行政審批中介服務存在的問題原因及對策建議

周志剛　張才彥

關鍵詞 行政審批 政府 中介機構(gòu)

基金項目：河北省機構(gòu)編制委員會項目（L2017115）階段性研究成果。

作者簡介：周志剛，華北理工大學人事處，高級工程師，碩士；張才彥，河北行政體制改革與機構(gòu)編制管理研究會副會長。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.059

當前，根據(jù)行政審批中介服務與行政機關行政審批的關聯(lián)程度，行政審批中介服務可以分為前置性行政審批中介服務和自主性行政審批中介服務，自主性行政審批中介服務較多，因此出現(xiàn)的問題也是較多的。

為了進一步簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務，根據(jù)《關于清理規(guī)范國務院部門行政審批中介服務的通知》，于2015年10月、2016年2月、2017年1月先后分3批審議通過清理規(guī)范的國務院部門行政審批中介服務事項共323項，將國務院部門行政審批需由中介服務機構(gòu)提供的服務事項由原有的453項精簡到了130項，并下發(fā)文件公布，同時提出：“凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的事項，政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項，一律不設前置審批”。

基于以上改革背景，行政審批雖然日趨規(guī)范，但行政審批中介服務組織與政府部門存在利益關聯(lián)的情況給中介服務行業(yè)仍帶來一定亂象，針對行政審批中介服務中存在的各類問題以及加強該行業(yè)管理的對策建議、加快立法進程和完善監(jiān)管體系等改革措施提出以下三點意見。

一、規(guī)范行政審批中介服務的意義

行政審批涉及的中介服務是行政審批的重要依據(jù)。

為了保改革紅利得以釋放，必需保障改革措施有完善配套和輔助措施。對中介服務清理，破除壟斷，規(guī)范收費，加強監(jiān)督，使中介服務成為市場經(jīng)濟發(fā)展的有效載體，有效協(xié)調(diào)平衡市場主體利益、提高市場資源配置效率。在“放管服”改革中，行政審批中介起到了承接部分政府審批職能的重要作用。因此，深化中介服務改革具有重要的意義：

1.深化中介服務改革有利于理清政府與市場之間的關系，使其在資源配置上起到的決定作用。我國的行政審批中介服務機構(gòu)具有多樣性，與政府關系復雜，是調(diào)節(jié)政府與市場關系的難點，理順政府、社會與市場之間的關系，中介服務改革是一突破口。

2.深化中介服務改革有利于現(xiàn)代治理途徑的探索和市場體系的建構(gòu)。這一輪的政府深化改革以行政手段和法律手段相結(jié)合的方式進行推進，是國家治理體系現(xiàn)代化的重要實踐途徑之一。解決號行政審批中介服務市場中的政企不分，行政審批機構(gòu)的無據(jù)干預，“紅頂中介”的壟斷，部分行政審批中介服務收費混亂等問題，對構(gòu)建現(xiàn)代市場體系具有關鍵性作用。

3.深化中介服務改革有利于突破事業(yè)單位改革的重點與難點，預防尋租腐敗等功效。深化中介服務改革可為事業(yè)單位改革指明方向，加快行業(yè)分類，推動建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)體系。獨立、客觀、公平、公正的中介服務是政府規(guī)范行政審批制度，釋放改革紅利的有效手段。

二、行政審批中介服務行業(yè)內(nèi)仍存在問題

伴隨中國市場經(jīng)濟體系的日趨完善，在行政審批制度改革中，大量技術性服務轉(zhuǎn)移到中介服務機構(gòu)中，但與需求相較，中介服務機構(gòu)的各種問題也隨之產(chǎn)生，如：中介服務機構(gòu)間的重復審批、中介服務的壟斷、中介收費標準的不統(tǒng)一、政府審批機關權(quán)力尋租問題，中介服務機構(gòu)內(nèi)部管理制度不健全，中介服務執(zhí)業(yè)行為的不規(guī)范、服務時限沒有標準等，這些問題已經(jīng)嚴重影響了行政審批改革的成效與公正以及市場經(jīng)濟活動的公平。

（一）效率低

作為行政審批事項的“衍生品”的行政審批中介服務，它們或依據(jù)部門規(guī)章設立，或經(jīng)由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)明確規(guī)定。中介服務與相應的行政審批的聯(lián)系復雜多變，“重復中介”時常出現(xiàn)，這樣就造成行政審批中介服務項目構(gòu)成的結(jié)構(gòu)不盡合理，凸顯審批效率低下等問題。

（二）有依靠

“紅頂中介”與審批部門之間存在利益輸送。由政府轉(zhuǎn)型過來的原審批部門下屬事業(yè)單位或主管部門成立的行業(yè)協(xié)會；政府行政審批主管部門的下屬組織；行政審批主管領導兼職、任職的組織這三類組成了所謂的“紅頂中介”。這些“紅頂中介”通過自己的“資源”，在中介過程中搭車亂收費、濫用公權(quán)力、私下暗箱操作等行為，擾亂了正常的市場秩序，阻礙了行政審批改革。

