌操之過(guò)急。

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（責(zé)任編輯 博 農(nóng)）