馬金華

關(guān)鍵詞： 預(yù)算制度 國(guó)家治理 近代中國(guó)

摘要： 近代中國(guó)傳統(tǒng)財(cái)政預(yù)算制度向近代西方財(cái)政預(yù)算制度的轉(zhuǎn)型，肇始于清末，開(kāi)拓于民國(guó)。清后期是我國(guó)近代財(cái)政預(yù)算制度的過(guò)渡嘗試期，北洋政府時(shí)期是近代財(cái)政預(yù)算制度的創(chuàng)立構(gòu)建時(shí)期，南京國(guó)民政府期間是近代財(cái)政預(yù)算制度的發(fā)展完善時(shí)期，論文分析了中國(guó)傳統(tǒng)預(yù)算制度如何演進(jìn)為具有顯著的現(xiàn)代化標(biāo)志的近代預(yù)算制度體系的。透過(guò)近代財(cái)政預(yù)算制度的轉(zhuǎn)型分析了中國(guó)傳統(tǒng)的王權(quán)治理體系框架內(nèi)的君民治國(guó)理政思維如何轉(zhuǎn)換到包括國(guó)家管理者和民眾在內(nèi)政治共同體所有成員的公共事業(yè)治理思維。

中圖分類號(hào)： F811.9文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A文章編號(hào)： 10012435（2018）03012310

Transformation and National Governance of Financial Budget System in Modern China

MA Jinhua （School of Public Finance and Taxes，Central University of Finance and Economics，Beijing 100081，China）

Key words： the financial budget system； national governance； modern China

Abstract： The modern Chinese traditional financial budget system was transformed into the modern western budget system， which began in the late Qing dynasty and was developed in the Republic of China. The late Qing dynasty is a transitional one for the modern Chinese financial budget system. The period of Northern Government is its establishment and Nanjing National Government period is the development of the modern Chinese financial budget system. The paper analyzes the evolution of Chinese traditional budget system to the modern budget system with marked modernization. Through the analysis of the transformation of modern financial budget system， analyze how the system of Chinese traditional people governing thinking within the framework of the power management switch to the public utility management thinking including country managers and the public to all members.

第3期馬金華： 近代中國(guó)財(cái)政預(yù)算制度的轉(zhuǎn)型與國(guó)家治理 安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）2018年第46卷財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。財(cái)政預(yù)算是現(xiàn)代財(cái)政制度的起點(diǎn)和核心內(nèi)容。近代中國(guó)傳統(tǒng)財(cái)政預(yù)算制度向近代西方財(cái)政預(yù)算制度的轉(zhuǎn)型，肇始于清末，開(kāi)拓于民國(guó)。清后期是我國(guó)財(cái)政預(yù)算制度近代化的過(guò)渡嘗試期，北洋政府時(shí)期是近代財(cái)政預(yù)算制度的創(chuàng)立構(gòu)建時(shí)期，南京國(guó)民政府期間是近代財(cái)政預(yù)算制度的發(fā)展完善時(shí)期，筆者透過(guò)三個(gè)時(shí)期的國(guó)家預(yù)算表格闡釋了封建社會(huì)傳統(tǒng)的財(cái)政預(yù)算制度如何發(fā)生了翻天覆地的變化，進(jìn)而演進(jìn)為具有顯著的近代化標(biāo)志的近代預(yù)算制度體系的。與此同時(shí)，透過(guò)近代財(cái)政預(yù)算制度的轉(zhuǎn)型分析了近代中國(guó)國(guó)家治理理念和治理體系的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的王權(quán)治理體系框架內(nèi)的君民治國(guó)理政思維轉(zhuǎn)換到包括國(guó)家管理者和民眾在內(nèi)政治共同體所有成員的公共事業(yè)治理模式。

