孫小龍，戴恬茗，呂 靜

（1.中國農業(yè)大學 經濟管理學院，北京 100083；2.牛津大學 圣安東尼學院，牛津 OX2 6JF ）

一、引言

土地是農民謀生的主要手段，是農民進行投資、積累財富以及代際轉移財富的主要途徑。土地制度是農村的基礎制度，對土地資源配置、農村社會穩(wěn)定和社會公平正義有重大影響。改革開放后，以家庭聯(lián)產承包責任制為核心的農村土地制度創(chuàng)新，打破了我國舊的人民公社體制下土地歸集體所有、集體經營的管理體制，在充分發(fā)揮集體優(yōu)越性的基礎上，大大解放了農村生產力，調動了農民生產的積極性。以“集體所有、分戶經營”為重要特征的家庭聯(lián)產承包責任制，在確保農村土地所有權歸集體所有的前提下，把土地的經營使用權劃分給農戶所有。產權改革所帶來的激勵作用，不僅使中國生產力和農業(yè)產出獲得了巨大的增長，而且提高了農業(yè)全要素生產率［1］。

然而，近年來隨著現(xiàn)代農業(yè)的迅速發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速推進，集體所有、家庭承包的弊端逐漸顯露，主要表現(xiàn)在以下三個方面：第一，現(xiàn)有農業(yè)小規(guī)模生產同外部大市場、農業(yè)生產率提高、農產品質量安全及現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的矛盾日益突出。首先，在農產品市場體制不健全的條件下，農地小規(guī)模的細碎化特征使得農業(yè)規(guī)?；洜I的市場化組織不可能自發(fā)地產生和完善，生產過程中的產前、產中和產后各環(huán)節(jié)與市場不可能很好地銜接［2］；其次，目前小規(guī)模均田制下地塊細碎分割、土地經營規(guī)模小的情況，直接導致農地承載負擔加重，農業(yè)勞動生產率和土地生產率低下，農民種田效益增長緩慢［3］；再次，小農戶把農產品賣向市場，消費者從市場買進農產品，生產者同消費者之間僅僅存在短暫的買賣關系，因此，一旦買賣雙方交易完成，銀貨兩訖，就互不相關，此刻的小農戶完全是無責任狀態(tài)，因此，小規(guī)模生產可能存在著潛在的食品安全問題［4］；最后，農地小規(guī)模經營不僅會增加農業(yè)技術推廣的成本和難度，而且會制約農業(yè)相關政策的落實，延緩現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的進程。第二，以均田承包為主要特征的家庭聯(lián)產承包責任制存在著先天的制度缺陷，突出表現(xiàn)為農民預期不足，農民土地承包經營權不穩(wěn)定（安全）、界定不清、交易受限［5-6］。如《中華人民共和國憲法》規(guī)定，農村的土地除法律規(guī)定的以外，屬農民集體所有。而《中華人民共和國土地管理法》則規(guī)定，農村土地除了村集體所有和鄉(xiāng)集體所有的外，由村內各農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理。由于對“集體”概念的界定不明確，讓農戶對土地究竟歸誰所有產生了認識上的混亂。在這種情況下，產權的不明晰、不穩(wěn)定、不安全不僅會阻礙農戶的農地流轉行為，增加農地交易的不確定性，引發(fā)農地交易的糾紛；而且會妨礙農戶對農地進行相關投資，降低資源配置效率，從而影響農地資源可持續(xù)利用和農業(yè)生產可持續(xù)發(fā)展。第三，村級層面農地的任意重新調整極大地動搖了農民對農地權利的信心，對農民增加生產和收入所進行的長期投資方面產生了巨大的負面作用，從而減少了對農地地力的保護，最終降低了農地產出。如Brandt等人的研究發(fā)現(xiàn)，在農地調整越頻繁的村莊中，農民施用有機肥的密度越低。［7］姚洋發(fā)現(xiàn)，農地調整每增加一次，農地單產下降1.5%。［6］