（三）收費亂

行政審批的中介服務壟斷現(xiàn)象比較突出，部分領域和地區(qū)限制市場競爭，對中介服務組織的實行準入同時進行總量控制。對于相關中介服務機構(gòu)而言，它們的資質(zhì)認證意味著合法性地位的獲取和未來可能的利潤空間。“項目數(shù)量多、收費總量高”，造成市場秩序與服務收費混亂，服務質(zhì)量良莠不齊，給企業(yè)造成較大資金負擔，無故增加時間成本。

（四）服務差

政府行政審批機關的過度干預阻礙了中介服務在市場中功能的發(fā)揮。在受到過度干預的同時，某些需要扶植審批中介服務機構(gòu)的投入不夠，造成中介服務機構(gòu)的服務事項，不能滿足社會、市場的實際需求。

（五）監(jiān)管弱

行政審批中介服務在監(jiān)管體制上的一個重要漏洞就是監(jiān)管權(quán)分散，既有綜合性監(jiān)管的“政監(jiān)分離”體制，也有專業(yè)性監(jiān)管的“政監(jiān)合一”的體制。始終沒能形成針對中介服務特點的統(tǒng)一、權(quán)威、系統(tǒng)的監(jiān)管體制。綜合監(jiān)管和事后監(jiān)管能力薄弱，信用監(jiān)管與專業(yè)性監(jiān)管分離，監(jiān)管部門之間的信息的不共享、不對稱，造成部分違規(guī)甚至違法的中介服務機構(gòu)及從業(yè)人員沒受到應有的行政懲處。

三、加強中介服務管理的對策建議

審批中介服務領域種種問題成因多樣，既有行政審批部門與中介服務機構(gòu)之間存在的各種利益糾葛關聯(lián)問題，也有政府在行政審批中介服務領域中的角色定位不清晰的問題。

（一）加快中介服務的立法進程，強化法制保障

國家層面要抓緊對行政審批中介服務啟動和完善立法工作，對行政審批中介服務組織的法律地位、權(quán)利義務、程序規(guī)則、監(jiān)督評估等形成體系完整、相互配套的中介服務法律法規(guī)管理和調(diào)節(jié)體系。各地應根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，探索并制定符合實際的政策法規(guī)和執(zhí)行細則，對等作出更加具體細化的規(guī)定。

（二）在中介服務管理過程中實行清單管理

參照“國務院已公布清理規(guī)范的國務院部門行政審批中介服務事項和取消的中央指定地方實施行政審批事項編制行政審批清單的做法，確認行政審批中介服務項目。對不合法、無依據(jù)設立的中介服務，堅決予以取締，同時對其中介服務機構(gòu)則清除出服務市場。合格和必要的中介服務機構(gòu)要執(zhí)行統(tǒng)一的服務指南，做到信息公開、承諾公開、正規(guī)收費、期限服務等規(guī)范的經(jīng)營行為。監(jiān)管部門可以依托現(xiàn)代電子商務科技建設中介服務信息平臺，充分發(fā)揮平臺“公開”功能，對中介服務機構(gòu)及其提供的中介服務進行社會評價，并及時對群眾投訴的問題調(diào)查處理，同時投訴處理結(jié)果予以公布。

（三）查出實行壟斷的中介服務機構(gòu)，構(gòu)建和諧的中介市場競爭機制

堅持凡具備相關執(zhí)業(yè)資質(zhì)的中介服務機構(gòu)，依法備案，審批執(zhí)業(yè)。為實現(xiàn)中介服務的市場的有序競爭，同類別、同等資質(zhì)的中介服務機構(gòu)至少應達到三家及以上，甚至可以將國內(nèi)外知名的中介組織引進本地服務市場，只要法律、法規(guī)未禁入的中介服務機構(gòu)充分競爭。堅持推動中介服務組織與行政機關的脫鉤，掛靠在行政部門和事業(yè)單位的中介服務組織有秩序退出，對必須由政府部門興辦的中介服務機構(gòu)，報有關部門審批后予以保留。

（四）完善中介服務的監(jiān)管體系、中介服務的誠信體系

建立對中介服務機構(gòu)的信用激勵和失信懲戒等制度，對中介服務機構(gòu)執(zhí)業(yè)資質(zhì)、執(zhí)業(yè)水平、收費標準等情況進行量化考核并實行評級監(jiān)管。強調(diào)服務機構(gòu)的自律，建立各行業(yè)中介組織協(xié)會和跨行業(yè)的聯(lián)合會來規(guī)范中介組織的服務，同時防止違法違規(guī)，促進和保障行政許可的依法實施，優(yōu)化經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境，進一步理清政府與市場的關系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的積極作用，加強體制建設，加強監(jiān)管，努力減輕企業(yè)負擔，激發(fā)市場活力，為社會主義現(xiàn)代化建設提供高質(zhì)量服務。

參考文獻：

[1]吳玉蓮.行政審批制度改革下前置中介服務的困境與出路探索.太原城市職業(yè)技術學院學報.2016（2）.

[2]盧文道、王文心. 對上市公司的公開譴責有效嗎：基于上海市場2006-2011年監(jiān)管案例的研究.證券法苑.2012（2）.