一、清末財(cái)政預(yù)算制度向西方現(xiàn)代預(yù)算制度的過(guò)渡嘗試

1840 年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)的炮火被迫把中國(guó)拉入世界經(jīng)濟(jì)體系的格局中，政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)各方面的劇變?yōu)橹袊?guó)迎來(lái)財(cái)政思想和制度學(xué)習(xí)更新奠定了基礎(chǔ)。改革成為清末當(dāng)政者不得不思考的首要問(wèn)題。一些有識(shí)之士如黃遵憲、鄭觀應(yīng)等為挽救中國(guó)的危亡主張學(xué)習(xí)西方的先進(jìn)制度，其中就包括西方發(fā)達(dá)國(guó)家和日本的預(yù)算制度。甲午戰(zhàn)爭(zhēng)以后，清政府才開(kāi)始關(guān)注西方預(yù)算制度的相關(guān)內(nèi)容，1898年，光緒帝頒布了《明定國(guó)是》，試圖實(shí)行國(guó)家預(yù)算，但由于戊戌變法失敗，預(yù)算編制之議被列為忤逆罪狀。20世紀(jì)初，清政府迫于壓力推行預(yù)備立憲，內(nèi)容之一就是實(shí)行政府預(yù)算。1906年，清政府設(shè)資政院以司預(yù)算，設(shè)審計(jì)院以掌檢查。1911年的預(yù)算案，意味著中國(guó)第一次有了制約皇室財(cái)權(quán)的預(yù)算制度。

清末是中國(guó)傳統(tǒng)財(cái)政預(yù)算制度近代化的第一個(gè)重要轉(zhuǎn)型時(shí)期。分析1903年戶部頒布收支概算表，可以清晰的看出清末時(shí)期傳統(tǒng)預(yù)算制度正在悄然發(fā)生改變。這種變化體現(xiàn)在傳統(tǒng)財(cái)政預(yù)算收入支出結(jié)構(gòu)和財(cái)政預(yù)算科目的改變。

收入項(xiàng)目支出項(xiàng)目地丁京餉及漕糧本色籌備餉需折色邊防費(fèi)糧折固本兵餉漕項(xiàng)捐項(xiàng)租課解京雜項(xiàng)鹽稅練兵處百貨厘金稅局費(fèi)土藥河工費(fèi)雜稅鐵路費(fèi)雜款公債本利海關(guān)稅賠款舊關(guān)使館費(fèi)各省行政資料來(lái)源：《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》卷68，《國(guó)用考》。

封建社會(huì)的財(cái)政預(yù)算收入結(jié)構(gòu)比較簡(jiǎn)單固定，主要靠田賦、戶調(diào)、鹽鐵專賣(mài)等，直到清代前期基本沒(méi)有什么大的變化，主要的仍然是地丁、漕糧、關(guān)稅、鹽課四項(xiàng)。但從晚清開(kāi)始，隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)與以前相比發(fā)生很大的變化，新的稅種明顯增加。 首要是關(guān)稅。主要是“五口通商”之后廣州、福州、廈門(mén)、寧波、上海通商口岸的關(guān)稅收入，稅收規(guī)模從咸豐末年（1861年）的490余萬(wàn)兩到宣統(tǒng)末年（1911年）達(dá)到3670余萬(wàn)兩，“為歲入大宗”。 但由于關(guān)稅權(quán)由列強(qiáng)把持，除去債務(wù)本息清政府得到的只是少數(shù)，故稱“關(guān)余”。[1]7其次有鐵路、電訊、郵政、外貿(mào)、船政等收入。這些收入都是顯著的，比如晚清政府進(jìn)出口總值在沒(méi)有鐵路的1870年是11898萬(wàn)關(guān)兩，到已有鐵路的 1894 年增加到 29020 萬(wàn)關(guān)兩，增長(zhǎng) 144%。說(shuō)明晚清財(cái)政收入結(jié)構(gòu)發(fā)生很大改變，收入規(guī)模大大增加，這樣就使傳統(tǒng)的封建社會(huì)財(cái)政預(yù)算難以管理，只有改行現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算才能與新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。我們從上表中可以看出收入科目增設(shè)有邊防經(jīng)費(fèi)、海軍經(jīng)費(fèi)、鐵路經(jīng)費(fèi)、新添船廠經(jīng)費(fèi)等。