在這樣的背景下，保障農地產權安全對培育新型農業(yè)經營主體和推進農業(yè)現(xiàn)代化具有重要的意義。實際上，自2005年以來，中央一號文件已多次對農村土地承包經營權流轉作出了規(guī)定，黨的十七屆三中全會則指出：“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變?！?黨的十九大報告則進一步提出“保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。”此外，國家層面早在1998年《土地管理法》中就對土地調整作了明確的規(guī)定，2003年《農村土地承包法》進一步對農村土地調整作了重要的限制。雖然相關政策已出臺多年，相應的績效也基本釋放，但實際執(zhí)行效果到底如何？本研究基于微觀調研數(shù)據，試圖對以上問題做出回答。

二、概念界定與數(shù)據來源

（一）概念界定

產權是一種特殊的社會工具，是個人收益和受損的一組權利束［8］，一般由使用權、收益權和交易權組成，其對個人的經濟決策動機和行為選擇具有重要的影響。具體到中國農村土地問題，農地產權反映的是人與農地的關系，是以農地為客體的各項權利（所有權、使用權、收益權、轉讓權和處分權）的總和［9］。

（二）數(shù)據來源

文中所用數(shù)據來源于中國科學院農業(yè)政策研究中心2013年在吉林、山東、陜西和湖南等8個省的入戶實地調查①感謝中國人民大學仇煥廣教授和西北農林科技大學賈相平教授提供的數(shù)據。。調研采用面對面問卷調查的方式，調查問卷分為農戶問卷和村級問卷兩種類型。農戶問卷的回答者主要是農民家庭的戶主；村級問卷的回答者主要是村干部，如村支書、主任和會計等。通過調查，全面收集了樣本農戶的家庭情況、農地經營流轉情況以及農戶所在村莊的社會經濟情況等。

調查采用多階段隨機抽樣的方法，首先按照人均收入水平將每個樣本省內所有的縣分為高、中、低三組，每組隨機抽取1個縣；其次在樣本縣內，按照同樣標準隨機抽取2個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），每個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）隨機抽取2個村；最后在樣本村內，采用等距抽樣的方法隨機抽取12個農戶進行入戶調查。通過以上方法抽樣并實施調查，調查樣本共包括8個省24個縣1152個農戶。

三、農地產權制度的演進

（一）農地所有權

家庭聯(lián)產承包責任制的實施打破了人民公社時期（1958-1978年）農地歸“三級②1958年規(guī)定“三級所有，社為基礎”；1959-1961年改為“三級所有，生產大隊為基礎”；1962年改為“三級所有，以生產隊為基礎”?！彼械默F(xiàn)狀（農地所有權歸人民公社）。1982年《憲法》規(guī)定集體享有農地所有權，但是并沒有對集體做出解釋。隨著鄉(xiāng)政府的建立，實行政社分離（1982年），憲法所規(guī)定的集體已不再是人民公社內部集體，實際上，農地所有權基本上也就歸村集體經濟組織和村委會所有了。到家庭聯(lián)產承包責任制完善期（1984-1995年），1986年《中華人民共和國土地管理法》和1987年《民法通則》雖然進一步明確了農地產權歸集體所有，且集體主體有多樣性，包括村農民集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體所有，但是集體的實踐主體到底是誰？文件沒有明確規(guī)定，它可能是村農業(yè)生產合作社或村民委員會，也可能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體經濟組織，還可能是各農業(yè)集體經濟組織中的農民集體。到家庭聯(lián)產承包責任制深化改革期（1995年至今），2007年《中華人民共和國物權法》規(guī)定農地所有權歸集體成員所有。自2010年開始，國家多個中央1號文件規(guī)定，要求對農村集體土地所有權證進行確認（權）。

