石曉冬 王吉力

城市治理是國家治理的重要內(nèi)容。構(gòu)建符合中國城市特點的城市治理體系，有助于完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。北京作為首都，還承擔著為中央黨政軍領(lǐng)導機關(guān)服務的職責，需要以“城”的更高水平發(fā)展服務保障“都”的功能。提高城市治理水平，完善城市治理體系的重要性更加突出。在《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年）》（以下簡稱“新總規(guī)”）的編制階段，習近平總書記多次強調(diào)城市治理的重要性。2014年2月26日，習近平總書記視察北京工作時指出，“建設(shè)和管理好首都，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容”。2017年2月24日，習近平總書記再次強調(diào)，“要堅持人民城市為人民，以北京市民最關(guān)心的問題為導向，以解決人口過多、交通擁堵、房價高漲、大氣污染等問題為突破口，提出解決問題的綜合方略，形成有效的特大城市治理體系”。這既是黨和國家對北京城市治理提出的新要求，也是北京做好城市治理的重要保障。

北京城市治理的客觀環(huán)境變化

積極應對城市發(fā)展轉(zhuǎn)型。改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程。全國80%以上的經(jīng)濟總量產(chǎn)生于城市、55%以上的人口生活在城市，城市已經(jīng)成為國家經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生產(chǎn)生活的重要載體。黨的十八大以來，中國城鎮(zhèn)化主動邁向以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段。隨著中國特色社會主義進入新時代，發(fā)展動力轉(zhuǎn)型和外部環(huán)境深刻變化，北京城市發(fā)展邏輯逐漸從增長導向型轉(zhuǎn)為發(fā)展導向型，發(fā)展模式由量變轉(zhuǎn)為質(zhì)變，對北京城市規(guī)模、社會秩序、空間管理提出了新挑戰(zhàn)。規(guī)劃工作同樣面臨轉(zhuǎn)型要求，城市治理應發(fā)揮首都超大城市可持續(xù)發(fā)展的引領(lǐng)作用。

積極應對城市發(fā)展挑戰(zhàn)。近十年來，首都城市發(fā)展建設(shè)不斷取得令人矚目的成就，經(jīng)濟社會發(fā)展和城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了巨大變化，北京已經(jīng)步入現(xiàn)代化國際大都市行列。然而，伴隨著北京城市常住人口的迅速增加、建設(shè)用地規(guī)模的不斷擴張、各類功能過度集聚，也帶來了各種各樣的城市發(fā)展問題，“大城市病”日益凸顯。人口資源環(huán)境矛盾日益嚴峻，城市運行模式的資源利用效率仍需提高，尤其是水資源嚴重短缺。全市人均水資源量176立方米，遠低于國際上500立方米極度缺水警戒線，對北京乃至更大范圍的環(huán)境承載力也構(gòu)成了巨大挑戰(zhàn)。高強度、高速度運轉(zhuǎn)的城市和社會本身即具備巨大的動能，如何合理防范潛在風險，保障首都城市安全就顯得越來越重要。

增強人民群眾的滿意度和獲得感。習近平總書記在中央城市工作會議上談到，要“堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民”。2017年2月24日，習近平總書記視察北京時也指出，“城市規(guī)劃建設(shè)做得好不好，最終要用人民群眾滿意度來衡量”，“要健全制度、完善政策，不斷提高民生保障和公共服務供給水平，增強人民群眾獲得感”。這深刻體現(xiàn)了習近平總書記以人民為中心的城市發(fā)展思想，也是中央對北京做好“四個服務”要求中“為改善人民群眾生活”的延續(xù)與深化，為我們“建設(shè)一個什么樣的首都，怎樣建設(shè)首都”統(tǒng)一了思想、深化了認識、指明了方向。

新總規(guī)的治理轉(zhuǎn)型探索

站在新的歷史起點，落實黨和國家要求，建設(shè)和管理好首都，新總規(guī)以制約首都可持續(xù)發(fā)展的重大問題和群眾關(guān)心的熱點難點問題為導向，標本兼治，綜合施策，提出了全面提高城市治理水平、構(gòu)建超大城市治理體系的總體目標。到2020年“大城市病”得到緩解，到2035年“大城市病”治理取得顯著成效，到2050年全面形成具有首都特點、與國際一流的和諧宜居之都相適應的現(xiàn)代化超大城市治理體系。