清前期財(cái)政支出主要是軍費(fèi)、官俸、皇室費(fèi)用、工程費(fèi)用等固定的幾項(xiàng)，晚期增加了許多新的支出科目，包括債務(wù)費(fèi)、教育費(fèi)、農(nóng)商費(fèi)、交通和郵政費(fèi)、司法費(fèi)、外交費(fèi)、洋務(wù)費(fèi)、對(duì)外賠款等，這是傳統(tǒng)預(yù)算科目中找不到的內(nèi)容。新預(yù)算支出科目的大量出現(xiàn)和規(guī)模日益擴(kuò)大，客觀上也要求實(shí)行新的財(cái)政預(yù)算制度以加強(qiáng)對(duì)政府財(cái)政活動(dòng)的計(jì)劃和管理。所以上表預(yù)算支出科目中有歸還洋款（即支付外債）。

20世紀(jì)初，清政府迫于壓力推行預(yù)備立憲，內(nèi)容之一就是實(shí)行政府預(yù)算。1908年福建道監(jiān)察御使趙炳麟上《統(tǒng)一財(cái)權(quán)整理國(guó)政》折，關(guān)于預(yù)算制，他說(shuō)：“應(yīng)由度支部收發(fā)，不得各自為計(jì)。每年責(zé)令各衙門(mén)分造概算書(shū)及預(yù)定經(jīng)費(fèi)要求書(shū)，送度支部辦理，如是則各部財(cái)政可一。然后通盤(pán)算定，事先預(yù)籌海陸軍經(jīng)費(fèi)應(yīng)如何指定，京外官薪俸如何平均，振實(shí)業(yè)，廣教育，應(yīng)如何補(bǔ)助以收其效?！盵2]121908年，度支部、會(huì)議政務(wù)處依據(jù)趙炳麟的建議重新議定清厘整頓章程，在度支部奏定設(shè)清理財(cái)政處，各省設(shè)清理財(cái)政局，調(diào)查1908年出入款項(xiàng)，編制財(cái)政說(shuō)明書(shū)。1909年初，提出清理財(cái)政的六項(xiàng)措施。1910年，清政府在基本清查各省財(cái)政收支的基礎(chǔ)上，仿效西方國(guó)家制定預(yù)決算的新型財(cái)政體制，決定試辦全國(guó)財(cái)政預(yù)算。宣統(tǒng)三年（1911年）全國(guó)歲入歲出總預(yù)算表見(jiàn)下表2。

1911年的預(yù)算案標(biāo)志著傳統(tǒng)財(cái)政預(yù)算已經(jīng)向近現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算邁進(jìn)了一大步，預(yù)算體系煥然一新。主要變化有：表2 宣統(tǒng)三年（1911年）全國(guó)歲入歲出總預(yù)算單位：兩

歲入歲出項(xiàng)目經(jīng)常門(mén)臨時(shí)門(mén)項(xiàng)目經(jīng)常門(mén)臨時(shí)門(mén)一、田賦461647091936636一、行政費(fèi)260696661258184二、鹽茶課稅46312355 二、交涉費(fèi)3375130626177三、洋關(guān)稅35139917 三、民政費(fèi)44163381324531四、常關(guān)稅69911458524四、財(cái)政費(fèi)179035452877904五、正雜各捐26163842 五、洋關(guān)費(fèi)57482379163六、厘捐43187907 六、常關(guān)費(fèi)1463332七、官業(yè)收入46600899 七、典禮費(fèi)74575954037八、雜收入1919410116050648八、教育費(fèi)25534161041892附：1.捐輸5652333 九、司法費(fèi)66165792187462.公債3560000 十、軍政費(fèi)8349811114000546〖4〗十一、實(shí)業(yè)費(fèi)1603835〖4〗十二、交通費(fèi)472218417804908〖4〗十三、工程費(fèi)24932042022064〖4〗十四、官業(yè)支出560435〖4〗十五、邊防經(jīng)費(fèi)1239908〖4〗十六、各省應(yīng)解賠償洋款39120922〖4〗十七、洋關(guān)應(yīng)解賠償洋款11263547〖4〗十八、常關(guān)應(yīng)解賠償洋款1256490〖4〗附：歸還公債4772613資料來(lái)源：根據(jù)《清史稿·食貨六》編列。轉(zhuǎn)引自孫翊剛：《中國(guó)財(cái)政問(wèn)題源流考》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2002年版。