（二）農地使用權

1.農地使用權期限

家庭聯(lián)產承包責任制實施初期，農地使用權期限只有2至3年；隨后國家政策強調延長土地承包期，農地使用權在第一輪土地承包中被延長到15年，在第二輪土地承包中被延長到30年；從2008年以來，國家政策強調現(xiàn)有土地承包關系長久不變。

在家庭聯(lián)產承包責任制實施初期（1978-1984年），雖然1982年的中央一號文件《全國農村工作會議紀要》正式肯定了包產到戶的合法性，但是農地使用權期限只有2至3年。隨著國家逐步減少對農地生產計劃的干預，國家開始出臺相關政策逐漸強調延長農地承包期，農地使用權期限在第一輪土地承包中被延長到15年（1984年中央一號文件）。到家庭聯(lián)產承包責任制完善期（1984-1995年），國家為穩(wěn)定農民農地承包關系，深化家庭承包經營制度，農地使用權期限被進一步延長，1993年出臺的《關于當前農業(yè)和農村經濟發(fā)展的若干政策措施》規(guī)定，第一輪土地承包期到期后，將農地使用權期限延長到30年，賦予了農民更長期的土地使用權。到家庭聯(lián)產承包責任制深化改革期（1995年至今），國家出臺了相關法律將農地承包期30年提高到法律層面上進行保障。如1998年修訂后的《中華人民共和國土地管理法》第二章第十四條、2002年《中華人民共和國農村土地承包法》第二章第二十條和2007年《中華人民共和國物權法》第一百二十六條都明確規(guī)定了第一輪土地承包期屆滿，土地承包經營權人依法繼續(xù)承包，第二輪土地承包期為30年，農民所享有的農地使用權受法律保護。隨后又出臺了相關政策，進一步強調“現(xiàn)有土地承包關系穩(wěn)定并長久不變” 并要求“抓緊研究、明確和落實長久不變的具體實現(xiàn)形式”。這在2008年《推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》、2009年《關于2009年促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農民持續(xù)增收的若干意見》、2010年《關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度 進一步夯實農業(yè)農村發(fā)展基礎的若干意見》、2012年《關于加快推進農業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強農產品供給保障能力的若干意見》、2013年《關于加快發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)進一步增強農村發(fā)展活力的若干意見》、2014年《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》、2015年《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》、2016年《關于落實發(fā)展新理念加快農業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》和2018年《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》等文件中都有體現(xiàn)。

2.農地調整

家庭聯(lián)產承包責任制實施初期，由于農地承包期通常較短（2至3年），所以農地調整的現(xiàn)象較為頻繁。1984年《一九八四年農村工作的通知》要求本著“大穩(wěn)定，小調整”原則，由村集體對村內的農地進行統(tǒng)一調整。到家庭聯(lián)產承包責任制完善期，為保障農民擁有長期且有保障的農地使用權，國家開始逐步禁止對農地進行大調整，并嚴格限制小調整。如1993年《關于當前農業(yè)和農村經濟發(fā)展的若干政策措施》和1995年《國務院批轉農業(yè)部關于穩(wěn)定和完善土地承包關系意見的通知》規(guī)定，提倡在第一輪土地承包期間實行“增人不增地，減人不減地”，但同時也撕了一個口子，即允許在某些特殊的地方，為解決困難農戶（家庭人口增加、無法解決就業(yè)）生計問題或為達到適度規(guī)模經營的目的，允許該區(qū)域按照“大穩(wěn)定、小調整”的原則對農地進行調整，但是必須經過充分商量征得集體經濟組織內部大多數(shù)農民同意。到家庭聯(lián)產承包責任制深化改革期，開始明確規(guī)定禁止大調整，并對小調整進行了明確的規(guī)定。如1997年《關于進一步穩(wěn)定和完善農村土地承包關系的通知》強調，在土地承包經營期限內發(fā)包方不得對承包地進行大調整，同時限定只能對人地矛盾特別突出的少數(shù)農戶進行小調整。1998年《中華人民共和國土地管理法》（第十四條）、2002年《中華人民共和國農村土地承包法》（第二十七條）和2007年《中華人民共和國物權法》（第一百三十條和第一百三十一條）更是將禁止大調整和嚴格限制小調整上升到法律層面進行明確規(guī)定。為確保國家法律的嚴格執(zhí)行，2007年《關于開展全國農村土地突出問題專項治理的通知》進一步要求，將在全國范圍內檢查農地調整的情況并依法進行糾正。此后，2008年《關于切實加強農業(yè)基礎建設進一步促進農業(yè)發(fā)展農民增收的若干意見》和2009年《關于2009年促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農民持續(xù)增收的若干意見》等中央一號文件再次強調，在農地承包期間不得對承包地進行調整和收回。2016年《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》也進一步提出要完善農民集體對農地的相關權能，在特殊情況下對農地進行依法調整。