強化新總規(guī)在城市發(fā)展中的統(tǒng)領(lǐng)作用，體現(xiàn)綜合治理。新總規(guī)全面建立了多規(guī)合一的規(guī)劃實施管控體系。以新總規(guī)為統(tǒng)領(lǐng)，重視土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌各級各項規(guī)劃，實現(xiàn)底圖疊合、指標統(tǒng)合、政策整合，確保各項規(guī)劃在總體要求上方向一致，在空間配置上相互協(xié)調(diào)，在時序安排上科學有序。始終貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅持國際一流標準，結(jié)合北京城市發(fā)展的實際情況和特點，統(tǒng)籌各類規(guī)劃目標和指標，新總規(guī)建立了國際一流的和諧宜居之都評價指標體系，共42項指標，涵蓋了城市和社會發(fā)展的各個領(lǐng)域。如常住人口規(guī)模、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、細顆粒物年均濃度、全社會研究與試驗發(fā)展經(jīng)費支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重等。以此為基礎(chǔ)，對城市發(fā)展的各項目標指標完成情況進行綜合評估，進一步強化總體規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，夯實規(guī)劃統(tǒng)籌實施的基礎(chǔ)。

緊緊圍繞首都城市戰(zhàn)略定位和服務保障功能，支持國家治理。建設(shè)和管理好首都，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。新總規(guī)更加自覺地把握好 “都”與“城”“舍”與“得”的關(guān)系，圍繞實現(xiàn)“都”的功能來謀劃“城”的發(fā)展，努力以“城”的更高水平發(fā)展服務保障“都”的功能。落實“四個中心”城市戰(zhàn)略定位，有所為有所不為，著力提升首都功能，有效疏解非首都功能；要做到服務保障能力同城市戰(zhàn)略定位相適應，人口資源環(huán)境同城市戰(zhàn)略定位相協(xié)調(diào)，城市布局同城市戰(zhàn)略定位相一致。新總規(guī)對服務保障“四個中心”功能的空間布局作出了安排，為“都”的戰(zhàn)略如何在“城”的空間上施展提出了明確的實現(xiàn)路徑。

突出底線約束，強化源頭治理。面對日益凸顯的人口資源環(huán)境矛盾，新總規(guī)主動提出以資源環(huán)境承載能力為硬約束，守住人口總量上限、生態(tài)控制線和城市開發(fā)邊界“三條紅線”，減緩人口持續(xù)過快增長給城市交通、公共服務、基礎(chǔ)設(shè)施和社會管理帶來的巨大壓力。同時強化源頭治理，推動治理環(huán)節(jié)向全過程擴展，嚴格管控城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，避免生態(tài)空間被侵占，遏制城市無序蔓延，倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、城市功能優(yōu)化調(diào)整，實現(xiàn)各項城市發(fā)展目標間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。水資源是當前北京人口承載的最大資源短板，要按照以水定人的要求，確定北京常住人口規(guī)模，同時調(diào)整人口空間布局，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，提高城市發(fā)展活力。劃定生態(tài)控制線和城市開發(fā)邊界，強化剛性約束和生態(tài)底線管理，保障生態(tài)空間只增不降，嚴格管控城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，遏制城市攤大餅式發(fā)展，促進城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量提質(zhì)和集約高效利用。

主動減量提質(zhì)，突出改革治理。習近平總書記兩次視察北京講話以及《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》均提出，“有序疏解北京非首都功能，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，走出一條內(nèi)涵集約發(fā)展的新路子，探索出一種人口經(jīng)濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的模式”。新總規(guī)堅持集約發(fā)展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量，切實減重、減負、減量發(fā)展，實施人口規(guī)模、建設(shè)規(guī)模雙控，倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、城市功能優(yōu)化調(diào)整。在全國首次提出了城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模減量，促進城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量提質(zhì)和集約高效利用的發(fā)展目標。