（一）財(cái)政管理機(jī)構(gòu)的新變化

從1907年開(kāi)始，清政府開(kāi)始整理財(cái)政，隨后建立專門(mén)預(yù)算機(jī)構(gòu)——“清理財(cái)政局”籌辦新式財(cái)政預(yù)算。1909年1月，在度支部奏請(qǐng)清理財(cái)政的章程中的總綱第一條明確指出：“清理財(cái)政以截清舊案，編訂新章，調(diào)查出入確數(shù)，為全國(guó)預(yù)算、決算之預(yù)備” ；第三條又有“分門(mén)別類”編造報(bào)告冊(cè)之要求。第四章具體規(guī)定了調(diào)查財(cái)政的主要項(xiàng)目有“各省入款，如田賦、漕糧、鹽課、茶稅、關(guān)稅、雜稅、厘捐、受協(xié)等項(xiàng)，出款如廉俸、軍餉、制造、工程、教育、巡警、京餉各款、洋款、雜支等項(xiàng)”[3]1030。預(yù)決算門(mén)類科目的統(tǒng)一，使清廷的分類分項(xiàng)核算取得了明顯的進(jìn)展。[1]7

（二）財(cái)政預(yù)算體例與科目的變化

1911年1月，度支部擬訂《預(yù)算冊(cè)式及例言》，規(guī)定預(yù)算年度應(yīng)以每年正月初一到十二月底為止；預(yù)算體系框架是先列歲入，后列歲出；歲入與歲出各分“經(jīng)?！迸c“臨時(shí)”兩門(mén)，門(mén)內(nèi)分類，類下分款，款下分項(xiàng)，項(xiàng)下分子目；出入銀數(shù)均以庫(kù)平銀為標(biāo)準(zhǔn)，并以“兩”為記帳單位，小數(shù)至“厘”為止。[4]331這完全是現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算的體例。

1911年的預(yù)算表中歲入8類，歲出18類。收入項(xiàng)中出現(xiàn)的洋關(guān)稅，支出項(xiàng)中出現(xiàn)的行政、外交、財(cái)政、教育、民政、軍政、邊防、司法、交通、工程費(fèi)等，都屬于現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算中的支出科目。傳統(tǒng)的八旗綠營(yíng)兵餉、王公以下官員俸祿、各衙門(mén)費(fèi)用等支出項(xiàng)或者不見(jiàn)或者改稱。傳統(tǒng)的科目如田賦及雜損陋規(guī)之類的數(shù)量大大減少，大多是新建科目。預(yù)備費(fèi)在清代宣統(tǒng)三年 （1911年）預(yù)算科目還沒(méi)有，但在宣統(tǒng)四年（1912年）全國(guó)財(cái)政預(yù)算表中，增加了預(yù)備金6000000兩，補(bǔ)助費(fèi)12654815兩。

我國(guó)歷史上的國(guó)家預(yù)算采取四柱結(jié)算法，即分舊管、新管、開(kāi)除、見(jiàn)在四項(xiàng)結(jié)算?！豆饩w會(huì)計(jì)錄》為刑部主事李希圣編纂，成書(shū)于1894年，刊行于次年十月，是繼《萬(wàn)歷會(huì)計(jì)錄》之后被保留下來(lái)的比較完整的一部會(huì)計(jì)錄。在《光緒會(huì)計(jì)錄》中，對(duì)財(cái)政收支項(xiàng)目的排列方法，是以西式簿記決算報(bào)告表的基本格式為楷模的，通過(guò)這種布局，以便于收支項(xiàng)目的對(duì)比分析。尤其是書(shū)中增設(shè)了中、西入出項(xiàng)目對(duì)比考核的《例言》，使會(huì)計(jì)分析的方法取得了新的進(jìn)展。[5]5這是《光緒會(huì)計(jì)錄》編制的一個(gè)主要進(jìn)步。