3.農地確權

從一開始分田到戶國家就規(guī)定，農地發(fā)包時，集體要與農民簽訂農地承包合同。如1982年《全國農村工作會議紀要》和1984年《關于一九八四年農村工作的通知》規(guī)定，在農地承包期間，必須用合同的形式把生產隊與農戶的關系、權利和義務確定下來；地區(qū)性合作經濟組織為農戶服務的首要工作就是做好農地承包合同管理。雖然要求簽訂農地承包合同，但合同的隨意性較大，農地承包的期限、合同標的、權利與義務以及相關違約責任等都沒有作出明確的規(guī)定。隨著家庭聯(lián)產承包責任制的推進和完善，國家對農地承包的合同也有了明確的規(guī)定。1997年《進一步穩(wěn)定和完善農村土地承包關系的通知》要求，相關部門要向承包農戶發(fā)放土地承包經營權證書。1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》和2003年施行的《中華人民共和國農村土地承包法》明文規(guī)定，農地發(fā)包方和承包方必須簽訂書面的農地承包合同，并對雙方的權利和義務進行約定，并受法律保護；同時有關主管部門應當向農地承包方頒發(fā)土地承包經營權證書，確認農戶的土地承包權。2003年《中華人民共和國農村土地承包經營權證管理辦法》進一步強調，土地承包經營權證是農戶享有土地承包經營權的法律憑證，土地承包經營權證上所注明的權利有效日期應和土地承包合同所約定的日期一致。此外，為了確保農地承包權證的落實情況，2007年《關于開展全國農村土地突出問題專項治理的通知》明確提出：“農村土地承包經營權證到戶率2007年底達到90%以上”。

為了進一步加強土地承包管理工作，國家層面從2008年《切實加強農業(yè)基礎設施建設進一步促進農業(yè)發(fā)展農民增收的若干意見》起，逐步出臺一系列文件要求加快建立土地承包經營權登記制度。同年，《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出要“搞好農村土地確權、登記、頒證工作”。此后，中央多個一號文件均對農村土地確權工作作出重要指示。2010年《關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度 進一步夯實農業(yè)農村發(fā)展基礎的若干意見》、2011年《關于開展農村土地承包經營權登記試點工作的意見》和2012年《加快推進農業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強農產品供給保障能力的若干意見》提出，要查清承包地塊面積和空間位置，穩(wěn)步擴大農村土地承包經營權登記試點，并從財政方面保障確權登記頒證工作必要的經費。在此基礎上，2013-2018年又出臺了相關文件對確權登記、頒證工作提出了新的要求：一是在全國范圍內全面開展確權登記頒證工作，擴大整省推進試點，計劃到2018年底基本完成確權工作；二是要確地到戶，可以確權確地，也可以確權確股不確地，但是必須從嚴掌握確權確股不確地的范圍；三是充分依靠群眾智慧，通過自主協(xié)商的方式妥善解決承包地面積不準等問題。