科學配置資源要素，優(yōu)化空間治理。在要素配置上，統(tǒng)籌把握生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的內(nèi)在聯(lián)系。生產(chǎn)空間集約高效，2035年城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比重由27%下降到20%以內(nèi)；生活空間宜居適度，2035年城鄉(xiāng)居住用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比重由36%提高到39%～40%；生態(tài)空間山清水秀，2035年全市生態(tài)控制區(qū)面積占市域面積比例提高到75%。在統(tǒng)籌“三生空間”的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)水與城市的關(guān)系，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用；協(xié)調(diào)就業(yè)和居住的關(guān)系，推進職住平衡發(fā)展；協(xié)調(diào)地上地下空間的關(guān)系，促進地下空間資源綜合開發(fā)利用，提高城市的可持續(xù)發(fā)展能力。

以人民為中心保障和改善民生，創(chuàng)新社會治理。新總規(guī)突出“以人民為中心”的思想，著力提高城市治理水平，讓城市更宜居，讓人民群眾有更多、更直接的獲得感。圍繞緩解城市交通擁堵、實現(xiàn)人民群眾住有所居、全面改善環(huán)境質(zhì)量、提升市政基礎(chǔ)設(shè)施運行保障能力、提升城市安全保障能力等方面，對治理“大城市病”作出規(guī)劃安排，提出解決問題的綜合方略。不斷提高民生保障和公共服務均等化供給水平，使人民群眾獲得更好的教育、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務、更豐富的文化體育服務、更可靠的社會保障，構(gòu)建面向城市實際人口的服務管理全覆蓋體系。結(jié)合疏解騰退空間利用確立“五個優(yōu)先”原則，包括優(yōu)先用于增加綠地和公共空間，優(yōu)先用于補充公共服務設(shè)施、增加公共租賃住房、改善居民生活條件等，進一步保障和改善民生。構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化綜合治理體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

切實保障規(guī)劃實施，堅持依法治理。新總規(guī)經(jīng)法定程序批準后將成為北京城市發(fā)展的法定藍圖。本次總體規(guī)劃全面深化改革，從完善法律法規(guī)體系、建立監(jiān)督問責機制等多個方面作出安排，加強法治政府和法治社會建設(shè)，注重發(fā)揮法治在城市治理中的重要作用，切實保障規(guī)劃實施。要堅決維護城市總體規(guī)劃的嚴肅性和權(quán)威性，保障首都功能布局良好、運行有序。要建立規(guī)劃指標逐級落實、分階段落實機制，通過分區(qū)規(guī)劃實施要點、實施任務清單、相關(guān)政策法規(guī)等，加強對城市總體規(guī)劃總目標的分解細化。建立“一年一體檢”“五年一評估”的常態(tài)化城市體檢評估機制，對新總規(guī)的實施情況進行實時監(jiān)測、定期評估、動態(tài)維護，確保城市總體規(guī)劃確定的各項目標指標得到有序落實。完善專家咨詢和公眾參與長效機制，健全規(guī)劃公開制度，主動接受社會監(jiān)督。建立規(guī)劃實施的監(jiān)督考核問責制度，對違反規(guī)劃和落實規(guī)劃不力、造成嚴重損失或者重大影響的，依法依規(guī)追究責任。更加注重運用法規(guī)、制度、標準來管理城市，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾，使首都成為依法治理的首善之區(qū)。

提高多元共治水平，堅持系統(tǒng)治理。堅持系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策，從精治、共治、法治、創(chuàng)新體制機制入手，推動城市管理走向城市治理，促進城市運行高效有序，形成與國際一流的和諧宜居之都相匹配的城市治理能力。建立精細治理長效機制，推進城市環(huán)境治理更加精準全面，既要管好主干道、大街區(qū)，又要治理好每個社區(qū)、每條小街小巷小胡同。整合行政、市場、社會、科技手段，實現(xiàn)城市治理方法模式現(xiàn)代化。暢通公眾參與城市治理的渠道，形成多元共治、良性互動的治理格局。

（作者：石曉冬，北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長；王吉力，北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院研究室規(guī)劃師）

責任編輯 / 沈 聰