（三）編制財(cái)政說(shuō)明書(shū)，推行財(cái)政公開(kāi)

光緒至宣統(tǒng)年間，受西方財(cái)政制度的影響，我國(guó)開(kāi)始編制《財(cái)政說(shuō)明書(shū)》?！敦?cái)政說(shuō)明書(shū)》基本內(nèi)容主要是對(duì)會(huì)計(jì)資料的歸類整理與分析，反映上年財(cái)政狀況，對(duì)有關(guān)財(cái)政問(wèn)題的分析作為指導(dǎo)今后財(cái)政預(yù)算工作的依據(jù)。[1]7這種做法成為我國(guó)財(cái)政公開(kāi)制度的濫觴，對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)財(cái)政預(yù)算制度發(fā)揮了重要作用。

1910年9月，“設(shè)資政院以立議院基礎(chǔ)”，各省成立咨議局，資政院掌握著議決國(guó)家財(cái)政預(yù)算、稅法、彈劾軍機(jī)大臣等權(quán)力。1911年11月3日公布的《重大信條十九條》中規(guī)定：“本年度之預(yù)算，未經(jīng)國(guó)會(huì)決議者，不得照前年度預(yù)算開(kāi)支。又預(yù)算案內(nèi)，不得有既定之歲出，預(yù)算案外，不得為非常財(cái)政之處分?！辟Y政院的財(cái)政預(yù)算權(quán)已得到法律的承認(rèn)，稱得上是中國(guó)歷史上具有開(kāi)創(chuàng)性的法律文件。1911年的預(yù)算案注定寫(xiě)進(jìn)歷史，悠悠幾千年的古老中國(guó)第一次實(shí)行了預(yù)算管理。[6]58

宣統(tǒng)三年和四年的財(cái)政預(yù)算是按照西方新式財(cái)政預(yù)算體系編制的。宣統(tǒng)三年編制的新式預(yù)算只有預(yù)算而無(wú)決算，“即值變更國(guó)體，故有預(yù)算而無(wú)決算 ”。針對(duì)試辦宣統(tǒng)三年預(yù)算中出現(xiàn)的種種問(wèn)題，對(duì)宣統(tǒng)四年編制辦法進(jìn)行了修改。例如，提出“規(guī)定行政之統(tǒng)系。上年為辦各省預(yù)算，故以一省為統(tǒng)系。本年為試辦全國(guó)預(yù)算，當(dāng)合全國(guó)為一統(tǒng)系”[3]1045，同時(shí)提出了“必以收支為衡”的預(yù)算原則。宣統(tǒng)四年預(yù)算中開(kāi)始“暫分國(guó)家歲入、地方歲入”。因此，宣統(tǒng)四年預(yù)算在體現(xiàn)現(xiàn)代性方面更進(jìn)了一步，后因清政府被推翻，并未付諸實(shí)施。宣統(tǒng)年間的預(yù)算案開(kāi)創(chuàng)和奠定了中國(guó)近代乃至以后的預(yù)算框架體系，是現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算的初級(jí)階段。

二、北洋時(shí)期近代財(cái)政預(yù)算的制度初創(chuàng)和框架奠定

北洋政府對(duì)財(cái)政預(yù)決算制度的創(chuàng)立構(gòu)建是中國(guó)財(cái)政預(yù)決算近代化進(jìn)程中的重要環(huán)節(jié)。從1913年至1919年各年度，北洋政府基本上都編制了較完整的國(guó)家預(yù)算。但從1920年開(kāi)始，由于政府軍費(fèi)開(kāi)支急劇膨脹、地方政府截留中央專款的現(xiàn)象加劇，中央政府在各省的實(shí)際收入已難于準(zhǔn)確估計(jì)，此外，由于政府機(jī)構(gòu)變更頻繁，財(cái)政部門(mén)難于全面掌握其變更情況，因此統(tǒng)一的國(guó)家預(yù)算的編制至此中斷。直至1925年，北洋政府才根據(jù)財(cái)政部的預(yù)算賬冊(cè)和各種途徑的調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果，追編了1920-1925年間的預(yù)算。[7]97下面結(jié)合1919年的中央預(yù)算表，分析北洋預(yù)算制度體系相比較清末的變化（表3）。