從初期的簽訂農地承包合同，到發(fā)放土地承包經營權證書，再到農村土地確權、登記和頒證，給農民吃上“定心丸”，逐步深化農地制度改革，最終達到摸清“家底”、增加農地權能、解決農地承包糾紛、保障農民權益，加快推進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的目的。

（三）農地收益權

本文中的農地收益權主要指行為主體憑借對農地所擁有的權利獲取法定的和天然的收益的權利。

從農地收益權來看，分田到戶雖然讓農民都獲得了最基本的生產資料（農地），但是此時農民必須在服從集體的統(tǒng)一規(guī)劃和安排的前提下從事農業(yè)生產活動，因而農民基本上不享有農地自主經營的權利，在收益權配制方面只有“交足國家的，留足集體的”，剩余的才是農民自己的。如1982年《全國農村工作會議紀要》和《關于一九八四年農村工作的通知》明確規(guī)定，社員承包集體所有的耕地都必須服從集體統(tǒng)一安排，農副產品統(tǒng)購、派購任務要在生產前與農民簽訂合同，落實到生產單位。這一時期仍然是國家以未完全退出的統(tǒng)購統(tǒng)銷制度和農業(yè)稅收制度來行使農地收益權。

1984年后，隨著統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的逐步取消，國家不再對農民下達農產品（個別產品除外）統(tǒng)購、派購任務（1985年中央一號文件《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》），農民生產經營自主權得到一定的釋放，農民一方面可以通過農產品市場買賣獲得相應的收益，另一方面可以通過生產要素市場（以市場價格信號為向導對農業(yè)生產資源進行重新配置）獲取收益①《農民承擔費用和勞務管理條例》和《農業(yè)法》的出臺，使得提留形式獲取收益的現(xiàn)象一去不復返。。進入新世紀以來，有關農地的法律法規(guī)中更加強調了對農戶自主經營權的尊重和農地收益權的保障。如《中華人民共和國農村土地承包法》（2003年）規(guī)定，農地承包方享有生產經營自主權且有權處置生產的產品。2005年《關于進一步加強農村工作提高農業(yè)綜合生產能力若干政策的意見》進一步規(guī)定，保障外出務工農民的經營自主權；同年出臺《關于廢止中華人民共和國農業(yè)稅條例的決定》，取消農業(yè)稅，也在一定程度上表明農地收益權已完全歸農民所有。2016年《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》又一次明確規(guī)定，農地承包戶依法享有自主組織生產經營和處置產品并獲得收益的權利。

（四）農地處分權

本文中的農地處分權主要指行為主體對農地進行處置的權力。根據處置時間、空間上的不同，可以把農地處分權細分為農地流轉權和農地抵押權。這里，我們主要分析農地流轉權。

1978年開始，隨著家庭聯(lián)產承包責任制的逐步推行，農地的所有權和承包經營權開始分離，農地流轉成為可能。這個階段具體又可劃分為：明令禁止時期（1978-1983年）、政策允許和法律確認時期（1984-1993年）、緩慢發(fā)展時期（1994-2002年）、逐步規(guī)范化發(fā)展時期（2003-2007年）和迅速發(fā)展時期（2008-至今）等五個時期。

第一，明令禁止時期（1978-1983年）。在家庭聯(lián)產承包責任制實施初期，中央就出臺有關文件明確要求農戶的承包地不允許轉讓、出租和買賣（1982年中央一號文件）。同時，《憲法》（1982年）也明確規(guī)定不允許出租和買賣農地。

第二，政策允許和法律確認時期（1984-1993年）。從1984年起，國家開始出臺相關政策和法律文件允許土地經營權流轉?！兑痪虐怂哪贽r村工作的通知》（1984年）、《關于審理農村承包合同糾紛案件若干問題的意見》（1986年）和《把農村改革引向深入》（1987年）都明確規(guī)定在發(fā)包人同意的前提下，可以將承包地轉包或轉讓。到1988年，《中華人民共和國憲法（修正案）》對農地流轉的有關規(guī)定，更是將允許農地使用權流轉上升到法律層面予以保護。此后，1993年中央一號文件和《建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》進一步提出，允許農地使用權有償轉讓。

