新時代國有控股集團企業(yè)有效管控方式探討

李勇

國有控股集團企業(yè)大多是在上世紀末的國企改革過程中，由行政管理部門改制形成的，授權經(jīng)營管理相關領域的國有資產(chǎn)。隨著我國經(jīng)濟增長逐漸從高速度向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，這些國有控股集團企業(yè)傳統(tǒng)管控模式下的生產(chǎn)關系已不能適應當前生產(chǎn)力發(fā)展的需要。對此，本文試從新時代國有控股集團企業(yè)存在的問題、面臨的形勢任務著手進行分析，并在此基礎上提出建立新型國有控股集團企業(yè)管控模式的建議。

上世紀八九十年代，為推進政企分開和企業(yè)經(jīng)營權、所有權分離，政府陸續(xù)實施了三輪國有企業(yè)改革，推動向現(xiàn)代企業(yè)制度轉(zhuǎn)型。在這期間，一大批諸如化工局、 醫(yī)藥局、輕工局等行政管理部門改制成為了國有控股集團企業(yè)，授權經(jīng)營管理相關領域的國有資產(chǎn)，對國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、增強相關領域的影響力、控制力起到了舉足輕重的作用。經(jīng)過40年的改革發(fā)展，特別是隨著宏觀經(jīng)濟進入“新常態(tài)”，經(jīng)濟增長逐漸從高速度向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，市場在配置資源中的決定性作用愈發(fā)明顯，國有控股集團企業(yè)必須適應新時代新形勢的需要，進一步深化改革，調(diào)整傳統(tǒng)生產(chǎn)關系，以進一步適應新的生產(chǎn)力發(fā)展需要。

一、國有控股集團企業(yè)存在的問題

（一） 行政管理色彩較濃，導致下屬企業(yè)的主體責任意識弱化。由于大多國有控股集團企業(yè)是由行政管理部門改制形成，導致在管理過程中，相當程度上都還沿用行政管理模式。比如，在對下屬企業(yè)開展業(yè)務指導時，更多是通過紅頭文件的方式下達指令，而非按照現(xiàn)代企業(yè)治理模式，通過股東會決策或者通過委派的董事在董事會發(fā)表意見。這種情況在一定程度上，使下屬企業(yè)的主體責任意識弱化，比如在生產(chǎn)經(jīng)營面臨困難時就想著集團公司出面爭取政策，在需要借款擔保時不找銀行而找母公司，“等靠要”思想嚴重，主動市場競爭不夠。

（二）管控邊界模糊，錯位、越位現(xiàn)象嚴重。從實踐來看，控股集團企業(yè)對下屬企業(yè)的管理是全面的。由于眾多“一崗雙責”的要求，控股集團企業(yè)不僅要行使對下屬企業(yè)的股權管理，還要管黨建紀檢、生產(chǎn)經(jīng)營、安全環(huán)保、投資決策、戰(zhàn)略規(guī)劃、風險控制、社會穩(wěn)定等方方面面，管理過多過細。而且在很多時候，控股集團企業(yè)還直接干預著下屬企業(yè)的具體生產(chǎn)經(jīng)營，如控制大宗物資采購等等。從現(xiàn)代公司治理中財產(chǎn)權能的兩次分離（原始所有權和法人財產(chǎn)權相分離，法人產(chǎn)權和經(jīng)營權的分離）角度來看，這是股東權的錯位、越位現(xiàn)象，股東權侵犯了法人財產(chǎn)權和經(jīng)營權，兩次分離不徹底。

（三）管理鏈條過長，扁平化程度不高，管理效率低下。盡管國有控股集團企業(yè)對下屬企業(yè)的管理體現(xiàn)在方方面面，但管理的深度是不夠的，點多面廣但不深。特別是在下屬企業(yè)的對外投資上缺乏標準、把控不嚴，導致下屬企業(yè)出現(xiàn)“兒子生孫子、孫子生玄孫、生生不息”的狀況，5-6個管理層級的集團企業(yè)比比皆是。管理鏈條過多過長，使控股集團企業(yè)的管控鞭長莫及，不僅整體經(jīng)營目標難以貫徹，連黨的建設、紀檢監(jiān)察、安全生產(chǎn)等一些具有剛性約束的工作壓力都難以傳導下去，因基層企業(yè)不合規(guī)經(jīng)營影響控股集團企業(yè)整體形象的情況時有發(fā)生。

二、建立新型國有控股集團企業(yè)管控體系的建議

（一） 完善國資監(jiān)管授權體系。十九大報告提出，要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權經(jīng)營體制。要推進國有控股集團企業(yè)管控轉(zhuǎn)型，建立新型管控體系，在國有資產(chǎn)監(jiān)管層面，就要明確“兩個授權”，分清“所有權與經(jīng)營權”關系，并將監(jiān)管指令通過國有資本投資運營公司平臺，以規(guī)范的法人治理結構為基礎，通過“市場化”方式往下傳導。今后，國資監(jiān)管機構就以監(jiān)為主，國有資本投資運營公司平臺則以管理為主，下屬企業(yè)則作為利潤中心主動參與市場競爭，從而規(guī)避政府對市場以及市場主體的直接干預，實現(xiàn)真正意義上的政企分開。

（二） 建立國有控股集團企業(yè)公司三層管控架構。綜合國內(nèi)外國企管理實踐，國有控股集團企業(yè)實施管控模式調(diào)整，可考慮推動建設“戰(zhàn)略管控型集團本部+產(chǎn)業(yè)集團+生產(chǎn)及成本中心”三級集團架構。在重塑管控架構過程中，要重新界定集團總部和二級企業(yè)的功能定位、權責邊界和管控規(guī)則。原則上，集團總部主要發(fā)揮戰(zhàn)略與投資決策、資源配置、風險管控、監(jiān)督保障等作用；二級企業(yè)執(zhí)行戰(zhàn)略，組織生產(chǎn)經(jīng)營，創(chuàng)造利潤；三級企業(yè)開展具體生產(chǎn)經(jīng)營，原則上不得開展對外投資。

（三） 推動下屬企業(yè)董事會權力“歸位”。國有控股集團企業(yè)管理過于全面，直接侵犯的就是下屬企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營管理權限。要實現(xiàn)向國有資本投資運行公司轉(zhuǎn)型，建立新型的國有控股集團企業(yè)管控體系，就要將原先有控股集團企業(yè)掌控的內(nèi)配調(diào)度、物資采購、財務、人力資源、安全環(huán)保等具體生產(chǎn)經(jīng)營權限“歸位”于下屬企業(yè)董事會及其聘任的經(jīng)理層?？毓杉瘓F企業(yè)則通過建立信息化監(jiān)控平臺，開展規(guī)范監(jiān)管，既不干涉二級企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，又將集團總部的職能作用發(fā)揮到位，以實現(xiàn)對情況的掌握和對其經(jīng)營管理人員的績效考核。（作者單位為重慶化醫(yī)控股（集團）公司）