（一）財(cái)政預(yù)算機(jī)構(gòu)的初創(chuàng)

辛亥革命成功后，民國(guó)政府 1912 年改清朝的“度支部”為“財(cái)政部”，直屬于大總統(tǒng)， 1914年，財(cái)政部確定為五司一廳體系，即賦稅司、會(huì)計(jì)司、泉幣司、公債司、庫(kù)藏司和總務(wù)廳。此外，設(shè)鹽務(wù)處主管全國(guó)鹽務(wù)行政，稅務(wù)處綜理海關(guān)監(jiān)督事務(wù)。為改革幣制，擴(kuò)大公債發(fā)行，加強(qiáng)中央?？钫魇盏仁聞?wù)，將泉幣司升格為幣制局，直屬國(guó)務(wù)院；將公債司改組為公債局，鹽務(wù)處升格為鹽務(wù)署，另設(shè)煙酒署、印花稅處、官產(chǎn)處及全國(guó)經(jīng)界局等機(jī)構(gòu)，中央財(cái)政機(jī)構(gòu)初步建立。在財(cái)政部掌管財(cái)務(wù)行政外，為加強(qiáng)事前和事后財(cái)務(wù)監(jiān)督，又于總統(tǒng)府政事堂設(shè)立主計(jì)局和審計(jì)院，主計(jì)局主管預(yù)算和決算，同時(shí)還辦理財(cái)政稽核、統(tǒng)計(jì)事務(wù)，使財(cái)政與計(jì)政分離。

（二）財(cái)政預(yù)算制度體系的完善

1913年，北洋政府財(cái)政部就正式編制了中央預(yù)算，但只分了歲入門(mén)和歲出門(mén)，并沒(méi)有具體細(xì)則和法規(guī)規(guī)定。1914年，正式制定國(guó)家預(yù)算簡(jiǎn)章，分總則、編制時(shí)期、編制方法、計(jì)算方法及附則等5章，共39條，并另訂各項(xiàng)表式，作為辦理預(yù)算之基礎(chǔ)。其后各年度辦理預(yù)算，未再增訂法規(guī)。起初的財(cái)政預(yù)算包含在《會(huì)計(jì)法》中，1914年公布的 《會(huì)計(jì)法》中專有一章為“預(yù)算”。內(nèi)容主要有：一是預(yù)算年度的規(guī)定。采取跨年度，上年7月1日至下年6月30日，每年收支結(jié)算不得超過(guò)下限； 二是財(cái)政支出。各年度財(cái)政支出不得移作其他年度經(jīng)費(fèi)；三是財(cái)政收入。各年度剩余款項(xiàng)轉(zhuǎn)入次年度收入，出納完結(jié)年度的收入及繳還款、預(yù)算外收入均編入當(dāng)年收入；四是預(yù)算追加。規(guī)定年度收支總預(yù)算應(yīng)于上年度提交立法院，不是法律和契約而產(chǎn)生的經(jīng)費(fèi)一般不得追加預(yù)算；五是預(yù)算編制的格式?？傤A(yù)算分經(jīng)常和臨時(shí)兩門(mén)，并分款項(xiàng)編制；六是預(yù)備金。第一預(yù)備金規(guī)定充預(yù)算內(nèi)發(fā)生的不足，第二預(yù)備金充預(yù)算外所需要。均于次年度立法院開(kāi)會(huì)時(shí)求其承諾。[1]81914年，北洋政府財(cái)政部正式編表3民國(guó)八年（1919年）國(guó)家歲入歲出總預(yù)算表（單位：元）