第三，緩慢發(fā)展時期（1994-2002年）。這一時期中央出臺了多個文件，如《關于穩(wěn)定和完善土地承包關系的意見》（1994年）和《關于進一步穩(wěn)定和完善農村土地承包關系的通知》（1997年），都強調在堅持依法、自愿、有償?shù)那疤嵯?，可以通過轉包、轉讓、入股等方式對承包地進行流轉。同時，為保護農戶在農地流轉過程中的合法權益，國家出臺了《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》（2001年）和《做好2002年農業(yè)和農村工作的意見》（2002年），糾正在流轉過程中出現(xiàn)損害農民合法權益的現(xiàn)象。

第四，逐步規(guī)范化發(fā)展時期（2003-2007年）。《農村土地承包法》（2003年）規(guī)定，在堅持依法、自愿、有償?shù)那疤嵯?，承包地可以依法通過轉包、出租、轉讓等方式進行流轉，這標志著農地承包經營權流轉制度真正意義上踏入法制化的道路。此外，《農村土地承包經營權流轉管理辦法》（2005年）和2007年中央一號文件又進一步對流轉方式、合同及管理作了明確的規(guī)定。

第五，快速發(fā)展時期（2008-至今）。隨著國際經濟形勢的變化和我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，加快推進農地經營權流轉已成大勢所趨。為此，國家出臺了眾多的政策文件鼓勵農地流轉。如《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決議》（2008年）規(guī)定，在不改變農地所有權性質（農地集體所有）、不改變農地用途（農地農用）和不損害農地承包權益的前提下，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，規(guī)范有序推進農地經營權流轉，發(fā)展適度規(guī)模經營。2012中央“一號文件”強調“2012 年基本完成覆蓋農村集體各類土地的所有權確權登記頒證”。2014年“一號文件”指出：“賦予農民對承包經營權抵押、擔保權能”。2015年“一號文件”進一步明確了農村土地制度的方向和任務。2016年《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》提出，核心是堅持土地集體所有權，穩(wěn)定農戶承包權，放活土地經營權，“三權分置”，突出了經營權的重要性。2017 年中央“一號文件”提出，推進農業(yè)供給側結構性改革，落實農村土地集體“三權分置”辦法。自2008年以來，歷年的中央一號文件都強調了完善土地流轉的相關具體制度、規(guī)則。這些政策和法規(guī)的制定、實施標志著我國農地流轉向市場化階段轉變。據統(tǒng)計，2008年全國農村土地流轉面積首次突破 1億畝，達720萬hm2（1.08億畝），占全國耕地面積的8.9%。截至2015年底，全國家庭承包耕地流轉面積達到4.47億畝，占家庭承包經營耕地總面積的33.3%。

四、農地產權制度的現(xiàn)實狀況

（一）農地使用權期限

本文用樣本村兩輪農地承包的實際年份來反映農地使用權期限的變遷。從表1可以看出，截至1984年，有96.55%的樣本村完成了第一輪農地承包，農戶農地使用權期限被延長到15年。截至1999年，有92.71%的調研樣本村實施了第二輪農地承包，農地使用權期限又繼續(xù)延長30年。①第一輪承包情況數(shù)據來源于2013年冀縣卿和黃季焜發(fā)表在《農業(yè)經濟問題》第5期27-32頁的論文《改革三十年農地使用權演變：國家政策與實際執(zhí)行的對比分析》；第二輪承包情況數(shù)據為項目組調查數(shù)據。

（二）農地調整

村級層面數(shù)據（表2）反映，第二輪農地承包以來，有37.50%的樣本村發(fā)生過農地調整。其中，進行過大調整的樣本村所占比例為9.38%，進行過小調整的村所占比例則高達30.21%。進一步調查發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)大調整發(fā)生在1999年之前，而小調整時常都有發(fā)生，這與國家出臺的政策密切相關。具體而言，1997年《關于進一步穩(wěn)定和完善農村土地承包關系的通知》和1998年《中華人民共和國土地管理法》都明文規(guī)定禁止土地大調整，而大多數(shù)村莊都是在1997-1998年期間實施第二輪農地承包，開始“30年不變政策”的工作。為保證第二輪承包起點的公平，部分村莊在實施二輪承包前對土地進行了大調整。葉劍平等發(fā)現(xiàn)全國有近三分之二（63.7%）的村在第二輪農地承包時發(fā)生過農地調整［10］。但是，國家層面對小調整只是嚴格限制，并沒有絕對禁止，所以第二輪承包以來小調整比例依舊較高。分省來看，河南和四川調整比例最高，約66.67%的村經歷過農地調整；吉林調整比例最低，第二輪承包以來樣本村莊都沒有發(fā)生農地調整。此外，河南農地大調整的比例也最高，有25%的樣本村進行過大調整。

表1 樣本村兩輪土地承包情況①

從農地調整次數(shù)來看，第二輪農地承包以來，樣本省進行農地調整的平均值為0.99次/村。其中，大調整平均值0.14次/村，小調整平均值0.85次/村。分省來看，河南省調整最為頻繁，平均值為2.50次/村，大調整平均值也最高，達到0.42次/村。浙江小調整最為頻繁，平均值為2.17次/村。

表2 二輪承包以來農地調整的情況①

（三）農地確權①部分村莊既發(fā)生了大調整，又發(fā)生了小調整。

2013年國家出臺文件（《關于加快發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)進一步增強農村發(fā)展活力的若干意見》）要求全面開展農地確權登記頒證工作，而本文主要調查2013年之前的農地確權情況，文中的確權特指農地承包合同簽訂和農地承包經營權證書發(fā)放。

村級層面數(shù)據（表3）反映，截至2012年，樣本地區(qū)農地承包合同簽訂率為86.46%，農地承包經營權證書發(fā)放率為84.53%，與2008年②葉劍平等（2010）研究發(fā)現(xiàn)，截至2008年，持有農地承包合同和農地承包經營權證書的農戶所占比分為43.6%和47.7%。相比有了較大的提高。這可能與《關于開展全國農村土地突出問題專項治理的通知》（2007年）等相關文件的落實有重要關系。分省來看，吉林、甘肅和湖南農地承包合同簽訂比例最高，省內所有樣本村都和農戶簽訂了農地承包合同；陜西農地承包合同簽訂比例最低，占比僅為58.33%；但是，陜西農地承包經營權證書發(fā)放率（99.82%）最高，比發(fā)放率最低的河南（33.33%）高出66.49個百分點。

而從地塊層面數(shù)據來看，截至2012年，山東等8省樣本地塊③主要指農戶的承包地塊。擁有經營憑證④經營憑證主要指農地承包合同或農地承包經營權證書。的比例為73.31%⑤由于統(tǒng)計口徑的不同，地塊層面的比例會低于村級層面。。其中，四川的比例最高，有90.46%的地塊擁有經營憑證；河南省內樣本地塊擁有經營憑證的比例最低，僅為34.86%。

表3 2012年農戶持有農地經營憑證情況（ % ）

（四）農地轉讓權

對農地轉讓權調查發(fā)現(xiàn)（表4），1995-2008年農戶自行決定流轉（村內和村外）的比例不斷提高。截至2008年，農戶可以自行把農地流轉給本村農戶和外村農戶的比例分別達到97.00%和79.00%，村內流轉須征得村里同意的比例降至3.00%，不允許村外流轉的比例也降至5%。這在一定程度上說明，農戶依法流轉農地的權利不斷加強，這可能和國家自1994年出臺《關于穩(wěn)定和完善土地承包關系的意見》等文件鼓勵農民自愿和有償流轉農地有關。而到2012年，農戶可以自行把農地流轉給本村農戶和外村農戶的比例卻分別降至85.42%和71.88%，不允許村內流轉和村外流轉的比例分別上升到5.21%和13.54%，這可能與國家自2008年出臺《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決議》等政策提倡農地適度規(guī)模經營有一定關系。