歲入門(mén)歲出門(mén)款 別科 目經(jīng)常費(fèi)臨時(shí)費(fèi)款 別科 目經(jīng)常費(fèi)臨時(shí)費(fèi)第一款田賦868452883703399第一款各機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)224413502748192第二款關(guān)稅93268907695749第二款外交經(jīng)費(fèi)48073361168555第三款鹽稅98815071第三款內(nèi)務(wù)經(jīng)費(fèi)432795394891183第四款貨物稅3922483726685第四款財(cái)政經(jīng)費(fèi)391544468149609第五款正雜各稅29182693第五款陸軍經(jīng)費(fèi)12958882978243653第六款正雜各捐43325413911410第六款海軍經(jīng)費(fèi)9194882185024第七款官業(yè)收入241136831522第七款司法經(jīng)費(fèi)103231246852第八款各省雜收入5579263293037第八款教育經(jīng)費(fèi)6058723461912第九款中央直接收入4707206417451910第九款實(shí)業(yè)經(jīng)費(fèi)3259050442367第十款中央各機(jī)關(guān)收入部分31058653519838第十款交通經(jīng)費(fèi)1865586163508第十一款債款50948235第十一款蒙藏經(jīng)費(fèi)131874250000第十二款債款經(jīng)費(fèi)127962826統(tǒng)計(jì)40983800180581785271289207224473681經(jīng)臨合計(jì)490419786495762888資料來(lái)源：賈士毅：《民國(guó)續(xù)財(cái)政史》商務(wù)印書(shū)館2001年版，3941頁(yè)。

制了專門(mén)的財(cái)政預(yù)算方案，對(duì)預(yù)算編制格式、編制時(shí)間、編制方法、計(jì)算方法、審批程序都作了具體規(guī)定和說(shuō)明。這些說(shuō)明，這一時(shí)期已形成比較完整的預(yù)算制度體系。

（三）財(cái)政預(yù)算科目體系兩級(jí)設(shè)置

從民國(guó)八年（1919年）國(guó)家歲入歲出總預(yù)算表中，可以看出北洋政府中央財(cái)政預(yù)算科目分款、項(xiàng)兩級(jí)設(shè)置，款級(jí)科目中歲入部分按來(lái)源劃分（歲入部分分為田賦、鹽稅、關(guān)稅、厘金、正雜各稅、正雜各捐、官業(yè)收入、雜收入、捐輸、債款等項(xiàng)目），歲出部分基本上是按政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置劃分（分為外交部所管、內(nèi)務(wù)部所管、財(cái)政部所管、教育部所管、陸軍部所管、海軍部所管、司法部所管、農(nóng)商部所管、交通部所管等項(xiàng)目），在當(dāng)時(shí)也是具有先進(jìn)意義的。[7]97

（四）財(cái)政決算制度體系和程序設(shè)立

這一時(shí)期還制定了現(xiàn)代財(cái)政決算制度。北洋政府財(cái)政部開(kāi)始制訂《辦理臨時(shí)決算例言》，籌辦在京各機(jī)關(guān)決算。1913 年財(cái)政部在《審計(jì)法施行細(xì)則 》中規(guī)定了財(cái)政決算的編制程序及期限，通電各省辦理 1912 年決算表冊(cè)。1914年在《會(huì)計(jì)法》中對(duì)決算編制作了修訂，規(guī)定決算科目設(shè)置與總預(yù)算相同。收入部分必須提供收入預(yù)算額、查定預(yù)算額、已收收入額、收入虧缺額、未收訖額；支出部分必須提供支出預(yù)算額、預(yù)算決定后增加的支出額、支付文書(shū)已發(fā)后的支出額、轉(zhuǎn)讓次年度支出額、支出剩余額?？倹Q算報(bào)告書(shū)先由審計(jì)院審定，再由大總統(tǒng)提交國(guó)會(huì)，并附各官署所管收入決算報(bào)告書(shū)、各官署主管支出決算報(bào)告書(shū)、各官署主管特別會(huì)計(jì)決算報(bào)告書(shū)。[1]8