分省來看（表5），2012年湖南村內可以自行流轉的比例最高，所有的樣本村都可以自行把農地流轉給本村農戶；甘肅村內可以自行流轉的比例（66.67%）最低，比湖南低了33.33個百分點。陜西和河南村內不允許流轉的比例最高；同時，河南村外不允許流轉的比例也最高。

表4 農地流轉范圍變遷（1995-2012年）（ % ）

五、研究結論

從農地產權制度的演進來看，國家出臺了眾多的文件和法規(guī)進一步保障農地產權安全。具體而言：第一，農地所有權方面，自家庭聯(lián)產承包責任制實施起，雖然國家出臺了多個文件及法律規(guī)定農地所有權歸集體所有，但集體的實踐主體一直處于混亂或缺位狀態(tài)；直到2010年國家才出臺相關文件，對農村集體土地所有權證確認。第二，農地使用權期限方面，家庭聯(lián)產承包責任制實施初期，農地使用權期限只有2至3年；隨后國家政策強調延長土地承包期，農地使用權在第一輪土地承包中被延長到15年，在第二輪土地承包中被延長到30年；從2008年以來，國家政策強調現(xiàn)有土地承包關系長久不變。第三，農地調整方面，從初期的頻繁調整，到堅持“大穩(wěn)定，小調整”的原則，經過充分商量，由集體統(tǒng)一調整，再到明確禁止對農地進行大調整，并嚴格限制小調整。第四，農地確權方面，從初期的簽訂農地承包合同，到發(fā)放土地承包經營權證書，再到農村土地確權、登記和頒證，給農民吃上“定心丸”，逐步深化農地制度改革；最終達到摸清“家底”、增加農地權能、解決農地承包糾紛、保障農民權益，加快推進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的目的。第五，農地收益權方面，從初期的必須在服從集體的統(tǒng)一規(guī)劃和安排的前提下從事農業(yè)生產活動，“交足國家的，留足集體的”，剩余的才是自己的。1984年后，隨著統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的逐步取消，農民生產經營自主權得到一定的釋放，農戶除了上交農業(yè)稅，農業(yè)收入開始逐步歸自家所有，農地收益權得到進一步保障。到2005年，廢除農業(yè)稅，農地收益權已完全歸農民所有。第六，農地處分權，農地流轉經歷了明令禁止、逐步允許并得到法律確認、緩慢發(fā)育、規(guī)范化發(fā)展和快速發(fā)展等5個時期。

表5 2012年樣本區(qū)域農地流轉范圍（ % ）

從農地產權政策的現(xiàn)實情況來看，樣本區(qū)域的調研數(shù)據反映，地方政府基本上落實了國家關于強化農地產權的有關規(guī)定。具體來看：第一，農地使用權期限的規(guī)定基本得以落實。第二，雖然國家明令禁止大調整，嚴格限制小調整，但是二輪承包以來，樣本區(qū)域仍有37.50%的村莊進行了農地調整，其中，9.38%村莊進行了大調整，30.21%的村莊進行了小調整。第三，農地承包合同簽訂率和農地承包經營權證書發(fā)放率穩(wěn)步提高。截至2012年，樣本地區(qū)農地承包合同簽訂率為86.46%，農地承包經營權證書發(fā)放率為84.53%。第四，農戶基本享有依法、自愿、有償流轉農地的權利。到2012年，農戶可以自行把農地流轉給本村農戶和外村農戶的比例為85.42%和71.88%，不允許村內流轉和村外流轉的比例分別為5.21%和13.54%。

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